張宛艷/云南大學(xué)歷史與檔案學(xué)院 南陽師范學(xué)院

社區(qū)是社會結(jié)構(gòu)中的基本單元，是城鄉(xiāng)居民日常生活的主要場所，也是各類災(zāi)害事故發(fā)生時的承受主體，具有基層動員、應(yīng)急自救、減輕災(zāi)害風(fēng)險和降低災(zāi)害損失的職責(zé)。2007年，《國家綜合減災(zāi)“十一五”規(guī)劃》明確提出“加強城鄉(xiāng)社區(qū)綜合減災(zāi)能力建設(shè)”[1]。2010年國家減災(zāi)委員會首次頒布《全國綜合減災(zāi)示范社區(qū)創(chuàng)建標準》，并于2013年進行修訂完善，均對社區(qū)綜合減災(zāi)檔案做出了規(guī)定，如第九條“檔案管理規(guī)范”提出“社區(qū)建立了包括文字、照片等檔案信息在內(nèi)的規(guī)范齊全、方便查閱的綜合減災(zāi)檔案”[2]。從此，我國社區(qū)檔案工作中一個新的專門檔案——社區(qū)綜合減災(zāi)檔案在全國范圍內(nèi)逐步建立。為增強全社會抵御和應(yīng)對災(zāi)害的能力，2018年3月，國務(wù)院實施機構(gòu)改革，組建應(yīng)急管理部，并先后出臺《關(guān)于加強城鄉(xiāng)社區(qū)綜合減災(zāi)工作的指導(dǎo)意見》《國家綜合防災(zāi)減災(zāi)規(guī)劃（2016—2020年）》等一系列政策，使得全社會綜合減災(zāi)的渠道逐級下沉，也使得社區(qū)綜合減災(zāi)檔案管理的重要性日漸顯現(xiàn)。

1 社區(qū)綜合減災(zāi)檔案的涵義

社區(qū)綜合減災(zāi)檔案收錄了基層社區(qū)在綜合減災(zāi)工作中形成的各種有保存價值的資料，內(nèi)容涵蓋綜合減災(zāi)能力建設(shè)各個環(huán)節(jié)，直接反映社區(qū)防災(zāi)減災(zāi)工作的全部過程，具有原始記錄性、信息性、知識性、社會性和歷史性等屬性。社區(qū)綜合減災(zāi)能力建設(shè)是一項需要多措并舉和綜合協(xié)調(diào)的系統(tǒng)工作。截至2017年底，國家減災(zāi)委共命名全國綜合減災(zāi)示范社區(qū)11048 個，各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）所命名的省級綜合減災(zāi)示范社區(qū)也有10000多個[3]。這些社區(qū)根據(jù)各自地理環(huán)境和社區(qū)主體構(gòu)成的不同，在人防、物防和技防上都各有側(cè)重，都有各自獨到經(jīng)驗和鮮明特色。可見社區(qū)綜合減災(zāi)工作需要因地制宜，沒有固定的操作模式，也沒有一成不變的工作內(nèi)容，因此社區(qū)綜合減災(zāi)檔案呈現(xiàn)點多面廣、來源復(fù)雜和形式多樣的特征。

2 社區(qū)綜合減災(zāi)檔案管理存在的問題

近年來，社區(qū)綜合減災(zāi)檔案從無到有、數(shù)量從少到多，但相關(guān)的檔案管理工作卻沒有及時跟進?！拔覈鴻n案部門目前還沒有建立起檔案部門同社會危機管理的職能部門及輔助部門之間的協(xié)調(diào)機制”[4]，社區(qū)綜合減災(zāi)檔案管理還存在很多不盡如人意的地方，需要檔案管理部門和學(xué)術(shù)界及時關(guān)注并優(yōu)化完善。

