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(公安部消防局，北京 100054)

傳統(tǒng)上，美國聯(lián)邦政府在公共消防安全事務(wù)方面不承擔責任①聯(lián)邦政府只負責聯(lián)邦機構(gòu)(立法、行政、司法分支)建筑物和軍事基地、駐外使領(lǐng)館等的消防安全。。1973年，尼克松總統(tǒng)任命的全國火災(zāi)防控委員會發(fā)布專題報告《美國在燃燒》(America Burning)后，聯(lián)邦政府成立國家消防管理局，開始通過免費的專業(yè)培訓(xùn)等形式，向州和地方政府間接地提供公共消防安全方面的轉(zhuǎn)移支付。進入21世紀后，國會通過多部立法，授權(quán)聯(lián)邦政府設(shè)立專項撥款并逐步完善相關(guān)制度，直接向州和地方政府提供購置消防裝備、招募消防人員、開展火災(zāi)預(yù)防等方面的經(jīng)費支持，在引導(dǎo)和促進州和地方政府提升公共消防安全保障水平方面，發(fā)揮了積極作用。

一、歷史過程

(一)背景和原因

作為聯(lián)邦制國家，美國設(shè)立聯(lián)邦、州和地方三級政府，《美利堅合眾國憲法》第十修正案規(guī)定“憲法未授予合眾國、也未禁止各州行使的權(quán)力，由各州各自保留，或由人民保留”[1]。由于憲法未將消防事務(wù)確定為聯(lián)邦事權(quán)，傳統(tǒng)上公共消防安全由州和地方政府負責，是典型的地方事權(quán)。實踐中，50個州政府、幾萬個地方政府在公共消防安全領(lǐng)域各自為政、重復(fù)工作，保障水平參差不齊，地方化、碎片化的問題突出，火災(zāi)形勢持續(xù)嚴峻。特別是在19世紀末到20世紀中葉，群死群傷惡性火災(zāi)事故多發(fā)，如1903年芝加哥劇院火災(zāi)(602人死亡)、1911年紐約制衣廠火災(zāi)(146人死亡)、1929年克利夫蘭醫(yī)院火災(zāi)(125人死亡)、1930年俄亥俄州立監(jiān)獄火災(zāi)(320人死亡)、1942年波士頓椰林夜總會火災(zāi)(493人死亡)、1958年芝加哥學(xué)?；馂?zāi)(93人死亡)等等，美國火災(zāi)發(fā)生率和死亡率長期居主要工業(yè)化國家前列[2]。

20世紀60年代中期，約翰遜總統(tǒng)的“偉大社會”改革全面推進，國會通過大量立法，授權(quán)聯(lián)邦政府在民權(quán)、教育、醫(yī)療、環(huán)保等方面廣泛參與地方事務(wù)。聯(lián)邦政府把轉(zhuǎn)移支付作為最直接、有效的政策工具，相繼創(chuàng)設(shè)數(shù)百個專項撥款項目，涵蓋了從鄉(xiāng)村污水處理到殘疾兒童教育等廣泛公共服務(wù)領(lǐng)域，到1970年增至530個項目[3]。在公共消防安全領(lǐng)域，呼吁聯(lián)邦政府向州和地方政府提供支持的聲音也日漸高漲。1968年，國會通過《1968年消防研究和安全法》，授權(quán)總統(tǒng)任命全國火災(zāi)防控委員會，任務(wù)是“全面調(diào)查美國的火災(zāi)問題，以提出具有可操作性和實效性的火災(zāi)防控對策”*《1968年消防研究和安全法》由兩部分組成，第一部分“消防研究和消防安全項目”授權(quán)商務(wù)部下屬的國家標準局開展消防研究，1970年6月30日前的撥款授權(quán)額度為500萬美元；第二部分“國家火災(zāi)防控委員會”授權(quán)總統(tǒng)任命由20人組成的全國火災(zāi)防控委員會開展相關(guān)研究工作。。1973年，該委員會發(fā)布專題報告《美國在燃燒》，系統(tǒng)分析了美國面臨的消防安全問題和深層次原因，在公民意識、政府責任、專業(yè)力量、技術(shù)裝備、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、教育培訓(xùn)等方面提出了建議[2]。

作為推動優(yōu)化美國各級政府間消防事權(quán)分工的里程碑，《美國在燃燒》的重要貢獻之一，是首次系統(tǒng)提出了聯(lián)邦政府在消防事務(wù)方面的職責定位：改善公共消防安全水平的倡導(dǎo)者，向地方政府提供經(jīng)費和教育培訓(xùn)幫助的支持者，推動地方消防部門提高效能、擴展職能的拓展者[2]。這種積極關(guān)注、介入有度的定位，與同期美國聯(lián)邦政府在消除貧困、治理污染、城市重建、發(fā)展衛(wèi)生教育事業(yè)等方面廣泛支持地方事務(wù)的總體政策導(dǎo)向是契合的。

(二)發(fā)展和演變

回顧半個世紀以來的發(fā)展演變，美國聯(lián)邦政府在公共消防安全領(lǐng)域?qū)χ莺偷胤秸霓D(zhuǎn)移支付，可以劃分為三個階段：

1.以人員培訓(xùn)為主的初始階段

1974年10月29日，福特總統(tǒng)簽署《1974年聯(lián)邦火災(zāi)防控法》，并在當天發(fā)表的總統(tǒng)政策聲明中強調(diào)，聯(lián)邦政府在消防事務(wù)方面的定位是對州和地方政府的“補充”而非“替代”[4]。根據(jù)該法授權(quán)，成立了隸屬商務(wù)部的國家火災(zāi)防控局(NFPCA)。1978年10月5日該局更名為國家消防管理局(USFA)，1979年4月1日起轉(zhuǎn)隸新組建的聯(lián)邦緊急事務(wù)管理總署(FEMA)，2003年3月1日起隨該署轉(zhuǎn)隸新組建的國土安全部*1979年，按照卡特政府“第3號總統(tǒng)機構(gòu)重組方案”和12127、12148號總統(tǒng)行政命令，商務(wù)部所屬的國家消防管理局，住房與城市發(fā)展部所屬的聯(lián)邦災(zāi)害援助局、聯(lián)邦保險管理局，總務(wù)署所屬的聯(lián)邦備災(zāi)局以及國防部的民防機構(gòu)，國家氣象局的地區(qū)天氣服務(wù)機構(gòu)等并入了新成立的獨立行政機構(gòu)聯(lián)邦緊急事務(wù)管理總署(FEMA)。1988年的《斯塔福德減災(zāi)和緊急援助法》賦予該署在更多領(lǐng)域從事災(zāi)害應(yīng)對、準備和減災(zāi)工作的權(quán)限。1996年克林頓政府將該署升格為內(nèi)閣級部門，2001年布什政府未將其納入內(nèi)閣。根據(jù)2002年11月25日生效的《國土安全法》，自2003年3月1日起，聯(lián)邦緊急事務(wù)管理總署連同其管理的國家消防管理局等22個聯(lián)邦行政機構(gòu)及項目被納入國土安全部。目前，聯(lián)邦緊急事務(wù)管理總署承擔了民防、水壩安全、地震減災(zāi)、聯(lián)邦建筑安全、救災(zāi)食品和帳篷發(fā)放、危險品處置、反恐等職責。。

