(南水北調(diào)中線干線工程建設管理局，北京 100038)

2018年6月28日，永定河沿線京津冀晉四省市政府及中國交通建設集團有限公司共同組建的永定河流域投資有限公司正式揭牌成立。作為海河五大支流之一，總流域面積4.7萬km2，流經(jīng)山西、內(nèi)蒙古、河北、北京、天津5省(自治區(qū)、直轄市)，全長747km的永定河，將由京津冀晉四省市及中交集團聯(lián)手協(xié)同綜合治理，于2020年恢復全線通水，全流域共78個建設項目，總投資約370億元。

國家發(fā)改委農(nóng)經(jīng)司司長吳曉在公司揭牌儀式講話中說，永定河流域綜合治理是黨中央、國務院作出的一項重大戰(zhàn)略決策部署，是按照區(qū)域協(xié)同、互惠共贏、科學運營、穩(wěn)步推進的原則，推動永定河沿線各省市政府協(xié)商并引入戰(zhàn)略投資方(中交集團)，探索投資主體一體化帶動流域治理一體化，促進政府與市場兩手發(fā)力，構(gòu)建永定河綠色生態(tài)廊道，完善流域綜合治理的重大創(chuàng)新，也是推動永定河治理的關(guān)鍵之舉。

本文試從加強生態(tài)文明建設、推動區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展、建立流域共治機制及全面落實河長制等角度，對國家層面推動組建流域公司的重要舉措加以理解和思考。

1 貫徹習近平生態(tài)文明思想、落實“兩手發(fā)力”治水方針的積極嘗試

2014年3月，習近平總書記在中央財經(jīng)領(lǐng)導小組第五次會議上，就我國水安全問題發(fā)表重要講話，提出“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”的十六字治水工作方針，這是新時代治水工作的科學指南和根本遵循。新時代要樹立治水新理念，突出綜合性，實行山水林田湖一體化治理；突出整體性，在治水中注重空間資源均衡、兼顧長期效果；突出協(xié)同性，堅持節(jié)水增效、兩手發(fā)力，建立健全治水興水的科學體制機制，使政府和市場協(xié)同發(fā)揮作用。

2018年5月18日，在全國生態(tài)環(huán)境保護大會上，習近平總書記發(fā)表重要講話，對全面加強生態(tài)環(huán)境保護，堅決打好污染防治攻堅戰(zhàn)，作出了系統(tǒng)部署和安排。這次大會確立的習近平生態(tài)文明思想，是新時代生態(tài)文明建設的根本遵循，為推動生態(tài)文明建設提供了思想指引和實踐指南?？倳浽谥v話中指出，要充分運用市場化手段，完善資源環(huán)境價格機制，采取多種方式支持政府和社會資本合作項目，提高環(huán)境治理水平。

永定河是海河流域“六河五湖”的重要河流之一，2016年12月，《永定河綜合治理與生態(tài)修復總體方案》在京津冀協(xié)同發(fā)展背景下提出并實施，這是在生態(tài)文明領(lǐng)域率先突破的重大標志性工程。2017年6月，國家發(fā)展改革委印發(fā)《關(guān)于組建永定河流域投資公司的指導意見》，由永定河沿線各省市政府協(xié)商并引入中國交通建設集團作為戰(zhàn)略投資方，成立永定河流域投資公司，負責永定河流域綜合治理與生態(tài)修復項目的總體實施和投融資運作。經(jīng)過一年籌備，2018年6月28日，永定河流域投資公司正式揭牌成立。

筆者認為，組建永定河流域投資公司是深入貫徹習近平生態(tài)文明思想和十六字治水方針、促進政府與市場有機結(jié)合、兩手發(fā)力和有效提升政府投資效益與公共服務水平的積極嘗試；是按照習近平總書記“綠水青山就是金山銀山”理念，統(tǒng)籌山水林田湖草系統(tǒng)治理，提升流域生態(tài)環(huán)境，再現(xiàn)河道自然風貌，實現(xiàn)生態(tài)、社會、經(jīng)濟等效益協(xié)同發(fā)展的重大舉措，對于推動京津冀晉地區(qū)協(xié)同發(fā)展及在生態(tài)領(lǐng)域的合作具有突破性意義。

2 推進實施京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略、實現(xiàn)跨區(qū)域跨部門協(xié)同的重大安排

