王順林

社會轉型期的制度變遷是經常的，改革開放以來，我國平均十幾天就要頒布一部新法律，各地出臺的地方性法規(guī)和政府規(guī)章更是不計其數?？疾爝@些通過立法程序頒布的新法規(guī)，想到其中所蘊含的成本，特別是制度變遷的成本對于國企管理的影響，往往由于缺乏精細的制度變遷成本分析，使得整個社會運行的總成本隨制度變遷而增加，特別是那些從傳統(tǒng)的全民所有制企業(yè)改制為現(xiàn)代企業(yè)的國有獨資或全資的公司，由于對全民所有制企業(yè)與公司之間的區(qū)別缺乏認識，乃至混為一談，受制度變遷成本影響就更大。因此，重視制度變遷的成本對國企管理影響，應該成為現(xiàn)代企業(yè)管理中的重要內容。按照黨的十九大報告提出的“清理廢除妨礙統(tǒng)一市場和公平競爭的各種規(guī)定和做法”的要求，筆者以“探親假”制度的變遷為例進行問題分析。同時，希望立法、司法以及法律適用主體都能重視制度變遷的成本給社會管理，特別是給國企發(fā)展帶來的影響，從制度成本上為國企管理減負，支持實體經濟的發(fā)展。

一、制度變遷對企業(yè)管理的影響

（一）“探親假”制度的變遷，增加了國企管理成本

建國初期，1957年11月16日全國人民代表大會常務委員會第八十五次會議決議：原則批準國務院關于工人、職員回家探親的假期和工資待遇的暫行規(guī)定。時任中華人民共和國勞動部部長的馬文瑞作了關于“國務院關于工人、職員回家探親的假期和工資待遇的暫行規(guī)定（草案）”的說明。其中說明，“由于目前還沒有實行職工的年休假制度，因而不少職工感到缺少同家人團聚的機會”。“現(xiàn)在有必要先制定一個全國統(tǒng)一實行的職工回家探親給假的辦法，以解決當前存在的問題，然后在將來進一步過渡到建立更完善的年休假制度。 ”

1981年3月14日，國務院在此基礎上修改公布《國務院關于職工探親待遇的規(guī)定》。

1994年7月5日，《中華人民共和國勞動法》頒布.《勞動法》第45條規(guī)定“國家實行帶薪年休假制度”。從勞動法的立法本意分析，實行統(tǒng)一的帶薪年休假制度，體現(xiàn)勞動者平等享受休假的權利，而不是以身份定權利，這是立法的進步，也體現(xiàn)當初探親假制度的立法本意。

2007年12月7日，國務院第198次常務會議通過，自2008年1月1日起施行《職工帶薪年休假條例》。《條例》第一條規(guī)定，為了維護職工休息休假權利，調動職工工作積極性，根據勞動法和公務員法，制定本條例。第二條規(guī)定 機關、團體、企業(yè)、事業(yè)單位、民辦非企業(yè)單位、有雇工的個體工商戶等單位的職工連續(xù)工作1年以上的，享受帶薪年休假（以下簡稱年休假）。

問題在于制定職工帶薪年休假的同時，至今國務院尚未對“探親假”制度作出廢止處理。按照“探親假”的本意，作為過渡性的假期制度，帶薪年休假制度的出臺，就意味著“探親假”制度的結束；按照勞動法的立法本意，國家制定統(tǒng)一的帶薪年休假，是體現(xiàn)勞動者平等享受休假的權利，不是傳統(tǒng)的以身份定權利。據媒體報道，在實施帶薪年休假制度時，記者采訪當時的國務院法制辦負責人。其中問題之一是年休假與探親假的關系，該負責人答復記者“第三，年休假與探親假。征求意見過程中，一些部門、地方和網民提出，探親假與年休假是兩種功能不同的休假制度，不應互相沖抵。我們經與有關部門研究，認為這種意見有道理。據此，條例刪去了征求意見稿中關于探親假沖抵年休假的規(guī)定。”從此，當年的法制辦負責人的答記者問，就成為“探親假”制度繼續(xù)存在的依據。對照當年探親假制度創(chuàng)設時馬文瑞部長的解釋和勞動法的立法本意，當年的法制辦負責人答記者問是否符合“探親假”制度的立法本意，是顯而易見的。但是，作為一項制度就這樣繼續(xù)存在了。