《1974年聯(lián)邦火災(zāi)防控法》第7、8、9、18條規(guī)定，國家火災(zāi)防控局可以提供撥款，支持州和地方消防部門以及科研單位開展消防人員業(yè)務(wù)培訓(xùn)、消防技術(shù)研發(fā)、收集分析發(fā)布火災(zāi)信息等工作，但撥款額度受到嚴格限制。如第7條規(guī)定，培訓(xùn)撥款不得超過該局年度預(yù)算的4%。成立初期，火災(zāi)防控局(消防管理局)的年度預(yù)算只有1 000萬美元左右，到20世紀80年代，里根政府對聯(lián)邦政府參與處理地方事務(wù)的能力持懷疑態(tài)度，認為消防事務(wù)對于聯(lián)邦政府完全是累贅，在多次試圖撤銷國家消防管理局未果后大幅壓縮該局預(yù)算，1989年降至400萬美元。在這種情況下，國家消防管理局根本無力向州和地方政府提供撥款支持[5]。

20世紀70到90年代，聯(lián)邦政府在公共消防安全領(lǐng)域的轉(zhuǎn)移支付，主要以國家消防學(xué)院免費培訓(xùn)各地消防人員這一間接方式出現(xiàn)[6]，州和地方政府的職業(yè)、志愿消防人員不需繳納學(xué)費、住宿費，還能報銷往返交通費，個人只需承擔培訓(xùn)期間的伙食費。這一階段，是美國聯(lián)邦政府公共消防安全轉(zhuǎn)移支付的探索期，意義在于沖破了聯(lián)邦政府不介入地方消防事務(wù)的傳統(tǒng)觀念桎梏，培養(yǎng)了一批視野更開闊的專業(yè)消防人才，為后期聯(lián)邦政府更有效地參與地方消防事務(wù)奠定了基礎(chǔ)。

2.側(cè)重裝備配備的發(fā)展階段

20世紀90年代，州和地方政府普遍面臨預(yù)算不足的壓力，而消防部門作為覆蓋面最廣的應(yīng)急救援力量，職責任務(wù)又不斷拓展，越來越多地承擔起火災(zāi)以外其他事故災(zāi)難、自然災(zāi)害的應(yīng)急搶險救援工作，并成為處置恐怖襲擊等非傳統(tǒng)威脅的重要力量。在此背景下，美國消防界人士呼吁聯(lián)邦政府參照司法部向地方應(yīng)急救援人員提供反恐培訓(xùn)和裝備的模式，設(shè)立專項撥款，直接向地方消防部門提供財政支持。鑒于此前國家消防學(xué)院一直在提供免費培訓(xùn)，消防界將提議中的撥款稱為額外支持[7]。

106屆國會期間，眾議員Pascrell和參議員Dodd、Campbell分別提請參、眾兩院審議《消防人員投入和應(yīng)急強化法案》(Firefighter Investment and Response Enhancement，縮寫FIRE恰是消防之意，因此也被稱為“消防法案”)，要求授權(quán)聯(lián)邦緊急事務(wù)管理總署“向地方消防部門提供撥款，以保護公眾和消防人員免受火災(zāi)危害”。2000年10月30日，該法案作為《2001財年國防授權(quán)法》第17章簽署生效，授權(quán)聯(lián)邦政府自2001財年起，實施面向州和地方政府消防部門的“消防人員援助”專項撥款(Assistance to Firefighters Grants，AFG)，由聯(lián)邦緊急事務(wù)管理總署成立項目管理辦公室，2001、2002財年的授權(quán)額度為1億和3億美元。資金用途細分為14項，包括招募培訓(xùn)職業(yè)和志愿消防人員、火災(zāi)預(yù)防、購置消防車輛器材和個人防護裝備、消防員職業(yè)健康等。授權(quán)法還就撥款的申請條件、配套資金要求、受援消防部門的多樣性、項目管理和審計等做出了規(guī)定。

根據(jù)國會“先授權(quán)后撥款”的預(yù)算撥款制度，2000年12月21日，克林頓總統(tǒng)簽署《2001年合并撥款法》，在2001財年為AFG項目撥款1億美元。2001年1月20日小布什總統(tǒng)上任，他與同為共和黨人的里根如出一轍，認為消防事務(wù)不屬于聯(lián)邦事權(quán)，要求停止執(zhí)行AFG項目，因消防界的強烈反對未果。在107屆國會討論2002財年撥款立法期間，發(fā)生了“9·11”恐怖襲擊事件，鑒于嚴峻的反恐形勢和消防部門的重要作用，2002財年為AFG項目撥款達3.6億美元。2001年12月28日生效的《2002財年國防授權(quán)法》又將2002—2004財年AFG項目的授權(quán)額度增加到9億美元，資助范圍擴大到地方消防部門應(yīng)對恐怖襲擊、大規(guī)模殺傷性武器的裝備配備和人員培訓(xùn)[8]。

2003、2004財年，AFG項目實際撥款7.45億和7.46億美元，向地方消防部門提供了前所未有的支持[8]。雖然法定的項目用途涉及人員培訓(xùn)、火災(zāi)預(yù)防等諸多方面，但實際撥款主要集中在消防車輛、滅火器材和消防員個人防護裝備的采購[7]。鑒于美國小城鎮(zhèn)多為志愿消防體制或者志愿與職業(yè)混合的體制，為保證項目的廣泛覆蓋，國會立法規(guī)定“志愿、混合消防部門得到的撥款，不應(yīng)低于其保護人口占總?cè)丝诘谋壤?。?lián)邦緊急事務(wù)管理總署在項目規(guī)則中雖未按地域確定撥款比例，但明確提出了“多樣性”要求——兼顧不同組織類型的消防部門(職業(yè)、志愿和混合制)、不同地理區(qū)域、不同人口聚集形態(tài)的社區(qū)(城市、郊區(qū)和農(nóng)村)，從而盡可能讓各類消防部門都有機會獲得聯(lián)邦資助[9]。表1是2001—2004財年AFG項目申請和實際撥款情況，從申請數(shù)量和最終撥款所覆蓋的人口看，AFG項目在實施初期即受到地方消防部門的高度關(guān)注，到2004年已覆蓋了約一半的美國人口。

表1 2001—2004財年AFG項目申請和實際撥款情況

注：2001年數(shù)據(jù)引自國土安全部總監(jiān)察長辦公室2003年9月發(fā)布的《AFG撥款項目回顧報告》，其他引自美國國家公共管理學(xué)院2007年4月發(fā)布的《消防人員援助專項撥款項目績效評估》之表2-5；表中實際發(fā)放的金額不含項目管理經(jīng)費(根據(jù)規(guī)定，不高于當年撥款總額的5%)；2001財年，每個消防部門可提出2項申請，共有18 915個地方消防部門提出了31 295項申請，從2002財年起每個消防部門只能提出1項申請。

2004年10月28日，國會通過《2004年AFG項目再授權(quán)法》，將AFG項目的授權(quán)期限延長至2009年9月30日，授權(quán)額度為2005年9億、2006年9.5億、2007年至2009年10億美元，并調(diào)整了項目政策：一是將地方政府資金配套比例從30%降到20%，2萬人口以下的小城鎮(zhèn)放寬到5%；二是區(qū)分不同人口規(guī)模確定了單筆撥款的上限(從75萬美元上調(diào)到275萬美元或全年總撥款的0.5%)；三是進一步明確了項目申報流程和評審程序，要求聯(lián)邦緊急事務(wù)管理總署每年召集業(yè)內(nèi)人士開會，研究確定下一財年撥款資助的重點方向，在《聯(lián)邦公報》發(fā)布下一財年項目申報程序和評判依據(jù)，并將項目評審的“同行評議”*同行評議(peer review)起源于英國，最初用以評判科學(xué)文獻的價值，后來逐漸發(fā)展和完善，成為學(xué)術(shù)評價的基本方式，也是學(xué)術(shù)共同體獲取和保障自主性、進行自我管理與控制的基本制度。制度予以固化。