2.1 缺乏具體執(zhí)行細則，檔案管理各自為政

《全國綜合減災(zāi)示范社區(qū)標準》明確社區(qū)檔案管理是申報評選全國綜合減災(zāi)示范社區(qū)的十項基本要素之一[5]，該要素下還細分為“社區(qū)減災(zāi)工作檔案”和“綜合減災(zāi)示范社區(qū)創(chuàng)建過程檔案”兩個二級指標。但《全國綜合減災(zāi)示范社區(qū)標準》僅提出“社區(qū)應(yīng)建立規(guī)范、齊全的社區(qū)綜合減災(zāi)檔案，有文字、照片、音頻、視頻等檔案信息”的要求，缺少具體意見和明確說明，在界定歸檔內(nèi)容和歸檔范圍上不夠明確，對歸檔文件的種類和范疇的敘述也語焉不詳、過于籠統(tǒng)。

那么“規(guī)范、齊全的社區(qū)綜合減災(zāi)檔案”的具體內(nèi)容是什么，應(yīng)該包括社區(qū)里哪些部門或單位（如基層組織、駐社區(qū)單位或企業(yè)、社會團體等）呢？社區(qū)綜合減災(zāi)檔案的建檔要求是什么，是建立紙質(zhì)檔案和電子檔案，還是一部分建立紙質(zhì)檔案、另一部分建立電子檔案？誰來負責(zé)社區(qū)綜合減災(zāi)檔案的收集和整理，檔案材料收集是否齊全、內(nèi)容是否詳實，又由誰來統(tǒng)一審核或評定？社區(qū)綜合減災(zāi)檔案查閱的權(quán)限和范圍是什么？這些現(xiàn)實問題和工作細節(jié)，都缺乏考量與統(tǒng)籌。在調(diào)研中筆者發(fā)現(xiàn)，各地社區(qū)在綜合減災(zāi)能力建設(shè)中，幾乎每個社區(qū)的建檔要求都不一樣，歸檔內(nèi)容也不一致；紙質(zhì)檔案通常多于電子檔案，而且不論是紙質(zhì)檔案還是電子檔案，格式不完善和規(guī)格不統(tǒng)一的現(xiàn)象十分普遍。

2.2 綜合減災(zāi)檔案研究近于空白，相關(guān)理論建設(shè)尚未起步

社區(qū)綜合減災(zāi)能力建設(shè)能夠減少社區(qū)災(zāi)害隱患風(fēng)險、降低災(zāi)害所造成的損失，大致包括構(gòu)建社區(qū)綜合減災(zāi)組織管理和協(xié)調(diào)統(tǒng)籌機制、識別與評估各類災(zāi)害風(fēng)險、排查與預(yù)警預(yù)報常見災(zāi)害隱患、編制災(zāi)害事故應(yīng)急處置和群眾生活安置預(yù)案、提高居民避險減災(zāi)意識和訓(xùn)練其自救互救技能、開展社區(qū)綜合減災(zāi)動員和與各界進行聯(lián)合演練、使用減災(zāi)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與備災(zāi)資金、申報評估綜合減災(zāi)示范社區(qū)等。在這一系列工作當中，會形成許多具有保存價值的檔案資料。如何使綜合減災(zāi)檔案為社區(qū)減災(zāi)工作服務(wù)，是社區(qū)檔案工作者需要下功夫和出成效的地方，也是體現(xiàn)其檔案管理專業(yè)水平的關(guān)鍵。

國家減災(zāi)委明確指出“不怕勞民傷財、不怕興師動眾、不怕十防九空”[6]，要求堅持以防災(zāi)為主，把社區(qū)綜合減災(zāi)能力建設(shè)當作一項需要始終緊抓的基礎(chǔ)工作。但是目前檔案學(xué)術(shù)界似乎還沒有認識到全社會綜合減災(zāi)能力建設(shè)的重要性和緊迫性，社區(qū)綜合減災(zāi)檔案管理也沒有得到應(yīng)有的重視。筆者以“社區(qū)減災(zāi)檔案”和“社區(qū)綜合減災(zāi)檔案”作為檢索詞在中國知網(wǎng)數(shù)據(jù)庫中進行檢索，僅錄得國家減災(zāi)中心鄧嵐老師于2015年11月在《中國減災(zāi)》發(fā)表的《社區(qū)減災(zāi)檔案建設(shè)芻議》一文，鄧嵐老師在文中坦承“目前我國學(xué)術(shù)界關(guān)于社區(qū)減災(zāi)檔案的研究才剛起步”[7]。

