商兵嘎

(東營市國土資源局 東營分局,山東 東營 257000)

土地承包經(jīng)營權(quán)是影響鄉(xiāng)村發(fā)展的重要因素。近年來,我國部分地區(qū)在農(nóng)村土地確權(quán)過程中暴露出一些問題,影響了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的順利推進。2018年1月2日,《中共中央國務院關(guān)于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》(以下簡稱《意見》)發(fā)布,《意見》中指出:“全面完成土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作,實現(xiàn)承包土地信息聯(lián)通共享。完善農(nóng)村承包地‘三權(quán)分置’制度,在依法保護集體土地所有權(quán)和農(nóng)戶承包權(quán)前提下,平等保護土地經(jīng)營權(quán)。農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)可以依法向金融機構(gòu)融資擔保、入股從事農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營。”顯然,進一步優(yōu)化土地承包經(jīng)營權(quán)已經(jīng)成為國家解決農(nóng)村農(nóng)業(yè)問題、全面建成小康社會的重要抓手,改革勢在必行。

一、農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的意義

在快速城鎮(zhèn)化背景下,土地作為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營中重要生產(chǎn)要素,分散的土地經(jīng)營模式阻礙了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)向規(guī)?；a(chǎn)業(yè)化、專業(yè)化發(fā)展。加快土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)是對農(nóng)村閑置土地進行市場化配置的有效方式,能使土地更大程度上煥發(fā)生機與活力。

一是加快城鎮(zhèn)化發(fā)展的需要。中國當前正處在城鎮(zhèn)化快速發(fā)展階段,城鎮(zhèn)化成為支撐中國經(jīng)濟社會發(fā)展的重要引擎之一,面臨著土地資源調(diào)整、提高土地產(chǎn)出率、人口合理安置等一系列問題。農(nóng)村現(xiàn)行土地小規(guī)模分散經(jīng)營規(guī)?；潭鹊汀⒌钟L險能力差、農(nóng)業(yè)機械化成本高,難以滿足當前城鎮(zhèn)化對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的要求。通過土地流轉(zhuǎn),可以優(yōu)化土地資源配置,提高農(nóng)業(yè)集約化、現(xiàn)代化水平,解放更多的農(nóng)村剩余勞動力,為城鎮(zhèn)化提供必要的人力、物力支撐。

二是適應農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展的需要。從1978年改革開放,農(nóng)村實行聯(lián)產(chǎn)承包責任制開始,農(nóng)村生產(chǎn)力得到釋放,農(nóng)村經(jīng)濟飛速發(fā)展。但是從第二輪土地承包開始,一部分農(nóng)產(chǎn)品市場逐漸疲軟,農(nóng)業(yè)增長緩慢,農(nóng)民增收渠道向第二三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移,究其原因是小農(nóng)戶分散經(jīng)營阻礙了農(nóng)村生產(chǎn)力進一步發(fā)展。為更好適應農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展,必須打破當前模式,改革現(xiàn)有土地制度,加快土地流轉(zhuǎn)[1]。

三是實現(xiàn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的必由之路。中國是農(nóng)業(yè)大國,但還不是農(nóng)業(yè)強國。黨的十九大報告提出,加快推進農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化。要推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化,就要有現(xiàn)代化的生產(chǎn)技術(shù)、適度規(guī)模的土地經(jīng)營模式和高科技的人才保障。經(jīng)過土地流轉(zhuǎn)統(tǒng)籌安排土地資源,通過建立更多的新型農(nóng)業(yè)主體,優(yōu)化整個農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營體系,進一步提高勞動生產(chǎn)率和土地單位產(chǎn)出率,豐富和延長農(nóng)產(chǎn)品深加工產(chǎn)業(yè)鏈條,提高農(nóng)產(chǎn)品附加值,才能促進我國向農(nóng)業(yè)強國邁進。

二、當前農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)存在的問題

自2008年十八屆三中全會提出“加強土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理和服務”以來,我國農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)取得實質(zhì)性進展,但是受農(nóng)民傳統(tǒng)種植思維模式及政府機構(gòu)設置不完善等的影響,土地在流轉(zhuǎn)中也暴露了一些矛盾和問題亟待解決。

(一)土地流轉(zhuǎn)水平低

一是土地流轉(zhuǎn)率低。目前,中國人口城鎮(zhèn)化正以每年1.2%的速度推進,2018年人口城鎮(zhèn)化率達到58.52%。但與此同時,這些進城農(nóng)民身后的土地卻未及時進入流轉(zhuǎn)程序。據(jù)統(tǒng)計,截止2017年6月,中國土地流轉(zhuǎn)率為36.5%[2]。山東省作為農(nóng)業(yè)大省,2018年土地流轉(zhuǎn)率僅達到33.7%[3]。人口城鎮(zhèn)化率越高,越需要更高的土地產(chǎn)出率來支持城鎮(zhèn)的發(fā)展。但是目前土地流轉(zhuǎn)率不高,限制了土地產(chǎn)能的發(fā)揮,我國作為14億人口大國,必須保證農(nóng)產(chǎn)品的有效供給。