3.兼顧增加人員和裝備配備的均衡階段

2002年12月，美國消防協(xié)會(NFPA)發(fā)布《美國消防服務(wù)的需求評估報告》，指出按照NFPA 1710《職業(yè)消防隊火災(zāi)撲救、醫(yī)療急救和搶險救援組織調(diào)度標準》、NFPA 1720《志愿消防隊火災(zāi)撲救、醫(yī)療急救和搶險救援組織調(diào)度標準》等全國性推薦標準*非營利機構(gòu)編制的標準規(guī)范屬于推薦性標準(voluntary consensus standards)，只有被聯(lián)邦、州或地方政府在立法中引用后，才具有強制執(zhí)行力。由于美國消防協(xié)會的相關(guān)標準被廣泛認可，所以在很多情況下已經(jīng)被認為是“國家標準”(national standards)。參見美國國會研究服務(wù)局2015年3月10日發(fā)布的《消防和應(yīng)急救援人員補充配置撥款項目綜述》第1頁的注3。和美國職業(yè)安全與健康署(OSHA)的相關(guān)法規(guī)[10]，美國消防部門在人員數(shù)量、裝備配備、專業(yè)培訓(xùn)和處置能力等方面存在很大差距，特別是由于人員不足，很多消防隊在撲救普通建筑火災(zāi)時，不能滿足每臺消防車4名消防員的最低要求(2人內(nèi)攻，2人后援)，導(dǎo)致消防人員數(shù)量不足、不能及時到場，也增加了消防員傷亡風險。消防界呼吁聯(lián)邦政府借鑒司法部通過“社區(qū)警務(wù)”(COPS)*社區(qū)警務(wù)(Community Oriented Policing Services，COPS)，起源于20世紀80年代中期的美國警務(wù)改革，旨在通過問題導(dǎo)向策略，建立警察與社區(qū)的伙伴關(guān)系，以消除治安隱患、降低居民恐懼感、減少社會失序。支持地方政府雇傭公共安全人員的做法，在支持地方政府雇傭職業(yè)消防人員、招募和保留志愿消防人員方面創(chuàng)設(shè)新的專項撥款。

在此背景下，107屆國會期間就有議員提交相關(guān)提案*2001年，聯(lián)邦參議員Dodd等聯(lián)署S.1617號提案，建議修訂《1998年勞動力投資法》(PL 105-220)，向州和地方政府提供專項撥款用于增配消防和應(yīng)急救援人員，未獲通過。，108屆國會于2003年11月24日通過《消防和應(yīng)急救援人員補充配備法》(Staffing for Adequate Fire and Emergency Response Act，縮寫SAFER是“更為安全”之意)，授權(quán)聯(lián)邦政府自2004至2010財年設(shè)立SAFER專項撥款，支持地方消防部門增配人員，以滿足相關(guān)標準的最低要求。SAFER專項撥款包括兩類：雇傭撥款和招募撥款。雇傭撥款專用于雇傭職業(yè)消防人員，每名消防人員的撥款上限為10萬美元，最長資助年限4年，期間地方政府每年應(yīng)按不同比例提供配套資金，并在聯(lián)邦資助期滿后至少繼續(xù)雇傭受資助的消防人員1年。招募撥款是指將不低于10%的撥款用于招募和保留志愿消防人員，也可用于為各地代表志愿消防人員利益的非營利組織招募工作人員，招募撥款不需要地方政府提供配套資金。由于2004財年并未撥款，該項目是自2005財年開始實施的。

2008年以來，受國際金融危機影響，美國經(jīng)濟持續(xù)低迷，地方政府稅收減少，公共服務(wù)支出能力下降。2009財年起，國會在AFG、SAFER項目的年度撥款立法中，均要求免除地方政府提供配套資金的義務(wù)，并授權(quán)國土安全部放寬其他限制條件。表2是2001—2017財年AFG、SAFER等項目的執(zhí)行情況(數(shù)據(jù)源于美國國會研究服務(wù)局2017年10月5日發(fā)布的《消防人員援助專項撥款法實施綜述》)。

表2 美國聯(lián)邦政府消防專項撥款情況(億美元)

注：SCG為“消防站建設(shè)專項撥款”。

(三)最新進展

2013年1月2日，奧巴馬總統(tǒng)簽署《2012年消防撥款再授權(quán)法》，將AFG、SAFER項目的執(zhí)行期延長到2017財年，2013財年的授權(quán)額度為7.5億美元，此后逐年按居民消費價格指數(shù)CPI調(diào)整。2015年12月18日，奧巴馬總統(tǒng)簽署《2016年混合撥款法案》，AFG、SAFER項目分別得到3.45億美元撥款。再授權(quán)法對項目政策做了修改調(diào)整，要求聯(lián)邦緊急事務(wù)管理總署開發(fā)項目績效評估系統(tǒng)，并逐年向國會報告評估結(jié)果；再授權(quán)法還要求在確定資助對象時，重視加強地方消防部門的能力建設(shè)，并綜合考慮人口數(shù)量、地理環(huán)境、潛在危險、滅火救援任務(wù)量、經(jīng)濟水平(包括失業(yè)率等)，以及對專業(yè)培訓(xùn)和裝備器材需求的緊迫程度。

第114屆國會本應(yīng)通過2017財年的AFG、SAFER項目撥款法案，但因民主、共和兩黨爭議不斷，只能以臨時撥款法案維持政府運作。2016年2月9日，奧巴馬政府向國會提交2017財年政府預(yù)算案，為AFG、SAFER項目各安排3.35億美元。2016年12月10日，114屆國會通過《2017財年補充持續(xù)和安全援助撥款法》，確定在2017年4月28日之前，按照2016財年水平，保持對包括AFG、SAFER在內(nèi)的項目進行撥款。2017年11月3日，第115屆國會上任后，特朗普政府在提交國會的2018財年預(yù)算案中，擬為AFG、SAFER安排6.9億美元，參、眾兩院分析提出授權(quán)法案，基本維持了6.9億美元預(yù)算，并擬將項目延續(xù)至2023財年，目前正在履行相關(guān)立法程序。

近年，消防專項撥款因聯(lián)邦預(yù)算赤字而受影響，年度實際撥款比實施初期減少約一半。與此同時，地方政府普遍面臨預(yù)算削減壓力，而消防裝備的價格卻在持續(xù)提高，加之項目實施初期購置的部分裝備已到淘汰更新期，因此，美國消防界對這兩個項目的撥款額度和執(zhí)行細節(jié)更加關(guān)注。隨著AFG、SAFER項目授權(quán)期限(2018年1月2日)臨近，美國消防界已經(jīng)把推動第115屆國會延長項目授權(quán)列為當前最為重要的任務(wù)。同時，隨著近年來對項目績效的深入分析，國會和消防界也在重新審視AFG、SAFER項目的戰(zhàn)略定位，研究是否應(yīng)當從目前側(cè)重提高消防部門滅火救援能力(主要體現(xiàn)在裝備配備和人員增加)的“消”，逐步向提高預(yù)防火災(zāi)發(fā)生能力的“防”過渡[11]。