我國城鄉(xiāng)社區(qū)綜合減災(zāi)能力建設(shè)始于2008年，迄今已經(jīng)整整10年，但社區(qū)綜合減災(zāi)檔案管理的理論建設(shè)卻沒有同步跟上，就目前相關(guān)研究成果來看，社區(qū)綜合減災(zāi)檔案的理論研究幾近空白。這或說明學(xué)術(shù)界對當前社區(qū)綜合減災(zāi)能力建設(shè)的重要性缺乏深入了解，或說明民政部門、應(yīng)急管理部門和檔案管理部門在某些工作環(huán)節(jié)上尚未做到無縫銜接或進行必要溝通，或說明社區(qū)案工作人員的業(yè)務(wù)水平有待進一步提高。

3 完善社區(qū)綜合減災(zāi)檔案管理的途徑

3.1 明確應(yīng)歸檔的材料

綜合減災(zāi)能力建設(shè)已經(jīng)成為社區(qū)日常工作中的重要組成部分，社區(qū)在創(chuàng)建全國綜合減災(zāi)示范社區(qū)時要做好如下工作：第一，要建立健全運轉(zhuǎn)高效和職責(zé)分明的社區(qū)綜合減災(zāi)工作長效機制，制定并完善社區(qū)綜合減災(zāi)的規(guī)章制度。定期開展社區(qū)災(zāi)害風(fēng)險排查與識別，制定出社區(qū)空巢老人、留守兒童或困境兒童、殘障人士、病患者等脆弱人群清單，排查摸清居民住宅和運動場所、醫(yī)院、幼兒園、學(xué)校、超市等公共設(shè)施的安全隱患，制定或編制災(zāi)害風(fēng)險隱患監(jiān)測清表、社區(qū)災(zāi)害風(fēng)險識別與評估圖等；根據(jù)社區(qū)災(zāi)害風(fēng)險隱患特點、脆弱人群、救援隊伍建設(shè)、救災(zāi)物資儲備和志愿者服務(wù)等實際情況，編制具有較強的針對性和可操作性的社區(qū)應(yīng)急響應(yīng)與緊急救助預(yù)案、各類自然災(zāi)害或生產(chǎn)生活事故的減災(zāi)應(yīng)急響應(yīng)預(yù)案，并明確救災(zāi)應(yīng)急預(yù)案的啟動標準。第二，要結(jié)合當?shù)厣鐓^(qū)實際情況和災(zāi)害隱患現(xiàn)狀，因地制宜建立緊急避難場所，設(shè)置比較醒目的安全指引標志，標明社區(qū)緊急疏散路線、應(yīng)急避難場所和臨時生活安置場所，并儲備一定數(shù)量的應(yīng)急救援器材裝備、常用藥品和必備的生活物資等；組織防災(zāi)減災(zāi)宣傳教育，以接地氣的方法和群眾喜聞樂見的形式，集中開展防災(zāi)減災(zāi)知識技能培訓(xùn)等宣傳教育活動；建立社區(qū)防災(zāi)減災(zāi)救援隊伍和社會志愿者隊伍并開展定期演練，還要加強企事業(yè)單位和社會組織等之間的聯(lián)合應(yīng)急演練等。

可見社區(qū)承擔著繁重的綜合減災(zāi)工作，需要面對和解決的新情況、新問題層出不窮，在解決各種問題時形成了很多有價值、可推廣的寶貴經(jīng)驗，也形成了大量的有價值的資料。應(yīng)當明確社區(qū)綜合減災(zāi)檔案應(yīng)歸檔的材料，從減災(zāi)工作業(yè)務(wù)模塊來看，社區(qū)減災(zāi)檔案的歸檔范圍大致包括：反映社區(qū)基本情況（轄區(qū)面積、分管范圍、總戶數(shù)、常住人口、所駐企事業(yè)單位、社會團體）的信息；反映社區(qū)綜合減災(zāi)指揮機構(gòu)與工作制度的資料，如各職責(zé)小組名冊、社區(qū)干部任免批復(fù)或批示等、社區(qū)相關(guān)工作制度和崗位職責(zé)匯總等；反映風(fēng)險隱患識別評估的資料，如社區(qū)災(zāi)害風(fēng)險隱患排查清單、災(zāi)害風(fēng)險識別與評估地圖，還有各種災(zāi)害事故的減災(zāi)預(yù)案和應(yīng)急響應(yīng)救助預(yù)案；反映社區(qū)減災(zāi)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)狀況的資料；反映面向居民開展減災(zāi)宣傳教育時形成的資料，如各種宣傳教育材料等；反映綜合減災(zāi)資金投入情況的資料，包括各種減災(zāi)資金籌措情況說明、資金保管與使用情況說明、社區(qū)綜合減災(zāi)資金監(jiān)督與管理制度等。