二是市場化流轉(zhuǎn)率低?！兑庖姟诽岢鲆⒔∪恋亓鬓D(zhuǎn)市場。但到目前為止,除個別先進地區(qū)外,大部分地區(qū)還未建立完整的土地流轉(zhuǎn)市場。在網(wǎng)絡高速發(fā)展的今天,互聯(lián)網(wǎng)+土地流轉(zhuǎn)市場的模式還處于初級階段,知道且會運用網(wǎng)絡進行交易的農(nóng)民數(shù)量不多,使得土地承包者和承租者之間信息不對稱,大量土地處于閑置狀態(tài),未進入流轉(zhuǎn)市場。

(二)土地流轉(zhuǎn)效益低

一是收益未達到預期。部分種糧大戶反應,雖然流轉(zhuǎn)來的土地提高了種糧效率,但隨著農(nóng)藥化肥等成本日益增高以及糧價走低,致使糧食收益低于預期目標。有些種糧大戶因管理不善等造成收益較差,甚至出現(xiàn)虧本,引發(fā)提前退租等矛盾糾紛。

二是流轉(zhuǎn)土地生產(chǎn)率低于預期。由于流轉(zhuǎn)土地分布較散,連片種植難度大,而且流轉(zhuǎn)土地多數(shù)來自農(nóng)戶個人,因每戶土地保有量有限,這樣從不同農(nóng)戶流轉(zhuǎn)來的土地流轉(zhuǎn)期限也會不同,合同到期以后,易出現(xiàn)個別農(nóng)戶不再續(xù)簽等問題。土地的分散性和流轉(zhuǎn)期限的不確定性直接影響到承包人對土地、水利等基礎設施以及現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)設備的投入積極性,給農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營帶來不便,土地的產(chǎn)出率也因此會受到影響。

(三)政府服務不到位

一是配套政策不到位。2014年以來,中央以及各地均出臺了關(guān)于引導農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見,但有些地方土地流轉(zhuǎn)專項補貼配套跟不上,農(nóng)業(yè)園區(qū)建設、農(nóng)業(yè)科技投入等方面缺乏落地政策。中小型涉農(nóng)企業(yè)、新建農(nóng)場等在初創(chuàng)階段需要政策大力扶持,有了政策的支持,這些新型經(jīng)營主體才能快速發(fā)展壯大,在農(nóng)村建設中站穩(wěn)腳,發(fā)揮出巨大作用。另外,隨著生產(chǎn)經(jīng)營方式轉(zhuǎn)變,由土地流轉(zhuǎn)和農(nóng)業(yè)規(guī)模化發(fā)展延伸出來的金融服務、信息共享、社會化服務等都亟需出臺一系列相關(guān)配套政策。

二是服務不完善?，F(xiàn)在多數(shù)縣鄉(xiāng)一級土地流轉(zhuǎn)服務機構(gòu)不健全,缺乏土地流轉(zhuǎn)服務中心,協(xié)調(diào)、引導、服務功能滯后。有些地方缺乏主動服務意識,雖然完成了確權(quán)頒證工作,但對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中存在的涉及流轉(zhuǎn)效率問題,沒有主動進行調(diào)查研究并予以解決。服務內(nèi)容也較單一,有的只是負責提供合同范本,指導合同的簽署與保存合同,沒有進行土地信息收集、勘察核實、整理公布等工作。

三、引導農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)規(guī)范流轉(zhuǎn)的對策

針對以上矛盾,政府和市場首先要理順機制、分工協(xié)作,形成新的合力,在農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展道路上進一步引導和規(guī)范好土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn),充分發(fā)揮土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的優(yōu)勢,提高農(nóng)村閑置土地利用率,培育更多新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體,為鄉(xiāng)村振興提供有力保障。

(一)完善相關(guān)法律法規(guī)和政策規(guī)定

一是完善相關(guān)法律規(guī)定?，F(xiàn)有的法律、法規(guī)條款對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)有很多地方描述比較模糊,要進一步明確土地使用者的權(quán)利和義務,增加土地流轉(zhuǎn)過程中違法擔責和制裁的規(guī)定,增強執(zhí)法可操作性。另外,要及時根據(jù)土地流轉(zhuǎn)中出現(xiàn)的新問題,完善相關(guān)法律法規(guī)。及時做好宣傳工作,提高農(nóng)民的法律意識,維護合法的土地權(quán)益,減少由此引起的矛盾糾紛。

二是保持政策的穩(wěn)定性。首先,制訂明確的交易規(guī)則和條件,賦予農(nóng)民更多自由選擇的空間,允許農(nóng)民自由流轉(zhuǎn)。引導農(nóng)戶按照意愿通過村組內(nèi)互換并地,或者整村進行土地整理,解決承包地細碎化問題,實現(xiàn)成方連片規(guī)模經(jīng)營。其次,是對土地規(guī)劃要一以貫之,不能朝令夕改,隨意更改土地用途。再次,是堅持有序推進土地流轉(zhuǎn),深入調(diào)查摸底,做好長久規(guī)劃并逐步實施。