二、主要特點分析

20世紀60年代以來，美國聯(lián)邦政府改革轉(zhuǎn)移支付制度，逐步形成了目前專項撥款和分類撥款規(guī)模相當?shù)姆峙涓窬?。區(qū)別于寬口徑、分大類的分類撥款，專項撥款針對特定領(lǐng)域，具有指向性強、政策效果精準的特點*關(guān)于轉(zhuǎn)移支付的分類，國內(nèi)學(xué)者有不同譯法，通常分為“專項撥款”(categorical grants)和“分類撥款”(block grants)。分類撥款是將同一類別的多個項目綜合、歸并后形成一攬子撥款方式，州和地方政府在相關(guān)問題識別、項目規(guī)劃設(shè)計、撥款分配使用方面享有更多的管理機動性和決斷力，其撥款額度建立在法定公式化的分配基礎(chǔ)上，很少有配套要求。雖然分類撥款具有改善管理效率和賦予地方政府更多自主權(quán)的特點，但專項撥款針對特定領(lǐng)域具有更強的指向性，效果更為明顯。參見：徐小平、張啟春的《美國的政府間轉(zhuǎn)移支付改革及啟示》第58～63頁。。AFG、SAFER項目作為典型的專項撥款，已分別實施了17年和13年，被美國聯(lián)邦政府認為是最成功的專項撥款案例之一，不僅撬動了地方政府的配套資金投入，還成為“引導(dǎo)地方消防部門適應(yīng)情況變化的建設(shè)性的催化劑”[11]。雖然項目績效難以在短期內(nèi)量化評價，但顯然已在多方面發(fā)揮了重要而深遠的作用：一是推動地方消防部門改進組織結(jié)構(gòu)，增強組織適應(yīng)能力；二是增加了消防產(chǎn)品市場的活力，縮短了新技術(shù)、新產(chǎn)品的開發(fā)應(yīng)用周期；三是促進了社會公平；四是加強了消防安全領(lǐng)域政府間的縱向、橫向協(xié)同；五是強化了地方消防部門和緊急醫(yī)療救護機構(gòu)之間的合作；六是帶動地方政府加大了消防經(jīng)費投入力度[11]。

(一)堅持需求導(dǎo)向，動態(tài)調(diào)整戰(zhàn)略定位

在公共消防安全轉(zhuǎn)移支付制度的建立和發(fā)展過程中，聯(lián)邦政府的立法和行政機構(gòu)堅持需求導(dǎo)向，從20世紀70年代以人員培訓(xùn)為主的間接援助，到本世紀初側(cè)重消防裝備配備的“硬實力”建設(shè)，再轉(zhuǎn)向近10年兼顧“硬實力”與人員配備的“軟實力”，直至目前對“消”與“防”辯證關(guān)系的綜合考量，充分體現(xiàn)了各級政府和消防界對消防安全需求和重點發(fā)展方向的思辨。為準確把握聯(lián)邦政府應(yīng)當在哪些方面支持州和地方政府提高火災(zāi)防控能力，根據(jù)2000年創(chuàng)設(shè)AFG項目的授權(quán)法以及后續(xù)的再授權(quán)法，聯(lián)邦緊急事務(wù)管理總署會同美國消防協(xié)會，先后于2002年、2006年、2011年和2016年發(fā)布了四版《美國消防服務(wù)的需求評估報告》，分析不同階段公共消防安全需求的特點。

AFG、SAFER項目同時遵循兩個目標系的指引：一是提高各地(區(qū)域)防控火災(zāi)的能力，二是強化應(yīng)對恐怖襲擊、大規(guī)模災(zāi)害事故和其他緊急事件的能力，這就要求盡量擴大兩個目標系的交集。汲取卡特里娜颶風應(yīng)急響應(yīng)的教訓(xùn)，聯(lián)邦政府更加重視加強與州和地方政府的“合作、協(xié)作”關(guān)系，并在防災(zāi)、減災(zāi)、救災(zāi)和災(zāi)后重建中更多發(fā)揮“直接領(lǐng)導(dǎo)作用”，以有效應(yīng)對綜合性國內(nèi)安全問題*卡特里娜颶風(Hurricane Katrina)2005年8月25日在佛羅里達州登陸，8月29日再次在路易斯安那州登陸，由于備災(zāi)措施和救災(zāi)組織不力，新奧爾良市等地損失慘重，造成至少1 836人喪生，是1928年以來美國死亡人數(shù)最多的颶風災(zāi)害，暴露出美國在應(yīng)對重大突發(fā)事件的機制方面存在嚴重缺陷。2006年10月4日，布什總統(tǒng)簽署《2006年后卡特里娜應(yīng)急管理改革法》，規(guī)定在緊急狀態(tài)下聯(lián)邦緊急事務(wù)管理總署直接對總統(tǒng)負責，代表總統(tǒng)協(xié)調(diào)災(zāi)難救助事宜，協(xié)調(diào)27個聯(lián)邦政府機構(gòu)、各州和地方政府、紅十字會等參與應(yīng)急響應(yīng)和災(zāi)后恢復(fù)重建活動。?；诖耍瑖涟踩繌娬{(diào)，AFG、SAFER項目不僅要立足提高地方乃至全國的消防安全水平，還要納入國家應(yīng)急體系建設(shè)的總體框架和戰(zhàn)略體系，引導(dǎo)、促進提高全國應(yīng)對各種大規(guī)模自然災(zāi)害、事故災(zāi)難的應(yīng)急響應(yīng)能力，以服務(wù)于“風險全覆蓋”的國家總體安全戰(zhàn)略[11]。

上述思考，充分體現(xiàn)在AFG、SAFER項目撥款投向、投量的動態(tài)調(diào)整上。2001財年，首次實施的AFG項目確定了6個重點支持方向(消防車輛采購、滅火救援裝備采購、消防員個人防護裝備采購、消防人員培訓(xùn)、職業(yè)健康與安全、火災(zāi)預(yù)防)，前3項的實際撥款共占75%。2002財年，AFG申請項目被整合歸并為4類(火災(zāi)撲救和消防人員安全、火災(zāi)預(yù)防、緊急醫(yī)療服務(wù)、消防車輛購置)，實際撥款集中在火災(zāi)撲救和消防人員安全方面，共向4 732個項目撥款2.8億美元，占撥款總額89%。2003財年，將申請AFG撥款的地區(qū)分為城市、農(nóng)村和城郊三類，以準確反映區(qū)域差異[12]。2004財年起，AFG項目突出了提高各地應(yīng)對化學(xué)、生物、輻射、核、爆炸5類危險(CBRNE)的能力。2006財年起，強調(diào)區(qū)域協(xié)作的“集體申報”受到重視[11]。2008年國際金融危機發(fā)生后，地方政府出現(xiàn)大面積財政危機，有的甚至尋求破產(chǎn)以減輕債務(wù)負擔。在綜合體現(xiàn)聯(lián)邦政府應(yīng)對政策的《2009年美國復(fù)興和再投資法》中，將消防專項撥款作為刺激經(jīng)濟復(fù)興的一項措施，臨時增加了2.1億美元“消防站建設(shè)專項撥款”(SCG)，用于支持州和地方政府改造、升級和新建消防站(不需要地方政府提供配套資金)，該項目共收到6 025項申請，實際向119個項目撥款2.07億美元，據(jù)估計增加了2 000個工作崗位*自AFG項目實施以來，關(guān)于消防站建設(shè)的撥款，主要限定在已有消防站涉及消防員職業(yè)健康和安全的改造項目，而不能用于大修、翻新和新建消防站?！?009年美國復(fù)興和再投資法》專門安排2.1億美元支持州和地方政府改造、升級和新建消防站，單筆撥款不得超過1 500萬美元，項目管理費用占5%。。近年來，針對地方政府預(yù)算吃緊的共性問題，國會在撥款立法中授權(quán)聯(lián)邦緊急事務(wù)管理總署放寬或豁免經(jīng)濟困難地區(qū)提供配套資金等責任，多數(shù)政策在2012年的再授權(quán)法中得到確認。根據(jù)2011年的《退伍軍人就業(yè)稅收優(yōu)惠法》，聯(lián)邦緊急事務(wù)管理總署鼓勵各地申報SAFER項目時優(yōu)先聘用參加過反恐戰(zhàn)爭的退伍老兵，2012財年在總額3.2億美元撥款中專門為此安排5 000萬美元。