從中看到，在“探親假”制度的變遷中，“帶薪年休假”的實施，實際變成了制度的重復，這種制度的重復不但增加了國家機關、人民團體和全民所有制企業(yè)，事業(yè)單位對制度執(zhí)行的成本，而且，影響社會公平，反映出以身份定福利的制度弊端。

（二）制定“探親假”制度的立法背景已經改變

“探親假”制度是作為一種過渡性的假期制度，經過50年的社會變化，其立法背景已經改變，“探親假”制度顯得脫離實際。

“探親假”的立法背景已經變化。“探親假”制度發(fā)端于1957年，完善于1981年，當時尚處計劃經濟時代。國家機關、人民團體和全民所有制企業(yè)以及事業(yè)單位的用工完全是組織分配，個人沒有太多的權利去改變去選擇，“探親假”的制度設計，是對個人絕對服從組織之后，由組織提供的制度性福利；交通不發(fā)達，有些地方還需要用“民間交通工具（牛車、馬車）往返”；勞動用工實行48小時工作制，每周休息一天；節(jié)假日按照1949年政務院發(fā)布的《全國年節(jié)及紀念日放假辦法》之規(guī)定，元旦放假一天，春節(jié)放假三天，國際勞動節(jié)放假一日，國慶節(jié)放假二日.今天，公務員法、勞動合同法的實施，為公務員、職工與用人單位的雙向選擇創(chuàng)造了條件，為人員的合理流動提供了制度保障；交通日新月異，高鐵、飛機、自駕車成為日常出行的尋常工具；勞動用工實行40小時工作制，每周雙休；節(jié)假日按照2007年12月14日新修訂的《全國年節(jié)及紀念日放假辦法》，將清明、端午和中秋三大傳統(tǒng)節(jié)日正式列入全民法定公休節(jié)日，自2008年開始共有七大全民法定公休節(jié)日，分別為元旦、春節(jié)、清明、端午、勞動節(jié)、中秋和國慶節(jié)。通過調整雙休日，春節(jié)、國慶在放假3天的基礎上，把前后4個公休日調整安排在一起，“小長假”連續(xù)休假7天。

“探親假”的適用條件已經變化?！秶鴦赵宏P于職工探親待遇的規(guī)定》，是“ 為了適當地解決職工同親屬長期遠居兩地的探親問題”；“ 凡在國家機關、人民團體和全民所有制企業(yè)，事業(yè)單位工作滿一年的固定職工，與配偶不住在一起，又不能在公休假日團聚的，可以享受本規(guī)定探望配偶的待遇；與父親、母親都不住在一起，又不能在公休假日團聚的，可以享受本規(guī)定探望父母待遇。但是，職工與父親或與母親一方能夠在公休假日團聚的，不能享受本規(guī)定探望父母的待遇。” 其中，對“能否在公休假日團聚”這一職工享受探親假的條件，1981年3月26日，國家勞動總局關于制定《國務院關于職工探親待遇的規(guī)定》實施細則的若干問題的意見作出解釋，“三、《探親規(guī)定》所稱的“不能在公休假日團聚”是指不能利用公休假日在家居住一夜和休息半個白天。 前述立法背景的變化，使《國務院關于職工探親待遇的規(guī)定》中所指的職工與長期遠居兩地的親屬在公休假日不能團聚的問題隨著之變化而變化。endprint

“探親假”的適用主體也在變化。1993年12月29日，第八屆全國人民代表大會常務委員會第五次會議通過《中華人民共和國公司法》，公司法的實施，使得傳統(tǒng)的全民所有制企業(yè)（集體所有制企業(yè)），逐漸改制為公司，成為現(xiàn)代企業(yè)，政府從“管企業(yè)”，逐步轉變?yōu)椤肮苜Y本”。2017年7月18日，國務院辦公廳頒布《中央企業(yè)公司制改制工作實施方案》，2017年年底前，按照《中華人民共和國全民所有制工業(yè)企業(yè)法》，國務院國資委監(jiān)管的中央企業(yè)，要全部改制為按照《中華人民共和國公司法》登記的有限責任公司或股份有限公司，加快形成市場化的經營機制。這些從全民所有制企業(yè)（集體所有制企業(yè)）改制過來的公司，能否適用《探親規(guī)定》，按照《中華人民共和國立法法》，除立法機構或經授權的機構之外，其他任何機構沒有解釋權。2004年6月11日，上海市勞動保障局公布的職工探親假的規(guī)定，適用條件依據規(guī)定還是界定在全民所有制企業(yè)，未擴大到公司。

