郭冬艷，侯華麗，吳尚昆，楊園園

（1.中國國土資源經(jīng)濟研究院，北京 101149；2.中國科學院地理科學與資源研究所，北京 100101）

1 引言

《關(guān)于加快建設(shè)綠色礦山的實施意見》（國土資規(guī)〔2017〕4號）提出，選擇綠色礦山建設(shè)進展成效顯著的市或縣，建設(shè)一批綠色礦業(yè)發(fā)展示范區(qū)，著力推進基礎(chǔ)體系、標準體系、產(chǎn)業(yè)模式、管理方式和政策機制創(chuàng)新。承德市作為國務院批準的《全國礦產(chǎn)資源規(guī)劃2016-2020年》50個綠色礦業(yè)發(fā)展示范區(qū)之一，在落實《實施意見》精神的基礎(chǔ)上，大膽創(chuàng)新，在礦業(yè)用地方面進行了創(chuàng)新探索。筆者對其實踐亮點、取得成效、存在問題進行分析，并提出相應的政策建議，以期為用地政策的落地提供參考，推進綠色礦業(yè)示范區(qū)建設(shè)的步伐。

2 實踐亮點

2.1 發(fā)揮部門合力，開展“雙百行動”

承德市開展“雙百行動”，即百礦關(guān)閉、百礦復綠［1-2］，將對一百家重點礦山企業(yè)進行修復綠化，關(guān)停取締一百家資源品位低、經(jīng)濟效益差、礦山生態(tài)環(huán)境不達標的礦山企業(yè)，作為創(chuàng)建綠色礦業(yè)示范區(qū)的第一步?！鞍俚V關(guān)閉”重要工作包括注銷證件、毀閉坑口、檢查驗收等，“百礦復綠”的重要工作包括停產(chǎn)整治、修復綠化、支持轉(zhuǎn)型、政策支持等，在這一過程中，國土、環(huán)保、安監(jiān)、林業(yè)、水務等部門通力合作，按照各自職責注銷相關(guān)證照、執(zhí)照、開展礦區(qū)整治和綠化，消除地質(zhì)災害隱患，達到安全標準。

2.2 整合政策資金，盤活存量工礦用地

依據(jù)《河北省土地整治項目管理辦法》，對責任主體滅失的礦山廢棄地進行修復綠化時，對適宜復墾的礦山廢棄地，實施土地復墾工程。復墾新增的耕地可用于耕地占補平衡，增加的建設(shè)用地指標可調(diào)整到異地使用。此外，指標流轉(zhuǎn)的收益可用于礦山環(huán)境恢復治理。在此過程中，將工礦廢棄地復墾與耕地占補平衡、土地轉(zhuǎn)用、項目資金整合等多方面政策結(jié)合，適用了相關(guān)政策和支持政策，整合了資金和力量，有效推進了示范區(qū)建設(shè)進程。

2.3 放開土地開發(fā)權(quán)，鼓勵市場參與治理

按照“誰出資、誰受益”的原則，政府引導，引入社會力量，積極鼓勵社會主體參與到土地治理恢復中來。具體做法是：對于需要恢復治理的礦山廢棄地，在符合土地利用總體規(guī)劃條件下，引入社會資金進行土地復墾，可采用PPP模式或其他方式，將該塊用地一定年限的開發(fā)權(quán)，出讓給企業(yè)或個人，并由其經(jīng)營使用一定年限，充分調(diào)動市場主體的力量，縮短土地復墾時間，提高土地利用效率。

2.4 靈活化供地，支持礦業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展

承德市積極引導現(xiàn)有礦山企業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、休閑旅游、礦泉水開發(fā)、清潔能源、大數(shù)據(jù)等新興產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型。首先，對于符合創(chuàng)新型供地政策、投資和稅收要求的項目，以分期分階段出讓或先租賃后出讓的方式供地。其次，對于原址申請轉(zhuǎn)型發(fā)展，或者進入工業(yè)園區(qū)等異地轉(zhuǎn)型發(fā)展的企業(yè)，優(yōu)先安排新增建設(shè)用地計劃指標。最后，按照《國土資源部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部國家旅游局關(guān)于支持旅游業(yè)發(fā)展用地政策的意見》，對于利用礦山廢棄地建設(shè)旅游項目的，在用地保障上予以大力支持。