(二)嚴格依法實施，履行授權(quán)撥款程序

根據(jù)《美利堅合眾國憲法》第1條第9款“除根據(jù)法律規(guī)定的撥款外，不得從國庫提取款項”之規(guī)定，國會行使財政權(quán)，任何行政機構(gòu)都必須按照撥款法案規(guī)定，在限定期限內(nèi)為限定的目的使用限定數(shù)額的財政資源。經(jīng)過兩百多年發(fā)展，國會的預(yù)算撥款已演變?yōu)橛煽偨y(tǒng)及其行政機構(gòu)發(fā)起，由參眾兩院的預(yù)算、授權(quán)委員會參與，以撥款委員會為核心機制的復(fù)雜立法過程，起點是總統(tǒng)預(yù)算，終點是總統(tǒng)簽署通過撥款法案，其過程充分體現(xiàn)了美國政治分權(quán)制衡的原則與價值，關(guān)鍵環(huán)節(jié)是國會內(nèi)的撥款運作過程——簡言之，就是“先授權(quán)后撥款”：任何項目都必須經(jīng)由國會相關(guān)政策領(lǐng)域的立法授權(quán)委員會予以授權(quán)立法，再由國會相關(guān)的撥款委員會通過撥款立法，批準聯(lián)邦政府各個行政機構(gòu)和政策項目的支出要求——實際撥款往往低于授權(quán)額度，還有些項目雖有授權(quán)立法，但由于沒有撥款立法而無法實施[13]。

AFG、SAFER項目的建立和授權(quán)、撥款，每步都嚴格遵循法定程序。以2012財年為例：2011年初，白宮管理與預(yù)算辦公室向國會提交2012財年聯(lián)邦政府預(yù)算案，計劃為AFG和SAFER分別安排2.5億和4.2億美元。5月，眾議院撥款委員會在撥款法案中將預(yù)算壓縮為2億和1.5億美元，眾議院審議后提高到各3.375億美元。9月，參議院撥款委員會提出的撥款法案又提高到各3.75億美元。年底通過的《2012財政年度混合撥款法》最終為兩項各撥款3.375億美元——既不同于行政機構(gòu)的預(yù)算，也不同于國會之前的授權(quán)。上述撥款過程公開、透明——從預(yù)算撥款視角，也是各類項目之間競爭的過程，即從聯(lián)邦預(yù)算有限的“蛋糕”中切分更多[11]。國會的消防核心小組、消防研究會在AFG、SAFER項目的創(chuàng)設(shè)和發(fā)展過程中發(fā)揮了重要作用*國會消防核心小組成立于1987年，致力于推進有關(guān)消防和應(yīng)急救援事務(wù)的跨黨派議員組織，參、眾兩院超過300名民主黨、共和黨議員參加，是國會最大的議員組織之一。國會消防研究會是成立于1989年的非營利組織，核心機構(gòu)是由近40個全國性消防組織、行業(yè)協(xié)會代表構(gòu)成的全國咨詢委員會，該委員會每半年召開一次會議，就希望國會在聯(lián)邦政府層面解決的消防安全問題形成決議，并推動相關(guān)立法進程。。妥協(xié)和折衷，貫穿了撥款立法的全過程，有時也夾雜黨派之爭。如《2012年消防撥款再授權(quán)法》被意在打擊奧巴馬的共和黨議員塞入“不得將撥款用于資助‘現(xiàn)在就改革社區(qū)組織協(xié)會’(ACORN)及其任何下屬、分支機構(gòu)和關(guān)聯(lián)組織”的內(nèi)容*“現(xiàn)在就改革社區(qū)組織協(xié)會”(Association of Community Organizations for Reform Now，ACORN)成立于1970年，是一個非黨派的非政府組織，前身是20世紀60年代的激進新左派組織“全國福利權(quán)利組織”，目前是美國最大的社區(qū)組織，擁有超過40萬成員和700個鄰里社區(qū)會員。奧巴馬自1993年起擔任該組織的辯護律師，1995年起正式擔任其法律顧問，推動了一系列旨在幫助最低收入者進行選民登記、幫助窮人獲得住房貸款的行動。由于長期與奧巴馬保持密切關(guān)系，該組織成員積極支持他贏得了2005年參議員選舉和2008年總統(tǒng)選舉，也導(dǎo)致該組織成為共和黨重點攻擊的對象。。

(三)完善工作機制，確保項目規(guī)范運行

AFG、SAFER項目管理權(quán)幾經(jīng)調(diào)整。2000年底國會通過創(chuàng)設(shè)AFG項目的立法后，國家消防管理局用9個月的時間構(gòu)建了項目體系，2001—2003財年該項目由聯(lián)邦緊急事務(wù)管理總署管理，國家消防管理局具體實施。2004財年起，AFG項目連同2005財年開始實施的SAFER項目轉(zhuǎn)由國土安全部的國內(nèi)備災(zāi)辦公室管理*在國土安全部運作初期，國內(nèi)備災(zāi)辦公室(Office for Domestic Preparedness，ODP)先后調(diào)整為“州和地方政府協(xié)調(diào)與備災(zāi)部”“撥款與培訓(xùn)辦公室”，2007年4月1日又根據(jù)《2006年后卡特里娜應(yīng)急管理改革法》更名為隸屬聯(lián)邦緊急事務(wù)管理總署的“撥款項目辦公室”“撥款管理和運行部”，2008財年又更名為“撥款項目部”。參見：Department of Homeland Security Office of Inspector General，“Improvements Needed in Federal Emergency Management Agency Monitoring of Grantees”(March 2009)，https://www.oig.dhs.gov/assets/Mgmt/OIG_09-38_Mar09.pdf，p1-3。。2008財年至今，應(yīng)美國消防界的呼吁，項目重又轉(zhuǎn)交聯(lián)邦緊急事務(wù)管理總署的AFG項目辦公室管理，國家消防管理局全程參與。為提高項目的社會認知度，相關(guān)機構(gòu)通過新聞媒體和聯(lián)邦緊急事務(wù)管理總署的衛(wèi)星遠程教育系統(tǒng)“應(yīng)急教育網(wǎng)”進行了廣泛宣傳，向地方消防部門發(fā)送項目提示郵件、開通免費咨詢電話，并依托聯(lián)邦緊急事務(wù)管理總署的地區(qū)機構(gòu)舉辦專題研討會、講習(xí)班，提高了項目知曉率[11]。聯(lián)邦緊急事務(wù)管理總署還開設(shè)了在線輔導(dǎo)專欄www.firegrantsupport.com，內(nèi)容包括項目說明、材料清單、自評估表、網(wǎng)上申報導(dǎo)航等，并舉例介紹之前項目審查中發(fā)現(xiàn)的問題，以便各地借鑒。

