目前，我國糧食生產(chǎn)出現(xiàn)了“高產(chǎn)量、高庫存、高進(jìn)口”的怪象，糧食產(chǎn)量雖然從2003年至今平均每年增產(chǎn)318 億斤，但2017年的糧食進(jìn)口卻達(dá)到了1.3 億噸以上，其中大豆進(jìn)口就占到約3/4。另一方面，農(nóng)業(yè)對(duì)于我國GDP的貢獻(xiàn)已不足10%，但農(nóng)業(yè)從業(yè)人數(shù)占比卻遠(yuǎn)不止10%（2017年城鎮(zhèn)化率為58.52%）。

為了穩(wěn)定農(nóng)民收入，政府又不得不對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)進(jìn)行補(bǔ)貼，造成了很大的財(cái)政負(fù)擔(dān)，形成了“補(bǔ)貼—庫存增加—繼續(xù)補(bǔ)貼”的惡性循環(huán)。此外，由于部分城市實(shí)行了排斥低技能勞動(dòng)力的政策，于是又出現(xiàn)了農(nóng)村土地“流轉(zhuǎn)難”的現(xiàn)象。

我們?cè)谡{(diào)研中發(fā)現(xiàn)，不少進(jìn)城務(wù)工人員，寧肯將家中耕地撂荒，也不愿流轉(zhuǎn)出去。他們這樣做是因?yàn)槊髦诔鞘兄辛舨幌聛?，為的就是有朝一日回到農(nóng)村。由此可見，可用耕地其實(shí)并未得到充分的利用。在勞動(dòng)力流轉(zhuǎn)不暢的情況下，當(dāng)前在農(nóng)村大規(guī)模興建基礎(chǔ)設(shè)施，這會(huì)使得土地細(xì)碎化的現(xiàn)狀趨于固化，為將來的土地整并增加難度和成本。

正是由于中國城市化的滯后和制度性障礙的制約，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力過多，土地嚴(yán)重細(xì)碎化，使得糧食生產(chǎn)喪失了規(guī)模經(jīng)濟(jì)。雖然在大量補(bǔ)貼農(nóng)業(yè)的條件下，農(nóng)業(yè)產(chǎn)量在上升，但由于規(guī)模經(jīng)濟(jì)缺失，推高了生產(chǎn)成本，使中國的糧食在國際市場上缺乏價(jià)格競爭力，因而產(chǎn)生了上述“三高”現(xiàn)象。所以，提高農(nóng)民收入和我國糧食競爭力的最根本途徑，在于持續(xù)推進(jìn)城市化，逐步取消限制勞動(dòng)力自由流動(dòng)的制度障礙。

我們的研究發(fā)現(xiàn)，在全球范圍內(nèi)，勞動(dòng)力流動(dòng)障礙越小的國家農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力人均耕地面積越大，農(nóng)產(chǎn)品出口競爭力越強(qiáng)。以2011年全球經(jīng)驗(yàn)為基準(zhǔn)，我國若能通過轉(zhuǎn)移農(nóng)村勞動(dòng)力適當(dāng)提高農(nóng)均耕地面積，使得農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力占比能和農(nóng)業(yè)占GDP的份額相匹配，那么我國的糧食凈輸入將下降約89%，其國際競爭力會(huì)大大增加。

從國際經(jīng)驗(yàn)來看，“大農(nóng)場”的美國模式遠(yuǎn)比“小農(nóng)經(jīng)濟(jì)”的日本模式有競爭力。規(guī)模經(jīng)濟(jì)是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的必由之路，美國模式具備普遍意義，法國、加拿大、澳大利亞等發(fā)達(dá)國家都采用這種模式。

和我國國情類似的發(fā)展中國家中，巴西也采用了大農(nóng)場模式，因而在過去30年成為了世界糧倉。該國的政策是通過不斷的城市化，轉(zhuǎn)移大量農(nóng)村人口，為農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營創(chuàng)造條件，然后再引入國外資本，對(duì)其農(nóng)業(yè)生產(chǎn)模式進(jìn)行改造，效果顯著。在農(nóng)業(yè)不斷增產(chǎn)的同時(shí)，巴西的貧困人口比例從2003年的24.9%下降到2014年的7.4%。

需要補(bǔ)充的是，這種鼓勵(lì)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營的做法和“二戰(zhàn)”后的法國，以及19世紀(jì)末20世紀(jì)初的美國非常類似。在這些傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)發(fā)達(dá)國家，即便政府一直在補(bǔ)貼規(guī)模經(jīng)營，但勞動(dòng)力留在農(nóng)村的意愿持續(xù)降低，城市化率依然在攀升。這說明，越來越少的農(nóng)村勞動(dòng)力養(yǎng)活了越來越多的城市人口，這正是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的一般性特征。

在我國制定下一步農(nóng)業(yè)政策時(shí)，應(yīng)避免重蹈日本覆轍。日本2012年農(nóng)均耕地0.18公頃，它的農(nóng)業(yè)發(fā)展模式是備受爭議的?！岸?zhàn)”后，該國城市化突然加速，農(nóng)業(yè)人口大量向城市集聚，產(chǎn)生了一系列城市問題。因此，政府通過立法促使城市人口向農(nóng)村回流，以縮小城鄉(xiāng)收入差距。