三是做好頂層制度設計。在農(nóng)業(yè)發(fā)展中做好整體規(guī)劃,搞好農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革,出臺更多的扶持政策,鼓勵農(nóng)業(yè)合作社、家庭農(nóng)場、農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體大踏步發(fā)展,引導和鼓勵農(nóng)民加入新型經(jīng)營主體,把土地以入股的形式加入新型經(jīng)營主體,讓土地流轉(zhuǎn)成為資本性收入。根據(jù)基層實際完善糧食直補等政策,把金融支農(nóng)、惠農(nóng)政策落到實處,提供更多的農(nóng)業(yè)信貸資金,為新型主體解決臨時性、季節(jié)性的資金需求。大力發(fā)展實體經(jīng)濟,為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口提供就業(yè)機會。進一步做好農(nóng)村社會風險、社會福利、社會救濟、優(yōu)撫安置、社會互助等社會保障,推進城鄉(xiāng)居民社會保障一體化發(fā)展,解除農(nóng)民的后顧之憂。

(二)完善政府的服務功能

一是盡快建立服務機構(gòu)。完善服務機構(gòu)網(wǎng)絡,包括土地流轉(zhuǎn)的管理機構(gòu)、評估機構(gòu)、指導機構(gòu)、糾紛處理機構(gòu)等,嚴格核實土地信息,合理開發(fā)土地資源,建設農(nóng)田水利等基礎設施,在村民間逐項排查矛盾糾紛并及時解決,廣泛調(diào)動社會資源,形成統(tǒng)一的土地流轉(zhuǎn)市場,指導農(nóng)民科學化種養(yǎng)殖,確保土地收益,實現(xiàn)對土地流轉(zhuǎn)過程的整個鏈條的監(jiān)督和管理。

二是搞好土地流轉(zhuǎn)宣傳。通過發(fā)放明白紙、授課、組織團隊答疑等方式宣傳土地流轉(zhuǎn)政策,使農(nóng)民解放思想,了解最新的政策變化和市場需求,經(jīng)營模式能跟上時代發(fā)展的步伐。深入農(nóng)村農(nóng)戶,通過對現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)發(fā)展趨勢,土地流轉(zhuǎn)的意義、形式、變化,農(nóng)民土地權(quán)利、責任、義務的界定,農(nóng)村土地管理方面的法律、法規(guī)和有關(guān)政策,以及農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場化操作等的解讀,讓農(nóng)民自己行動起來,根據(jù)需要更好地推進土地有序流轉(zhuǎn)。

(三)完善市場功能

一是完善市場價格機制。鼓勵開發(fā)并完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)信息資源系統(tǒng),主動收集發(fā)布關(guān)于土地流轉(zhuǎn)的供求信息,促成農(nóng)戶之間、農(nóng)戶與企業(yè)間的信息溝通和流轉(zhuǎn)。推進土地市場建立的同時,要及時建立土地價格反饋機制,形成多元化的流轉(zhuǎn)價格體系,推動土地資源的合理配置和規(guī)?；l(fā)展。建立土地價格評估機制,統(tǒng)一規(guī)范土地經(jīng)營權(quán)價格,制定包括土地區(qū)位差異、基礎設施條件等因素在內(nèi)的基準價格,為土地流轉(zhuǎn)雙方的公平交易提供科學依據(jù)。為此建立農(nóng)村土地價格評估機制,對農(nóng)戶流轉(zhuǎn)土地費用進行指導,經(jīng)營主體以土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款時,也可以作為銀行信貸額度評估的參考。

二是推進農(nóng)業(yè)社會化服務?！兑庖姟分赋?“培育各類專業(yè)化市場化服務組織,推進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)全程社會化服務,幫助小農(nóng)戶節(jié)本增效。”社會化服務是農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營順利推進的關(guān)鍵因素之一,整合各方面力量,創(chuàng)新為農(nóng)服務體系,做到農(nóng)業(yè)產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后全程服務,建立以政府主導、市場主體參與的“雙輪驅(qū)動”的新型農(nóng)業(yè)社會化服務體系。依托市場力量,培育農(nóng)資經(jīng)銷企業(yè)、農(nóng)機服務隊、農(nóng)技服務公司、龍頭企業(yè)、專業(yè)合作社、資金互助合作社等多元主體,建立多元化的社會化服務機構(gòu),拓展服務范圍,加強農(nóng)產(chǎn)品加工、銷售、儲藏、包裝、信息、金融等服務,為新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體提供專業(yè)化、系列化的生產(chǎn)性服務。同時,政府應建立購買農(nóng)業(yè)社會化服務機制,根據(jù)農(nóng)業(yè)規(guī)劃和種植業(yè)情況,以區(qū)域內(nèi)的主要農(nóng)產(chǎn)品為主,培育選擇市場主體,承擔社會化服務工作。

綜上所述,在土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)實踐中,因為地區(qū)和經(jīng)營個體的差異,會出現(xiàn)很多新情況、新問題,各地要按照中央總體安排,結(jié)合具體實踐,理順體制機制,完善法律法規(guī),尊重勞動人民的創(chuàng)造性,尊重市場發(fā)展的規(guī)律性,促進土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)更好發(fā)展。