“競爭性申報”和“同行評議制度”是AFG、SAFER項目運作的突出特點，也是成功的關(guān)鍵。目前，項目運行的基本流程是：第一步，聯(lián)邦緊急事務(wù)管理總署每年召集9個全國性消防組織的專家組成“復(fù)審小組”*這9個全國性消防組織包括：國際消防隊長協(xié)會、國際消防員協(xié)會、美國志愿消防員理事會、美國消防協(xié)會、美國州消防長官協(xié)會、國際縱火調(diào)查員協(xié)會、國際消防講師協(xié)會、北美消防培訓(xùn)師協(xié)會和國會消防研究會。其中，冠以“國際”的組織成員主要來自美國和加拿大，并非普遍意義上的國際性組織。，研究確定下一財年撥款支持的重點方向和項目管理措施，并在《聯(lián)邦公報》公布申報流程、撥款標準，說明擬修改的事項。第二步，地方消防部門按照項目導(dǎo)則提交申請材料。自2002財年起即可通過e-grants系統(tǒng)網(wǎng)上申報，并鼓勵減少紙質(zhì)材料，2013財年起不再接受紙質(zhì)申報材料*根據(jù)《1980年紙質(zhì)材料減少法》，聯(lián)邦政府成立隸屬管理與預(yù)算辦公室(OMB)的信息和規(guī)制事務(wù)辦公室，監(jiān)督各聯(lián)邦機構(gòu)在向公眾收集信息時，盡量減少使用紙質(zhì)材料。1995年該法做了修訂，要求聯(lián)邦政府機構(gòu)在向公眾提供信息時，也要盡量減少使用紙質(zhì)材料。，全部通過網(wǎng)上申報(www.fema.gov/firegrants)。項目申報窗口期一般為1個月，每年起始時間不固定。第三步，撥款管理系統(tǒng)根據(jù)預(yù)設(shè)標準，對受理的項目初篩分類、自動賦分，各小類(如車輛購置)按得分排序，并按該小類撥款額度的200%截取排名靠前的項目形成備選的“競爭隊列”，提交專家委員會審查。第四步，獨立的專家委員會對備選申報項目逐一打分，主要從項目預(yù)算等內(nèi)容是否清晰、申請地區(qū)的實際資金需求、項目的預(yù)期效益、是否有助于促進消防部門能力建設(shè)4個方面衡量(權(quán)重相等)。第五步，聯(lián)邦緊急事務(wù)管理總署根據(jù)申報項目總得分(系統(tǒng)賦分和專家打分各占50%)，按照法律法規(guī)對撥款投向、投量的宏觀規(guī)定(如某一小類的撥款占總撥款的比例等)，做出是否予以撥款資助的決定(一般是在申報截止后1個月內(nèi))，對于涉及CBRNE的裝備配備和人員培訓(xùn)項目，還要征詢所在州國土安全辦公室的技術(shù)審查意見。第六步，聯(lián)邦緊急事務(wù)管理總署向所有申報地區(qū)發(fā)放通知，告知審查結(jié)果。對于確定的資助對象，要簽訂撥款協(xié)議，明確其責任——除嚴格按照規(guī)定內(nèi)容、期限、范圍實施項目外，還包括：按要求提供配套資金，將地方消防經(jīng)費維持在一定水平，確保項目涉及的采購公開競爭，提交中期和終期財務(wù)報告以及項目效果評估報告，50萬美元以上的撥款接受專項審計，應(yīng)用全國火災(zāi)事故報告系統(tǒng)上報火災(zāi)信息等。對于未被授予撥款的地區(qū)，也必須簡要說明理由。第七步，聯(lián)邦緊急事務(wù)管理總署撥付款項后，項目即進入執(zhí)行期，具體期限因項目類型不同而異。除非在截止期限60日之前提出正式申請并獲批準，否則不得延期。項目結(jié)束90日內(nèi)必須提交財務(wù)報告和項目總結(jié)，經(jīng)聯(lián)邦緊急事務(wù)管理總署批準后項目執(zhí)行完結(jié)，未按期支出或節(jié)余的款項必須退還聯(lián)邦政府[11]。

(四)關(guān)注成本效益，適時開展績效評估

AFG、SAFER項目實施以來，依托隸屬國會的政府問責辦公室(GAO)、隸屬行政機構(gòu)的總監(jiān)察長辦公室(OIG)*美國聯(lián)邦政府在立法和行政機構(gòu)框架內(nèi)，依據(jù)《1978年總監(jiān)察長法》設(shè)立了專業(yè)問責機構(gòu)總監(jiān)察長辦公室(Office of Inspectors General，OIG)，是國會在行政系統(tǒng)設(shè)立的監(jiān)督與控權(quán)機構(gòu)，總監(jiān)察長由總統(tǒng)提名、經(jīng)參議院同意而任命，直接向所在的行政機關(guān)首長負責，負有監(jiān)督所在行政機關(guān)一切活動的審計與調(diào)查職責，獨立享有確保其所在機關(guān)項目實施經(jīng)濟性、效率性和效果性的使命。政府問責辦公室(Government Accountability Office，GAO)成立于2004年，前身是1921年成立的總審計署(General Accounting Office，GAO)，職責是支持國會完成憲法責任、幫助政府改善績效，核心價值是問責、廉潔、可靠。參見：曹鎏的《美國專門問責機構(gòu)研究》，法治中國網(wǎng)，http://law.china.cn/features/2013-09/02/content_6265059.htm。、總統(tǒng)管理與預(yù)算辦公室*2002—2008財年，布什政府運用“項目分級評價工具”對聯(lián)邦項目開展績效評估，以查找聯(lián)邦項目在決策和實施過程中的利弊，為優(yōu)化項目決策、增強實施效果和削減聯(lián)邦預(yù)算提供依據(jù)，到2008財年已覆蓋1 017個聯(lián)邦項目(占聯(lián)邦政府預(yù)算的98%)，評價結(jié)果分四類：有效、中等有效、尚可和無效，對未建立適當績效指標或未提供具體數(shù)據(jù)的項目評為“成效未顯現(xiàn)”。該評價工具的運用并未引起國會的關(guān)注，奧巴馬政府期間停用。2007財年AFG項目評價結(jié)果是“成效未顯現(xiàn)”，2008財年為“有效”。參見：Congressional Research Service，“Assistance to Firefighters Program:Distribute of Fire Grant Funding”(August 6，2008)，http://research.policyarchive.org/19862_Previous_Version_2008-08-06.pdf，p6-7。和第三方評估機構(gòu)，持續(xù)開展了多層面、多維度的績效評估。特別是在宏觀層面，績效評估聚焦于專項撥款的使用是否符合設(shè)定目標、是否產(chǎn)生了預(yù)期效益，對及時調(diào)整改進項目發(fā)展戰(zhàn)略發(fā)揮了重要作用。

