邱文鋒/麗水市檔案局

檔案是記錄各項工作和活動結(jié)果的重要依據(jù)，是傳承歷史的真實記錄，是延續(xù)文明的信息載體。檔案工作在統(tǒng)籌“五位一體”布局、推進(jìn)“四個全面”發(fā)展戰(zhàn)略、實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)中具有不可或缺的基礎(chǔ)性作用。《中華人民共和國檔案法》規(guī)定一切國家機(jī)關(guān)、武裝力量、政黨、社會團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位和公民都有保護(hù)檔案的義務(wù)。

領(lǐng)導(dǎo)干部檔案工作離任審計是指檔案行政管理部門會同組織人事部門，依據(jù)檔案法律法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)，對黨政機(jī)關(guān)和國有企事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)履行檔案安全管理職責(zé)情況進(jìn)行監(jiān)督、評價和作出相應(yīng)處置的行為。2016年，麗水市委組織部、市人力資源和社會保障局、市檔案局聯(lián)合印發(fā)《麗水市市管領(lǐng)導(dǎo)干部檔案工作離任審計制度（試行）》，并于2017年首次對市林業(yè)局、市司法局、市殘聯(lián)開展主要領(lǐng)導(dǎo)檔案工作離任審計。筆者就此談幾點體會。

1 框定“關(guān)鍵少數(shù)”

2013年，中華人民共和國監(jiān)察部、中華人民共和國人力資源和社會保障部、國家檔案局聯(lián)合發(fā)布了《檔案管理違法違紀(jì)行為處分規(guī)定》，指出有檔案違法違紀(jì)行為的單位，其負(fù)有責(zé)任的領(lǐng)導(dǎo)人員和直接責(zé)任人員，以及有檔案管理違法行為的個人，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)紀(jì)律責(zé)任；涉嫌犯罪的，應(yīng)移交司法機(jī)關(guān)依法追究刑事責(zé)任。我們在檔案行政執(zhí)法實踐中發(fā)現(xiàn)，檔案違法違紀(jì)行為的發(fā)生往往都是因為單位主要領(lǐng)導(dǎo)對檔案工作重視程度不夠，檔案工作任務(wù)不明、抓手不實、措施不力、責(zé)任不落實，由此導(dǎo)致本單位檔案收集不齊全、整理不及時、管理不善，甚至造成檔案丟失或損毀等。究其原因，主要是單位缺少檔案管理制度，或者單位執(zhí)行檔案管理制度時不嚴(yán)格；主要領(lǐng)導(dǎo)對檔案工作的認(rèn)識上有所“缺位”，極少過問本單位的檔案工作情況，極少檢查本單位的檔案安全，甚至成為檔案工作的“局外人”；有的領(lǐng)導(dǎo)干部還以各種理由自行保管本人在工作中直接形成的、應(yīng)當(dāng)歸檔的重要文件資料和實物，離任之后直接帶走或擅自銷毀。

為此，市委組織部、市人力資源和社會保障局、市檔案局聯(lián)合印發(fā)了《麗水市市管領(lǐng)導(dǎo)干部檔案工作離任審計制度（試行）》，將“關(guān)鍵少數(shù)”框定在檔案行政執(zhí)法監(jiān)督檢查的范圍內(nèi)。檔案審計以領(lǐng)導(dǎo)干部任職期間本單位檔案管理合法合規(guī)性為基礎(chǔ)，重點檢查領(lǐng)導(dǎo)干部檔案工作守法、守紀(jì)、守規(guī)、盡責(zé)情況，加強(qiáng)對領(lǐng)導(dǎo)干部依法決策、行使權(quán)力、勤勉履責(zé)的制約和監(jiān)督，為推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供基礎(chǔ)保障。