2015年4月30日，中共中央政治局召開會議，審議通過《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》。綱要指出，推動京津冀協(xié)同發(fā)展是一個重大國家戰(zhàn)略，核心是有序疏解北京非首都功能，在京津冀交通一體化、生態(tài)環(huán)境保護、產(chǎn)業(yè)升級轉(zhuǎn)移等重點領(lǐng)域率先取得突破。綱要還明確提出，要推進“六河五湖”生態(tài)治理與修復。

永定河作為北京的母親河，作為京津冀晉地區(qū)的重要水源涵養(yǎng)區(qū)、生態(tài)屏障和生態(tài)廊道，目前存在水資源過度開發(fā)、環(huán)境承載力差、污染嚴重、河道斷流、生態(tài)系統(tǒng)退化、部分河段防洪能力不足等突出問題，嚴重制約該地區(qū)經(jīng)濟社會的健康發(fā)展。先行開展永定河綜合治理與生態(tài)修復，打造綠色生態(tài)河流廊道，對落實《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》、改善區(qū)域生態(tài)環(huán)境具有重要引領(lǐng)示范作用。

新的歷史機遇下治理永定河，必須堅持創(chuàng)新機制，協(xié)同管理，強化制度引領(lǐng)，找準制約河流綜合管理的體制機制障礙，創(chuàng)新投融資機制，多渠道籌集資金，科學評估河流生態(tài)健康狀況，綜合考慮水量、水質(zhì)、水生態(tài)問題，健全生態(tài)環(huán)境監(jiān)測預警體系，實現(xiàn)跨行政區(qū)、跨部門協(xié)同。在國家層面協(xié)調(diào)指導下，在相關(guān)省市政府和發(fā)改、水利、園林等部門的大力支持下，組建新的市場主體，嘗試以投資主體一體化帶動流域治理一體化，能夠進一步推動相關(guān)流域治理政策的制定實施，進一步推動區(qū)域和跨部門合作與協(xié)同機制的形成，強化流域上下游聯(lián)動，形成統(tǒng)一規(guī)劃、步調(diào)一致、優(yōu)勢互補、互利共贏的發(fā)展新格局。筆者認為，永定河流域投資公司的揭牌，是建立區(qū)域互動合作機制、推行市場化實施模式的重大工作安排，既有利于解決本位主義、碎片化和各自為戰(zhàn)等管理問題，又有利于保障資金需求，確保目標任務如期完成，同時也有利于政府監(jiān)管部門的集中監(jiān)管，降低執(zhí)法成本，提高監(jiān)管效率。

3 全面加強生態(tài)環(huán)境保護、探索破解流域共治難題的創(chuàng)新之舉

2018年6月16日，中共中央、國務院發(fā)布《關(guān)于全面加強生態(tài)環(huán)境保護堅決打好污染防治攻堅戰(zhàn)的意見》。意見提出，到2020年，生態(tài)環(huán)境保護水平要同全面建成小康社會目標相適應；要通過加快構(gòu)建生態(tài)文明體系，確保到2035年生態(tài)環(huán)境質(zhì)量實現(xiàn)根本好轉(zhuǎn)，美麗中國目標基本實現(xiàn)；到21世紀中葉，要實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

《永定河綜合治理與生態(tài)修復總體方案》提出，到2020年，初步形成永定河綠色生態(tài)河流廊道，生態(tài)環(huán)境得到有效恢復，生態(tài)通道基本貫通，生態(tài)功能進一步增強，跨區(qū)域協(xié)同體制機制基本建立；到2025年，基本建成永定河綠色生態(tài)河流廊道，河流生態(tài)水量得到有效保障，生態(tài)環(huán)境質(zhì)量得到進一步提高；未來，隨著自然修復步入良性循環(huán)，永定河恢復成為“流動的河、綠色的河、清潔的河、安全的河”，再現(xiàn)河道自然山水風貌。

永定河的治理目標，與國家全面加強生態(tài)環(huán)境保護堅決打好污染防治攻堅戰(zhàn)的總體目標高度契合。筆者認為，推動治理目標實現(xiàn)，勢必要探索破解以往流域治理中由于行政區(qū)劃分割、生態(tài)環(huán)境影響、地方利益博弈導致的上下游、左右岸協(xié)調(diào)難的局面，在工作機制方面進行有效創(chuàng)新。組建永定河流域投資公司，是探索破解流域共治難題的創(chuàng)新之舉。