2003年5月，國家消防管理局發(fā)布委托農(nóng)業(yè)部“領(lǐng)導(dǎo)力發(fā)展研究院”對AFG項目實施的獨立評估報告，結(jié)論是該項目“在提高全國消防人員的備災(zāi)能力和應(yīng)急水平方面非常有效”[7]。同年9月，國土安全部總監(jiān)察長辦公室發(fā)布《AFG撥款項目回顧》，認為該項目“通過競爭性申報，成功實現(xiàn)了撥款的均衡發(fā)放”，并就進一步發(fā)揮項目的整體效果提出7項建議[12]。2007年4月，美國國家公共管理學(xué)院發(fā)布《消防人員援助撥款項目效能評估報告》，指出“目前AFG項目面臨的挑戰(zhàn)，是在保持現(xiàn)行管理模式優(yōu)勢(競爭性申報和同行評議制度)的同時，實現(xiàn)向新的戰(zhàn)略方向漸進轉(zhuǎn)變”。報告指出，對照國家戰(zhàn)略，AFG項目執(zhí)行存在5方面偏差：一是《總統(tǒng)國土安全政策指令(HSPD-8)》關(guān)注應(yīng)對大規(guī)模災(zāi)害事故，但70%的AFG撥款用于支持農(nóng)村消防；二是聯(lián)邦政府的目標側(cè)重于災(zāi)害預(yù)防，但AFG撥款主要用于提高消防部門的火災(zāi)撲救能力；三是很多地方政府希望在緊急醫(yī)療救助方面得到支持，但AFG撥款仍側(cè)重于消防領(lǐng)域；四是聯(lián)邦政府希望強化區(qū)域合作以應(yīng)對大規(guī)模災(zāi)害，但AFG撥款以對單個地方消防部門的資助為主；五是消防和緊急醫(yī)療救助主要是地方政府職責，聯(lián)邦撥款只應(yīng)是補充，但目前AFG撥款對地方政府加大消防安全投入的“撬動”作用有限?；谏鲜鰡栴}，國家公共管理學(xué)院建議國土安全部結(jié)合國家防災(zāi)減災(zāi)戰(zhàn)略和應(yīng)急救援、社會公平、地區(qū)合作、緊急醫(yī)療救助等方面的政策，調(diào)整AFG項目的定位，更有效地開展項目規(guī)劃和運作管理。2009年10月，國土安全部總監(jiān)察長辦公室向國會提交報告，認為聯(lián)邦緊急事務(wù)管理總署在消防撥款發(fā)放過程中，執(zhí)行了國會立法的絕大多數(shù)規(guī)定，同時建議加強撥款審核發(fā)放流程管理，并向未獲通過的申請地區(qū)反饋項目被拒原因[14]。

“成本效益”分析是AFG、SAFER項目績效評價的重要手段?！俺杀尽贝_定相對簡單，主要包括：聯(lián)邦政府的年度撥款，地方政府的配套投入，各地項目申報和新購置裝備后期管理維護費用?！靶б妗钡暮饬侩y度較大，既包括減少火災(zāi)傷亡、財產(chǎn)損失的“直接效益”，更有“間接效益”(優(yōu)化消防部門的組織結(jié)構(gòu)并增進適應(yīng)能力，促進社會公平，加強地方政府之間的合作，促進地方政府加大消防投入等)，目前以定性評價為主。在研究客觀性評價指標過程中，專家發(fā)現(xiàn)了一些值得深思的現(xiàn)象：AFG、SAFER項目實施以來，難以確定聯(lián)邦政府撥款與公共消防安全水平之間的相關(guān)性，例如，近年來美國消防員的受傷率、單起建筑火災(zāi)的平均財產(chǎn)損失不降反升。專家認為，一方面，這是由于項目實施的時間跨度尚短，不足以反映中長期趨勢，而且經(jīng)濟發(fā)展、社會財富聚集等都是重要的影響因素；另一方面，更為重要的是消防部門火災(zāi)撲救能力的提升并不必然等同于社會消防安全水平的提升，在對消防裝備和消防人員專業(yè)培訓(xùn)的持續(xù)投入后，必然會出現(xiàn)撥款投資“邊際效用”下降，客觀上還可能滋生地方政府的“依賴”心理，這兩種因素都會影響聯(lián)邦撥款的“成本效益”。由此引申出的問題是：如果將同樣的撥款用于支持地方政府強化火災(zāi)預(yù)防，是否會在增進公共安全、減少消防人員傷亡方面發(fā)揮更好的作用？《消防人員援助撥款項目效能評估報告》指出：“美國在滅火力量建設(shè)方面的投入比絕大多數(shù)國家都高，但火災(zāi)死亡率卻又居高不下。雖然導(dǎo)致這種反差的原因尚未完全厘清，但顯然在提示我們，應(yīng)當更深刻地分析美國消防部門的組織結(jié)構(gòu)、文化傳統(tǒng)和經(jīng)費使用。”[11]

近年來，地方政府受經(jīng)濟危機影響大量裁員，波及到聯(lián)邦撥款項目的組織管理。2014年2月至2015年3月，政府問責辦公室選擇AFG、SAFER等8個聯(lián)邦撥款項目，分析了底特律等4個城市2009至2013財年執(zhí)行中遇到的問題。以底特律為例，共接收400萬美元AFG撥款、5 200萬美元SAFER撥款，由于市政府和消防局人力不足、網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)落后，已經(jīng)影響到項目的按期實施。2014年3月，聯(lián)邦緊急事務(wù)管理總署的地區(qū)消防項目專家專門對底特律消防局進行了現(xiàn)場技術(shù)指導(dǎo)[15]。

三、我國之借鑒

政府間轉(zhuǎn)移支付制度，是各級政府間財政關(guān)系的重要內(nèi)容，對于平衡區(qū)域間財政能力差異、均衡基本公共服務(wù)差距有重要作用。借鑒美國聯(lián)邦政府的公共消防安全轉(zhuǎn)移支付制度，建立符合我國國情的公共消防安全轉(zhuǎn)移支付制度，支持和引導(dǎo)地方政府加強公共消防安全基層基礎(chǔ)建設(shè)，有利于盡快構(gòu)建覆蓋城鄉(xiāng)、布局合理、方便可及、水平合理的消防安全服務(wù)保障體系，對于全面提高公共消防安全水平、服務(wù)以人為本的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)意義重大。

(一)建立公共消防安全轉(zhuǎn)移支付制度，推進消防安全基本公共服務(wù)均等化

憲法學(xué)者認為，就中央政府與地方政府的關(guān)系而言，主要有單一制和聯(lián)邦制兩種國家結(jié)構(gòu)形式，從政府治理角度，單一制國家對地方政府的干預(yù)往往多于聯(lián)邦制國家。但縱觀20世紀最后25年以來政府治理變革的國際趨勢，聯(lián)邦制國家越來越多地通過轉(zhuǎn)移支付等形式對地方事務(wù)施加影響力，引導(dǎo)地方政府按照國家意志行動。法國、英國、日本等單一制國家則在積極推進地方分權(quán)改革的同時，加大了中央政府對地方政府的轉(zhuǎn)移支付力度*嚴格意義上，國家結(jié)構(gòu)形式分為單一制和復(fù)合制，后者包括君和國、政和國、聯(lián)邦制和邦聯(lián)制，由于君和國、政和國、邦聯(lián)制在當今世界范圍幾乎沒有對應(yīng)的國家，只是在歷史上短暫存在，所以，一般將單一制與聯(lián)邦制相對應(yīng)。在當今世界200多個國家中，只有美國、德國、西班牙等28個是聯(lián)邦制國家，中國、日本、法國、英國等大多數(shù)國家是單一制國家。參見：《地方政府》第三章“地方政府關(guān)系”和第六章“地方政府的治理變革”。。美國聯(lián)邦政府實施的公共消防安全轉(zhuǎn)移支付，也產(chǎn)生于上述變革的政府治理語境之下。