但是，由于日本面積狹小，由該政策所導(dǎo)致的人口重新分布大大提高了農(nóng)村土地的細(xì)碎化程度。所以，日本政府在農(nóng)業(yè)政策上一直處于兩難境地：一方面，為了追求城鄉(xiāng)均衡發(fā)展、維持糧價(jià)穩(wěn)定并提高農(nóng)民收入，政府給予大量補(bǔ)貼；另一方面，日本政府不斷采取措施鼓勵(lì)土地流轉(zhuǎn)兼并和規(guī)模經(jīng)營。

但這兩種政策本質(zhì)上是沖突的，所以規(guī)模經(jīng)營一直難以實(shí)現(xiàn)。其結(jié)果是，日本在小規(guī)模經(jīng)營的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)了農(nóng)業(yè)機(jī)械化，農(nóng)產(chǎn)品成本走高，以至于日本糧食價(jià)格一直居高不下，在國際市場上缺乏競爭力。現(xiàn)在日本政府揚(yáng)棄了這種模式，但我國的政策導(dǎo)向卻顯露出這種趨勢。

在十九大報(bào)告中，習(xí)近平總書記指出“發(fā)展多種形式適度規(guī)模經(jīng)營”，也提到要“構(gòu)建以城市群為主體的大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)格局，加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化”。通過以上國際經(jīng)驗(yàn)不難發(fā)現(xiàn)，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化有其一般規(guī)律可循。

在具體的政策細(xì)節(jié)上，我們提出以下改革步驟：第一步，推進(jìn)戶籍制度改革，建立并完善覆蓋常住人口的城市公共服務(wù)體系。城市常住人口在擁有本地戶籍或繳納一定年限的社會(huì)保障后，應(yīng)平等享有醫(yī)療、廉租房和子女教育等公共服務(wù)，取消對(duì)進(jìn)城務(wù)工的低技能勞動(dòng)力的政策歧視。這不僅是在為農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營提供必要的條件，也可緩解城市勞動(dòng)力短缺，降低諸如家政、快遞等消費(fèi)型服務(wù)業(yè)的成本，提高城市的競爭力。

第二步，“三農(nóng)”補(bǔ)貼的方向應(yīng)往推進(jìn)城市化和促進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營的方向調(diào)整。我們建議加強(qiáng)補(bǔ)貼農(nóng)村移民的職業(yè)培訓(xùn)和進(jìn)城之后的廉租房，幫助他們?cè)谶M(jìn)城之后盡快找到工作和定居。同時(shí)，逐步減少農(nóng)產(chǎn)品的價(jià)格補(bǔ)貼，轉(zhuǎn)而對(duì)放棄小規(guī)模土地經(jīng)營權(quán)的農(nóng)民進(jìn)行補(bǔ)貼。與此相對(duì)應(yīng)，應(yīng)允許農(nóng)村居民有條件地放棄宅基地，以獲取進(jìn)城務(wù)工的補(bǔ)償。在此基礎(chǔ)上，進(jìn)一步推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)，尤其是經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的土地流轉(zhuǎn)，在人口流出的同時(shí)再引導(dǎo)資本下鄉(xiāng)，使生產(chǎn)要素合理配置，進(jìn)一步提高生產(chǎn)效率。

先鼓勵(lì)在城市就業(yè)和安居，后推進(jìn)退出農(nóng)村的耕地和宅基地，是兼顧城市和農(nóng)村協(xié)調(diào)發(fā)展的戰(zhàn)略路徑。在農(nóng)均耕地面積較少的情況下，就鼓勵(lì)開展農(nóng)業(yè)機(jī)械化，這種政策導(dǎo)向應(yīng)做出調(diào)整。只有當(dāng)農(nóng)業(yè)人口減少、農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營擴(kuò)大時(shí)，更為資本和技術(shù)密集型的生產(chǎn)方式才會(huì)被生產(chǎn)者自發(fā)采用。如果離開了農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移向城市和農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，農(nóng)業(yè)的規(guī)?；C(jī)械化、資本密集化是沒有根基的。眼下農(nóng)民看似守地如命，并非戀土情結(jié)所致，而是擔(dān)憂他們移民到城市中卻沒有保障，是無奈之舉。在全球化、城市化和現(xiàn)代化的時(shí)代，土地作為農(nóng)民社會(huì)保障的思想和做法應(yīng)被拋棄，更不應(yīng)以此作為政策依據(jù)。

全社會(huì)應(yīng)該形成大力推進(jìn)城市化、農(nóng)民工市民化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的共識(shí)。我們要認(rèn)識(shí)到，排斥低技能勞動(dòng)力進(jìn)城就業(yè)和安居的做法，直接抬高了城市消費(fèi)型服務(wù)業(yè)的價(jià)格，間接地又通過削弱農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營，抬高了農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格，增加了對(duì)于“三農(nóng)”補(bǔ)貼的財(cái)政壓力，這種現(xiàn)狀既降低了社會(huì)總福利，也增加了城市反哺農(nóng)村的負(fù)擔(dān)。城市以更開放的姿態(tài)接納農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口，不只是為實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營打下基礎(chǔ)，更是整個(gè)國民經(jīng)濟(jì)更為健康可持續(xù)發(fā)展的重大戰(zhàn)略，是邁向社會(huì)主義新時(shí)代的必由之路。