2 壓實領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任

檔案的收集、整理、利用是一項業(yè)務(wù)性較強(qiáng)的工作。在檔案工作中，作為單位的主要領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)當(dāng)履行什么義務(wù)、承擔(dān)什么責(zé)任，是領(lǐng)導(dǎo)干部檔案離任審計的重點內(nèi)容。麗水市在起草《麗水市市管領(lǐng)導(dǎo)干部檔案工作離任審計制度（試行）》時，征求了省檔案局和省、市其他相關(guān)部門的意見，將檔案工作領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任和直接責(zé)任予以區(qū)分，將單位主要領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任與檔案管理人員的具體業(yè)務(wù)予以區(qū)分，突出重點，壓實單位主要領(lǐng)導(dǎo)的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任和直接責(zé)任。

對單位主要領(lǐng)導(dǎo)來說，應(yīng)當(dāng)履行的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任是貫徹黨和國家及上級黨委政府檔案工作方針政策、遵守有關(guān)檔案法律法規(guī)和檔案管理紀(jì)律、落實檔案安全第一責(zé)任主體，并按照有關(guān)規(guī)定向指定的國家檔案館移交檔案；及時發(fā)現(xiàn)檔案安全隱患，及時組織人員排除安全隱患，不隱瞞不報、虛假報告或干擾阻礙有關(guān)部門的調(diào)查行為。單位主要領(lǐng)導(dǎo)的直接責(zé)任為在任期內(nèi)或離任時，不得以任何理由將自己在工作中直接形成的應(yīng)歸檔的文件材料等據(jù)為己有，拒絕移交給檔案機(jī)構(gòu)、檔案工作人員；不得存在因工作不負(fù)責(zé)任或者不遵守檔案工作制度導(dǎo)致檔案損毀或丟失的行為；任期內(nèi)和離任之時不得擅自銷毀檔案。

3 規(guī)范審計程序

領(lǐng)導(dǎo)干部檔案工作離任審計必須在法律法規(guī)規(guī)定的范圍內(nèi)進(jìn)行。根據(jù)《中華人民共和國檔案法》《檔案執(zhí)法監(jiān)督檢查工作暫行規(guī)定》《檔案管理違法違紀(jì)行為處分規(guī)定》等法律、法規(guī)的規(guī)定，開展檔案工作離任審計應(yīng)當(dāng)遵循嚴(yán)格、規(guī)范、公正、文明的原則，做到事實清楚、責(zé)任明確、證據(jù)確鑿、定性準(zhǔn)確、依據(jù)正確、程序合法。麗水市開展領(lǐng)導(dǎo)干部檔案離任工作，包括被審計人述職、審計組綜合調(diào)查、審計報告征求意見、審計問題整改、整改措施復(fù)查等流程；以領(lǐng)導(dǎo)干部在檔案工作應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任和直接責(zé)任為重點，逐項審查；對審計中發(fā)現(xiàn)的問題，逐項編制《領(lǐng)導(dǎo)干部檔案工作離任審計工作單》，由兩名以上審計人員簽署，并交被審計對象確認(rèn)。

4 提高審計能力

開展領(lǐng)導(dǎo)干部檔案離任審計，是檔案工作依法監(jiān)管的一項新舉措；對檔案部門工作人員來說，也是一項全新的檔案安全監(jiān)管工作。

首先，統(tǒng)一思想，解決檔案部門工作人員的認(rèn)識問題，區(qū)別檔案離任審計與業(yè)務(wù)工作檢查的關(guān)系。離任審計是依法審核單位主要領(lǐng)導(dǎo)在檔案工作中的權(quán)責(zé)履行情況，對象是單位領(lǐng)導(dǎo)干部，與檔案部門以往的目標(biāo)管理、年度檢查有著本質(zhì)區(qū)別。目標(biāo)管理和年度檢查的對象是單位，主要審查的是單位檔案工作的業(yè)務(wù)問題，包括檔案的分類方案是否科學(xué)、歸檔范圍保管期限設(shè)置是否合理、檔案整理是否及時規(guī)范、檔案保管是否遵章守制等，這些業(yè)務(wù)工作與單位領(lǐng)導(dǎo)有一定的關(guān)系，但不屬于檔案主要領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任。