消防安全是基本公共服務(wù)的重要內(nèi)容。我國是單一制國家，目前在公共消防安全領(lǐng)域，中央政府對地方政府的支持集中體現(xiàn)在現(xiàn)役消防體制——中央財政保障的現(xiàn)役消防力量派駐各地，既提供了一支統(tǒng)一指揮、作風過硬的消防力量，也有效減輕了地方政府的財政負擔，在目前中央與地方事權(quán)、財權(quán)結(jié)構(gòu)有待優(yōu)化，地方財力總體不適應(yīng)公共服務(wù)需求的背景下，有效保障了公共消防安全。但是，我國在利用轉(zhuǎn)移支付手段支持地方消防事務(wù)方面基本空白，除個別地區(qū)向中央申請到專項轉(zhuǎn)移支付的個案*2007年，廣西針對當?shù)厣贁?shù)民族聚居的連片木結(jié)構(gòu)村寨火災(zāi)隱患嚴重、重特大火災(zāi)頻發(fā)的問題，實施少數(shù)民族聚居村寨火災(zāi)整治試點示范工程，爭取到國家發(fā)改委投資1 536萬元，實施了13個村寨防火改造。此后，廣西人民政府連續(xù)5年將村寨防火改造項目列入10件為民辦實事之一，截至2014年累積投資10億多元。，迄今并未建立中央財政支持地方消防事務(wù)的轉(zhuǎn)移支付制度，這與我國單一制的國家結(jié)構(gòu)形式不相符合，與中西部欠發(fā)達地區(qū)財力有限、公共消防安全“欠賬”亟待彌補的突出矛盾不相適應(yīng)，也與目前我國轉(zhuǎn)移支付規(guī)模在中央財政支出中所占的比例極不匹配*參見財政部部長樓繼偉2016年3月5日在第十二屆全國人民代表大會第三次會議上《關(guān)于2015年中央和地方預(yù)算執(zhí)行情況與2016年中央和地方預(yù)算草案的報告》。。特別是長期以來，由于重視不足、投入不夠，我國城鄉(xiāng)公共消防安全基層基礎(chǔ)總體相對薄弱，基層政府的財政收入與明顯增多的公共服務(wù)責任不匹配，公共消防安全基層基礎(chǔ)建設(shè)受到經(jīng)費制約，落實難度很大，亟待通過建立專項撥款等轉(zhuǎn)移支付制度，支持和引導(dǎo)地方政府加快城鄉(xiāng)消防安全保障能力建設(shè)，提高公共消防安全水平。

(二)堅持需求導(dǎo)向策略，重點解決影響公共消防安全的階段性突出問題

正如美國國家公共管理學(xué)院2007年在《消防人員援助撥款項目效能評估報告》中所強調(diào)的，“一個項目不可能解決所有地區(qū)面臨的所有消防安全問題”。目前，我國消防安全基礎(chǔ)建設(shè)不適應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展、社會消防安全保障能力不適應(yīng)社會需求、公眾消防安全意識不適應(yīng)現(xiàn)代社會管理要求的“三個不適應(yīng)”問題尚未根本解決，有的地方甚至是“舊賬未還，又欠新賬”。面對錯綜復(fù)雜的局面和千頭萬緒的問題，要堅持需求導(dǎo)向策略，借鑒美國在實施AFG、SAFER項目時，邀請專家逐年研究確定重點支持方向、適時調(diào)整項目管理措施的做法，既要全面綜合，更要有所側(cè)重，確定不同階段中央政府轉(zhuǎn)移支付的重點支持方向和具體工作內(nèi)容。尤其要深入分析美國由于偏重滅火能力建設(shè)而陷入的社會消防安全投入持續(xù)攀升、火災(zāi)損失卻居高不下的“怪圈”，堅持“預(yù)防為主，防消結(jié)合”，準確把握不同階段火災(zāi)防控工作的主要矛盾和矛盾的主要方面，既要治標，更要治本，既要強調(diào)政府監(jiān)管和滅火救援能力建設(shè)這些火災(zāi)防控的外因，更要重視單位、公民消防安全意識和能力水平等內(nèi)因，絕不能將轉(zhuǎn)移支付僅局限于購置更新消防車輛裝備等硬件建設(shè)，而要加大主動預(yù)防方面的軟件投入，重視公共財政資金的成本效益，適時開展項目績效評估，動態(tài)調(diào)整項目管理流程。

(三)建立競爭性申報機制，充分調(diào)動地方政府同步強化公共消防安全水平的積極性

消防安全作為公共產(chǎn)品，具有明顯的區(qū)域特征，與地方的社會發(fā)展、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、人口規(guī)模、城鄉(xiāng)格局乃至自然資源、地理、氣候都密切相關(guān)，受益范圍也主要在本地區(qū)，具有典型的地方屬性，中央政府只能支持，不能替代。要切實發(fā)揮轉(zhuǎn)移支付撬動地方政府重視消防安全、加大消防投入的政策引導(dǎo)作用，就必須進行機制創(chuàng)新，引入競爭性申報機制，明確申報撥款的條件、要求、內(nèi)容和責任，而不是簡單地將財政資金“灑胡椒面”。通過競爭機制，優(yōu)先向那些公共消防安全保障需求明顯、提升消防安全水平意愿強烈、具備項目實施條件的地區(qū)提供精準支持，可以在地方政府之間形成爭取獲得中央轉(zhuǎn)移支付的良性競爭關(guān)系，確保地方政府保障公共消防安全的主體責任歸位，調(diào)動地方政府提高公共消防安全保障水平的積極性，從而形成中央政府與地方政府之間責任明晰、支持配合的合作共治關(guān)系。

(四)緊密結(jié)合當前突出問題，優(yōu)先支持鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村消防隊伍建設(shè)

長期以來，我國在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)下形成了城鄉(xiāng)差異化的公共消防安全服務(wù)供給制度，公安現(xiàn)役消防隊伍只配置到城市和縣城，廣大鄉(xiāng)鎮(zhèn)和農(nóng)村地區(qū)沒有專門的消防管理機構(gòu)和滅火救援力量，以群眾自防自救為主，鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村的火災(zāi)起數(shù)、傷亡和財產(chǎn)損失居高不下，已經(jīng)成為影響火災(zāi)形勢穩(wěn)定的突出問題。截至2016年底，全國共有31 755個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，剔除1 537個縣政府所在的城關(guān)鎮(zhèn)(絕大多數(shù)建有公安消防隊)，共有30 218個鄉(xiāng)鎮(zhèn)需要建立專職或志愿消防隊，其中分布在中、西部和東北地區(qū)約占70%，按照《鄉(xiāng)鎮(zhèn)消防隊標準》(GA/T 998—2012)初步測算，這些鄉(xiāng)鎮(zhèn)全面建成專職、志愿消防隊約需投資250億元(站舍建設(shè)和裝備購置)*公共安全行業(yè)標準《鄉(xiāng)鎮(zhèn)消防隊標準》(GA/T 998—2012)自2012年7月1日起施行，就鄉(xiāng)鎮(zhèn)消防隊的建隊標準、選址、裝備配備、人員配備和執(zhí)勤管理等提出指導(dǎo)性意見，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)消防隊分為一級鄉(xiāng)鎮(zhèn)專職消防隊、二級鄉(xiāng)鎮(zhèn)專職消防隊和鄉(xiāng)鎮(zhèn)志愿消防隊。推薦性國家標準《鄉(xiāng)鎮(zhèn)消防隊》已完成編制，即將由國家標準化管理委員會發(fā)布施行。。近年來，公安消防部門一直在推動各地加快鄉(xiāng)鎮(zhèn)專職、志愿消防隊伍建設(shè)，但由于目前基層政府的財政收入與其明顯增多的公共服務(wù)責任尚不匹配，鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村消防隊伍建設(shè)受經(jīng)費保障制約，落實難度很大?！笆濉逼陂g，如果中央政府能夠在支農(nóng)資金中安排專項轉(zhuǎn)移支付，支持欠發(fā)達地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)消防隊站建設(shè)，考慮到地方配套，每年約需30億元左右，即可基本填補鄉(xiāng)鎮(zhèn)、農(nóng)村消防力量空白，形成城鄉(xiāng)全面覆蓋的基層滅火救援力量體系，這對于推動我國消防安全基本公共服務(wù)均等化，將具有劃時代的里程碑意義。

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