3 取得的成效

3.1 降低了污染面積

從四個方面著手進行的百礦關(guān)閉行動，減少了礦區(qū)面積，降低了污染面積，為土地的利用提供了更多的可能。對無證勘查開采的礦山，從嚴從重打擊，依法嚴格取締；對重要風景區(qū)名勝區(qū)、自然保護區(qū)、城市規(guī)劃區(qū)、鐵路和重要公路沿線“三區(qū)兩線”環(huán)境敏感地帶的礦山，“十三五”期間一律關(guān)停；對生產(chǎn)規(guī)模達不到最低標準的礦山，限期整改后仍不能達標的一律關(guān)停；對需要環(huán)境整治的礦山，限期整治不達標的一律關(guān)停。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，2016年至2017年9月，關(guān)閉取締礦山企業(yè)155家，減少礦區(qū)面積32.24km2，減少采礦、運輸、加工等生產(chǎn)過程等生產(chǎn)過程揚塵污染面積約80km2。

3.2 改善了生態(tài)環(huán)境

百礦復墾披綠行動，通過大力投入資金，引入先進技術(shù)手段，恢復了毀損山體，改善了生態(tài)環(huán)境。對于生產(chǎn)礦山，礦山企業(yè)作為實施主體，按照綠化方案，及時開展礦山綠化工作，確保完成綠化任務；對于治理責任主體滅失的礦產(chǎn)地，由財政安排專項資金治理，與山水林田湖生態(tài)保護恢復項目有機結(jié)合，鼓勵社會資本參與，積極開展復墾披綠。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，2016-2017年，累計投入資金6.8億元，集中綠化礦山181家，恢復損毀山體面積14km2。

3.3 拓展了用地空間

在“雙百行動”過程中，關(guān)閉和復綠的礦山騰退了建設(shè)空間，通過土地平整工程、灌溉與排水工程、田間道路工程、農(nóng)田防護與生態(tài)環(huán)境保護工程對工礦廢棄地進行綜合治理，為土地的再利用打好了基礎(chǔ)。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，2016-2017年，累計投資6300萬元，完成工礦廢棄地復墾6088.8畝，新增耕地面積2974.23畝，新增林地面積1937.09畝，新增園地面積435.53畝。

3.4 引導了轉(zhuǎn)型轉(zhuǎn)產(chǎn)

由于政策或者經(jīng)濟原因，礦業(yè)活動難以維繼時，一味關(guān)閉礦業(yè)容易引起社會動蕩，經(jīng)濟衰退，因此結(jié)合承德需求，考慮產(chǎn)業(yè)后續(xù)發(fā)展，政府給予政策支持，鼓勵企業(yè)轉(zhuǎn)型轉(zhuǎn)產(chǎn)，發(fā)展了一批綠色產(chǎn)業(yè)，取得了較好的效果。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，2016年成功引導80家礦山企業(yè)實現(xiàn)轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)型，為結(jié)構(gòu)調(diào)整注入動力活力。其中：能源產(chǎn)業(yè)方面，寶通礦業(yè)實施了抽水蓄能電站項目，偉源礦業(yè)利用閉庫尾礦庫建設(shè)完成了光伏發(fā)電項目；文化旅游產(chǎn)業(yè)方面，恒偉礦業(yè)實施了唐家灣溫泉度假項目，鑫利源礦業(yè)實施了國際美麗健康谷新型城鎮(zhèn)化綜合開發(fā)示范項目，寶財?shù)V業(yè)實施了承德懋龍溪礦山修復開發(fā)及生態(tài)產(chǎn)業(yè)項目；礦泉水產(chǎn)業(yè)方面，泰豐集團建成了維康山泉水項目，豐寧石灰窯金礦建成了水神山泉水項目，豐普新礦業(yè)建成了三義泉礦泉水項目。