3.2 加強業(yè)務(wù)指導(dǎo)并提供業(yè)務(wù)培訓(xùn)

社區(qū)綜合減災(zāi)檔案是社區(qū)在履行應(yīng)急管理職責(zé)和開展綜合減災(zāi)實踐中的真實記錄，也是反映社區(qū)綜合減災(zāi)能力建設(shè)的重要載體，還是社區(qū)申報評估國家級或者省級綜合減災(zāi)示范社區(qū)的重要依據(jù)。社區(qū)綜合減災(zāi)檔案不僅提供了社區(qū)減災(zāi)的工作經(jīng)驗，還記錄了社區(qū)開展綜合減災(zāi)工作時的創(chuàng)新思維和創(chuàng)新方法，有助于推動全社會減災(zāi)文化的形成。

綜合減災(zāi)能力建設(shè)已成為我國社區(qū)的一項常態(tài)化任務(wù)，但是各地區(qū)社區(qū)綜合減災(zāi)能力建設(shè)工作的起點卻不一致，建設(shè)水平更是參差不齊，任務(wù)雜、人手少、經(jīng)費缺是普遍現(xiàn)象，社區(qū)綜合減災(zāi)檔案管理也難免呈現(xiàn)出工作基礎(chǔ)較為薄弱、管理水平普遍不高的特點；由于社區(qū)各項工作千頭萬緒，社區(qū)檔案工作人員往往還要身兼數(shù)職，且其本身業(yè)務(wù)能力普遍不強、檔案管理意識相對較弱，對社區(qū)綜合減災(zāi)檔案的內(nèi)容組成和重要作用更是缺乏足夠認識和正確理解。因此必須加強對社區(qū)綜合減災(zāi)檔案工作的業(yè)務(wù)指導(dǎo)，實現(xiàn)指導(dǎo)工作的常態(tài)化、制度化，并及時提供業(yè)務(wù)培訓(xùn)，這是提升社區(qū)工作人員的檔案意識和業(yè)務(wù)水平的必要途徑。

第一，業(yè)務(wù)指導(dǎo)。檔案部門要主動為本地區(qū)社區(qū)檔案管理人員提供綜合減災(zāi)檔案管理業(yè)務(wù)指導(dǎo)，指導(dǎo)檔案管理人員設(shè)立專室或者專柜保管檔案，確保綜合減災(zāi)檔案的完整與安全；建立檔案統(tǒng)計制度，對檔案的接收和移出、借閱和利用等情況進行準確及時的統(tǒng)計；建立健全檔案利用制度，盡可能簡化檔案借閱利用手續(xù)；定期對檔案卷宗進行檢查，如有破損、蟲蛀等現(xiàn)象，應(yīng)當及時修補，并做好相關(guān)記錄；對于音像檔案或電子檔案，要定期檢查內(nèi)容的可讀性[8]。第二，業(yè)務(wù)培訓(xùn)。檔案部門要主動為本地區(qū)社區(qū)檔案管理人員提供業(yè)務(wù)培訓(xùn)，其形式可以多樣化，鑒于社區(qū)實際的工作情況，一般可以現(xiàn)場專題講座為主，向社區(qū)檔案管理人員講解社區(qū)綜合減災(zāi)檔案的重要性，并結(jié)合社區(qū)綜合減災(zāi)檔案的特殊性，講授檔案管理業(yè)務(wù)知識和專業(yè)技能，提升社區(qū)檔案管理人員的檔案意識與業(yè)務(wù)水平，為綜合減災(zāi)檔案的科學(xué)收集、有序管理和開發(fā)利用打下堅實基礎(chǔ)。