第二，加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，提高檔案工作離任審計的溝通協(xié)調(diào)和執(zhí)行力問題。市檔案局成立領(lǐng)導(dǎo)干部檔案工作離任審計工作小組，局主要領(lǐng)導(dǎo)任組長。在開展離任審計之前，與市委組織部進(jìn)行溝通，確定離任審計對象，并聯(lián)合下發(fā)市管領(lǐng)導(dǎo)干部離任審計的通知；離任審計意見經(jīng)過市檔案局班子會議討論通過，報市委組織部審核；正式意見由市委組織部與市檔案局聯(lián)合下達(dá)。

第三，加強(qiáng)培訓(xùn)，提高檔案工作人員發(fā)現(xiàn)問題的能力。要把視角放在單位主要領(lǐng)導(dǎo)的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任和直接責(zé)任上，從單位領(lǐng)導(dǎo)班子的分工與工作落實情況入手，從單位近年主要工作入手，重點檢查本單位領(lǐng)導(dǎo)在建立健全和貫徹落實各項制度上所起到的作用；重點檢查被審計的領(lǐng)導(dǎo)在任期間和離任之時本單位重大決策、重點工作、重大活動應(yīng)當(dāng)形成的材料是否全流程記錄并歸檔；重點檢查單位主要領(lǐng)導(dǎo)在任期和離任之時直接形成的或者直接保存的應(yīng)當(dāng)歸檔的重要材料、資料、實物等是否向檔案室移交。

第四，規(guī)范流程，對標(biāo)審計。做好檔案離任審計的全流程記錄，對標(biāo)《麗水市市管領(lǐng)導(dǎo)干部檔案工作離任審計制度（試行）》確定的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任和直接責(zé)任，逐項審查。既要做好發(fā)現(xiàn)問題的記錄，也要做好沒有問題的記錄，形成的《領(lǐng)導(dǎo)干部離任審計報告》逐條逐句都要有檢查記錄作為依據(jù)。

5 落實整改措施

開展領(lǐng)導(dǎo)干部檔案工作離任審計工作，目的在于發(fā)現(xiàn)問題并整改問題。麗水市在領(lǐng)導(dǎo)干部檔案工作離任審計工作中，堅持一張工作底稿管到底的方法。對審計中發(fā)現(xiàn)的問題及評介進(jìn)行詳細(xì)記錄，編制《領(lǐng)導(dǎo)干部檔案工作離任審計工作底稿》，依據(jù)《領(lǐng)導(dǎo)干部檔案工作離任審計工作底稿》形成《領(lǐng)導(dǎo)干部離任審計報告》，提出整改意見。在整改復(fù)查時，依據(jù)《領(lǐng)導(dǎo)干部檔案工作離任審計工作底稿》，逐條核對單位整改工作落實情況，由被審計單位在《領(lǐng)導(dǎo)干部檔案工作離任審計工作底稿》上如實填寫整改情況和陳述意見，由市檔案局審計人員填寫復(fù)核意見，做到事事有依據(jù)、件件不落空。

開展市管領(lǐng)導(dǎo)干部檔案工作離任審計工作并落實整改措施，確立了單位主要領(lǐng)導(dǎo)為檔案安全第一責(zé)任人的主體責(zé)任地位，明確了其在檔案工作的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任和直接責(zé)任，有效提升了領(lǐng)導(dǎo)干部的檔案意識，特別是提高了他們將本人在履職過程中形成的材料及時歸檔的意識。開展市管領(lǐng)導(dǎo)干部檔案工作離任審計工作，把領(lǐng)導(dǎo)干部檔案工作責(zé)任納入檔案行政執(zhí)法監(jiān)督體系，做到權(quán)責(zé)清楚、責(zé)任擔(dān)當(dāng)、追責(zé)有據(jù)，由此增加“關(guān)鍵少數(shù)”依法治檔的意識，帶動“絕大多數(shù)”全面夯實檔案工作基礎(chǔ)，切實踐行檔案工作“三個走向”根本遵循。