4 遇到的問題

4.1 礦業(yè)權(quán)人違法成本低，形成大量工礦廢棄地

受礦業(yè)市場不景氣或其他因素影響，企業(yè)責任人棄礦而走，不再履行礦山地質(zhì)環(huán)境恢復和土地復墾義務。雖然2015年9月，國土資源部印發(fā)《礦業(yè)權(quán)人勘查開采信息公示方法（試行）》（國土資規(guī)［2015］6號），提出建立“異常名錄”和“嚴重違法名單”，在國土資源管理工作中，對礦業(yè)權(quán)人被列入異常名錄的應依法予以限制，對礦業(yè)權(quán)人被列入嚴重違法名單的應依法予以準入。但是，一方面由于管理部門沒有執(zhí)法權(quán)力，難以追究其法律和經(jīng)濟責任，另一方面礦業(yè)權(quán)人的失信行為僅涉及到國土領(lǐng)域的限制準入，對其約束有限，因此由于礦業(yè)形勢不好，礦業(yè)經(jīng)濟活動難以維繼的情況下，引起大量工礦用地被閑置廢棄。

4.2 工礦廢棄地復墾利用試點范圍有限，難以涵蓋全部工礦廢棄地

《歷史遺留工礦廢棄地復墾利用試點管理辦法》（國土資規(guī)［2015］1號）將試點范圍限制在無土地復墾義務人的損毀土地，考慮實際情況已將因政策原因被政府關(guān)停和整合的工礦企業(yè)損毀土地納入試點范圍，但并沒有涵蓋礦山企業(yè)無故棄礦形成的工礦廢棄地。管理部門對這類工礦廢棄地的處理方式是，在礦業(yè)權(quán)到期后，登報公示一定工作日后予以注銷，因土地使用權(quán)人并未對土地進行及時有效的復墾，由財政出資對此類采礦權(quán)已滅失，但土地使用權(quán)人仍然存在的土地進行復墾。但是法律上，土地復墾義務人是土地使用權(quán)人，并不屬于無土地復墾義務人的土地，不能納入工礦廢棄地復墾范圍。試點范圍的限定不僅對地方財政投入治理工礦廢棄地帶來政策阻礙，而且不利于持續(xù)有效的提高土地利用效率，此外，也給財政出資進行土地復墾的地方政府帶來了審計風險。

4.3 礦業(yè)用地租賃集體土地情況多，存量工礦用地靈活利用難

不同礦業(yè)用地類型，土地取得方式不盡相同，探礦用地以臨時用地方式取得，根據(jù)法律規(guī)定，采礦用地需要轉(zhuǎn)為國有建設(shè)用地后，通過協(xié)議、租賃、出讓等方式取得。實際操作中，因采礦用地面積較大，通過土地征收，農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和國有建設(shè)用地供應三個環(huán)節(jié)耗時長，成本高，很多中小型礦山為了縮小工期、節(jié)約成本、提高效益，多采用直接與農(nóng)村集體簽訂土地租賃合同的方式取得土地使用權(quán)，形成事實上的采礦用地，而法定用途多為農(nóng)用地或未利用地［3］。通過租賃方式取得的土地，一方面使得采礦用地只能復墾為原有土地利用方式，不能因地制宜、因時制宜的發(fā)揮土地最大效用，另一方面使得礦山企業(yè)難以享受綠色礦山企業(yè)盤活存量工礦用地的優(yōu)惠政策，解決用地指標，促進礦山企業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展，進而推進綠色礦業(yè)示范區(qū)建設(shè)。