（三）“探親假”制度的變遷，增加了國企用工成本

帶薪年休假制度實施后，“探親假”未從制度層面廢止，使得國家機關、人民團體和全民所有制企業(yè)（集體所有制企業(yè)）以及事業(yè)單位在“探親假”制度的變遷中增加了制度變遷的成本。由于國家機關、人民團體以及事業(yè)單位的開支由公共財政負擔，對此制度成本或許很少有人去考慮。但全民所有制企業(yè)（集體所有制企業(yè)），已不是計劃經濟時代的公有制企業(yè)，已是按照公司法設立的市場主體，設立的法律依據不同，決定了兩者是不同形態(tài)的主體。但是，在實際工作中，往往把全民所有制企業(yè)與公司混為一談，乃至把“探親假”隨意擴大解釋到含有國有、集體經濟成分的公司，使得這些公司較非公經濟企業(yè)的用工成本明顯地高，成為含有國有（集體）經濟成分的公司的制度性負擔。

隨意擴大對適用主體的解釋，不但增加用工單位的負擔，而且由于對法律制度的認識不同，還容易造成用工單位與勞動者之間對能否適用“探親假”制度的爭議，乃至勞動仲裁、法院審判，影響到用工單位維護與員工之間和諧勞動關系，也造成司法資源的浪費。

試想如果一個含有國有（集體）經濟成分的公司的員工連續(xù)享受各種假期，會是怎樣一種情形，帶薪年休假15天，加探親假30天，加小長假7天，職工連續(xù)休假可以達到52天，這樣的休假狀態(tài)，不但影響到這些公司的市場競爭力，而且，用工單位很難做到國家勞動總局關于制定《國務院關于職工探親待遇的規(guī)定》實施細則的若干問題的意見第十條的要求“各單位要合理安排職工探親的假期，務求不要妨礙生產和工作的正常進行，并且不得因此而增加人員編制?！痹诓辉黾泳幹频那闆r下，必須要將該職工的工作分解到其他人員身上，這對于不享受探親假的人員來說，其實也是一種不平等。

二、規(guī)范制度變遷的成本管理，提高國企管理效益

（一）規(guī)范立法，降低制度變遷的成本

從立法法的角度分析，立法包括制度的創(chuàng)設，也包括對既有法律制度的廢止與修改。立法機構，應該對已經實施的法律法規(guī)進行社會價值和經濟價值的審查評估，如“探親假”的立法背景與法定情形已經發(fā)生變化，法律適用的社會基礎已經變化。在這樣的情況下，國務院在實施帶薪年休假制度時仍然沒有廢止探親假規(guī)定，造成國家機關、人民團體和全民所有制企業(yè)（集體所有制企業(yè)）以及事業(yè)單位“探親假”與“帶薪年休假”重復。

一方面，說明立法的科學性不夠，從“探親假”制度的變遷分析中，不難發(fā)現(xiàn)立法機構對制度變遷的邏輯關系重視是不夠的.由于對制度變遷的邏輯性缺乏研究，使得制度的變遷，變成制度的重復，導致政府及其企業(yè)管理成本的上升；另一方面，說明對廢止或修改已經脫離實際的法律制度的重視度不夠，應當以此為戒，規(guī)范立法行為，進一步重視法律制度的經濟價值。

（二）國企管理講規(guī)范，更要講成本與效益

國企管理，既要強調合規(guī)管理，也要強調成本與效益管理。對于明顯的屬于制度的變遷，而立法部門又未及時作出廢止或修改，造成成本重復，作為管理者應該注意研究。一方面，可以通過適當的途徑，及時地向立法機構反饋所發(fā)現(xiàn)的問題，以從根本上降低制度變遷帶來的管理成本；另一方面，要及時地做好職工的工作，搭建協(xié)商溝通的平臺，達成基本的共識，在讓職工共享國企改革發(fā)展的成果的同時，共同重視制度變遷的成本對國企管理成本與經濟效益的影響。當然，對于企業(yè)特別需要的人才，也要作好相應的人文關懷，包括探親，可以通過適當的交通補貼以幫助職工借助現(xiàn)代化的交通工具與家人團聚，或者用合同的方式，一人一策地予以解決。同時，作為立法機構和國企特別還要注意善于降低制度的交易成本，為國企減負；降低制度變遷的成本，保障國有資產的增值保值，提高國有企業(yè)的競爭力。

（作者：上海紅雙喜（集團）有限公司總經理）endprint