從組建過程看，在國家層面推動下，作為公司組建的“牽頭方”，北京市委市政府主要領(lǐng)導親自部署，率先成立市級領(lǐng)導小組和辦公室，率先推動建設項目落地實施；市發(fā)展改革委、市水務局、北京水務投資中心等相關(guān)單位積極配合國家有關(guān)部門，主動協(xié)調(diào)兄弟省市，深入研究運營機制，全力推動流域公司組建。公司籌備階段，中央有關(guān)部門之間、省市政府之間、五方股東之間進行了多輪溝通協(xié)調(diào)，最終彌合分歧，形成統(tǒng)一意見。公司組建過程既是統(tǒng)一思想、凝聚共識的過程，也是跨區(qū)域、跨部門協(xié)同運作的過程，體現(xiàn)出共商、共建、共享的流域共治精神。

從職能定位看，永定河流域投資公司是國內(nèi)首例跨省級行政區(qū)、具備資本運作和流域生態(tài)項目建設運營功能的投融資平臺，能夠最大程度滿足政府、市場兩手發(fā)力、優(yōu)勢互補的機制要求，開創(chuàng)國內(nèi)流域治理的新模式。

下一步如何運營？筆者建議，要著眼于《永定河綜合治理與生態(tài)修復總體方案》賦予的使命任務，充分履行跨省級行政區(qū)域投融資平臺的職能，繼續(xù)開展資金平衡、運營模式、融資方式、生態(tài)用水、農(nóng)業(yè)節(jié)水、資源及產(chǎn)業(yè)開發(fā)利用等專題研究，規(guī)劃并儲備項目，開展項目運作，統(tǒng)籌推動流域綜合治理工程建設；同時著眼長遠，依托流域資源，拓展相關(guān)產(chǎn)業(yè)，逐步將公司打造成為經(jīng)營流域生態(tài)及相關(guān)產(chǎn)業(yè)開發(fā)的大型投資運營集團。

4 改善河道綜合治理成效、推動河長制落地生根的重要抓手

2016年11月28日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《關(guān)于全面推行河長制的意見》，明確提出在2018年底全面建立河長制。截止到2018年6月底，全國31個省、自治區(qū)、直轄市已全面建立河長制，提前半年完成了中央確定的目標任務，河長制的組織體系、制度體系、責任體系已初步形成。

《永定河綜合治理與生態(tài)修復總體方案》明確提出，永定河治理全面推行河長制，建立永定河流域京津冀晉四省市的四級河長體系，構(gòu)建責任明確、協(xié)調(diào)有序、監(jiān)管嚴格、保護有力的河湖管理保護機制，為永定河綠色生態(tài)河流廊道建設管理提供制度保障。

河長制是解決我國復雜水問題、保持河湖健康生態(tài)的有效舉措，是完善水治理體系的制度創(chuàng)新。它在行政系統(tǒng)內(nèi)部建立起協(xié)同機制，統(tǒng)籌各部門力量，使內(nèi)部各要素協(xié)調(diào)運作，產(chǎn)生集體功效大于各部分總和的效果，勢必進一步改善河道綜合治理的成效。但是，筆者認為，實施河長制之后，若單純依靠行政手段來解決錯綜復雜的河道生態(tài)治理問題，尚難以適應現(xiàn)代社會的多元訴求。永定河流域投資公司作為河道綜合治理的跨省投融資平臺，應成為各級河長推動河湖管理以及水生態(tài)治理責任落地的重要工具和抓手。具體到流域治理和生態(tài)修復，對非經(jīng)營性項目的政府投資，可用購買服務方式，授權(quán)或委托流域公司進行運營管理；對經(jīng)營性或準經(jīng)營性基礎設施項目,政府可運用流域公司這個平臺，與私人資本合作投資，采取特許經(jīng)營、采用可用性付費與績效付費等模式進行項目運營,有效提高生態(tài)治理的運營效率和資金效益。因此，流域投資公司應積極主動服務于各級河長，當好參謀部、當好領(lǐng)航員、當好勤務兵，有效使用多種籌資工具，充分運用市場機制，調(diào)動社會資本和公眾參與河湖保護的積極性和主動性，爭取形成多元化和可持續(xù)的流域生態(tài)治理體系，為推動河長制全面落地生根保駕護航。