5 政策建議

土地是綠色礦業(yè)發(fā)展的的空間保障，在政策落地實施時，應遵循以綠色發(fā)展為核心，在完善全領(lǐng)域信用體系的同時，注重在綠色礦業(yè)發(fā)展示范區(qū)內(nèi)創(chuàng)新礦業(yè)用地政策。

5.1 建立全領(lǐng)域信用體系

考慮現(xiàn)有管理制度約束力量有限，礦業(yè)權(quán)人違法成本低的情況，建議整合部門信息，促進互享互通，搭建統(tǒng)一平臺，建立全領(lǐng)域信用體系。下一步，借機構(gòu)改革之機，將“異常名錄”和“嚴重違法名單”限制和禁入范圍由國土領(lǐng)域擴大到自然資源領(lǐng)域，時機成熟時，進一步將其擴大到其他生產(chǎn)生活領(lǐng)域，建立健全信用體系，完善管理機制，注重源頭防控的同時，增加違法成本，降低政府管理成本，以全領(lǐng)域的限制準入有效促進管理效率提升，帶動政府管理的全面升級。

5.2 拓寬工礦廢棄地復墾利用試點范圍

現(xiàn)有工礦廢棄地復墾利用試點范圍僅能覆蓋無土地復墾責任人的工礦廢棄地，但是在實際管理中，對土地復墾責任人難以追責，行政管理成本高，造成存量土地難以盤活，因此考慮拓寬工礦廢棄地復墾利用試點范圍：一是對于采礦權(quán)人私自棄礦的情況，土地使用權(quán)人雖然存在但難以追責的情況，保留追究其違法責任的權(quán)利；二是將此類土地界定為“采礦權(quán)滅失的礦產(chǎn)地”，為避免工礦用地的閑置浪費，營造良好生態(tài)環(huán)境，考慮將其納入工礦廢棄地復墾利用試點范圍，鼓勵由各級財政出資或通過市場引入資金進行治理，開展土地復墾和礦山地質(zhì)環(huán)境恢復治理。

5.3 差別化處理租賃取得的礦業(yè)用地

過去礦業(yè)用地租賃集體土地的情況較為頻繁，多為農(nóng)用地或者未利用地，其實際用途與二調(diào)現(xiàn)狀用途并不一致，難以與現(xiàn)有政策銜接，造成后續(xù)使用困難。因此建議辦理建設(shè)用地轉(zhuǎn)用手續(xù)，但是具體操作中，根據(jù)其與二調(diào)現(xiàn)狀用途的出入情況，進行差別化處理：一是對于二調(diào)已確認為建設(shè)用地的，按照建設(shè)用地管理，需要處罰的，依法處罰到位后，為用地單位補辦建設(shè)用地手續(xù)；對于二調(diào)確定為非建設(shè)用地的，實際上因礦山開采造成損毀不可恢復的，經(jīng)年度變更調(diào)查、核減耕地保有量、補劃基本農(nóng)田后，辦理建設(shè)用地轉(zhuǎn)用手續(xù)。

5.4 支持礦山企業(yè)綠色轉(zhuǎn)型發(fā)展租賃集體土地

《關(guān)于加快綠色礦山的實施意見》鼓勵租賃、出讓并行的多樣化供地方式?？紤]承德對于轉(zhuǎn)型轉(zhuǎn)產(chǎn)企業(yè)大量用地需求，建議對于礦山企業(yè)發(fā)展生態(tài)康養(yǎng)、清潔能源、文化旅游、新型建材等綠色產(chǎn)業(yè)的，在符合土地利用總體規(guī)劃的前提下，探索轉(zhuǎn)型企業(yè)以租賃、入股、聯(lián)營等方式使用農(nóng)村集體土地，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織與轉(zhuǎn)型企業(yè)簽訂合同，并依法取得租金、分紅、利息等收益［4-6］，真真正正將“綠水青山”變成“金山銀山”，實現(xiàn)群眾收益共享。