[摘 要]我國(guó)經(jīng)濟(jì)總體發(fā)展迅猛，經(jīng)濟(jì)多樣化態(tài)勢(shì)日益突出，傳統(tǒng)財(cái)稅制度已經(jīng)在一定程度上阻礙了經(jīng)濟(jì)運(yùn)行。近年來(lái)，我國(guó)在財(cái)稅制度方面進(jìn)行了積極深入的改革并取得了實(shí)際成效，但改革仍存在諸多困難。通過(guò)強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)力度，制定有效的公眾參與機(jī)制，協(xié)調(diào)各方利益，科學(xué)合理地制定財(cái)稅制度，能夠有效地排除現(xiàn)實(shí)中財(cái)稅制度改革的各種阻力，真正走出困境，讓公平合理的財(cái)稅制度切實(shí)服務(wù)于我國(guó)經(jīng)濟(jì)建設(shè)。

[關(guān)鍵詞]財(cái)稅制度；改革；現(xiàn)實(shí)困境；路徑選擇

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2018.03.045

1 引 言

隨著生產(chǎn)力的進(jìn)一步發(fā)展，我國(guó)經(jīng)濟(jì)取得了舉世矚目的成就。但是發(fā)展到現(xiàn)階段，原來(lái)的很多生產(chǎn)關(guān)系已經(jīng)不能適應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展的需要，其中最為明顯的就是目前的財(cái)稅制度已經(jīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到了阻礙作用，對(duì)傳統(tǒng)的財(cái)稅制度進(jìn)行改革已成為亟待解決的課題。

我國(guó)已經(jīng)由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)向了社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，并且政府可以較好地實(shí)現(xiàn)對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的宏觀調(diào)控，但隨著各種類型的企業(yè)不斷涌現(xiàn)且涉及的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)愈加多樣化復(fù)雜化，要實(shí)現(xiàn)對(duì)多樣化、多種形式的經(jīng)濟(jì)進(jìn)行管理確實(shí)存在一定的難度。很多新類型的企業(yè)成長(zhǎng)迅速，其所涉及的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)也不是很明確，傳統(tǒng)的財(cái)稅制度并沒(méi)有涉及此類公司，所以無(wú)法對(duì)其進(jìn)行管理和約束，這在一定程度上制約了企業(yè)的發(fā)展。對(duì)財(cái)稅制度進(jìn)行改革的過(guò)程中，首先要考慮各個(gè)行業(yè)之間的協(xié)調(diào)，并且要注重行業(yè)之間的公平性。我們應(yīng)對(duì)制度改革過(guò)程中可能面臨的困境進(jìn)行深入全面的分析，找到一條妥善合理的解決之路。

2 財(cái)稅制度改革的現(xiàn)實(shí)困境

2.1 財(cái)稅制度的設(shè)計(jì)思維亟待更新

任何一個(gè)制度的變革都須由新理念指引。我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展到現(xiàn)階段，原來(lái)的財(cái)稅制度尤其是稅收制度已經(jīng)無(wú)法滿足需求，迫切需要進(jìn)行實(shí)質(zhì)性變革。但從現(xiàn)狀來(lái)看，我國(guó)稅制設(shè)計(jì)理念落后，已有的改革都是在舊的框架下進(jìn)行的，這主要引發(fā)了兩個(gè)問(wèn)題：一是在征收角度上，傳統(tǒng)的設(shè)計(jì)理念是假定納稅人有罪，稅務(wù)機(jī)關(guān)的執(zhí)法內(nèi)容主要是打擊偷逃稅，征收環(huán)節(jié)的稅企矛盾一般采取對(duì)抗性方式解決。二是政府基本憑主觀意志來(lái)確定將來(lái)的征稅總量。但是我國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展迅速，有些階段存在冷熱不均或地區(qū)失衡現(xiàn)象，這種主觀臆斷稅基的做法對(duì)征稅的客觀性有極大損害，直接影響到稅收征收的剛性，不利于經(jīng)濟(jì)持續(xù)穩(wěn)定地發(fā)展。

2.2 稅收相關(guān)立法級(jí)別相對(duì)較低，新制度構(gòu)建不易

全國(guó)人大授權(quán)國(guó)務(wù)院制定暫行規(guī)定或者條例再頒布實(shí)施的做法，在實(shí)施之初就沒(méi)有對(duì)暫行條例何時(shí)上升為法律做過(guò)任何時(shí)間限制，在授權(quán)立法的目的、程序等方面也未加任何限制，而且也沒(méi)有任何的檢查和監(jiān)督機(jī)制。這一授權(quán)制度一直沿用30年至今，屬于典型的“全部授權(quán)”，這在當(dāng)今世界各國(guó)基本實(shí)行“完全不授權(quán)”模式背景下極為罕見。這一制度使得我國(guó)的稅收立法嚴(yán)重滯后。其導(dǎo)致的一個(gè)直接的結(jié)果就是許多稅種開征幾十年了，卻仍停留在國(guó)務(wù)院的“條例”上，稅收法律框架遠(yuǎn)未形成。這種以“條例”形式形成的稅收法律框架有悖于稅收法定原則，影響著稅法的效力。一套先進(jìn)的財(cái)稅制度建立的過(guò)程中要考慮到相關(guān)立法，并且要明確制度所涉及的各主體，由于財(cái)稅制度本身的原因如稅收和費(fèi)用的種類非常多，而其立法的級(jí)別相對(duì)較低，與之相關(guān)的文件實(shí)行時(shí)間長(zhǎng)，涉及面廣，使得構(gòu)建新的、合理的、公平的現(xiàn)代稅收制度存在很大的難度；稅收立法的滯后同時(shí)導(dǎo)致地方政府沒(méi)有從中央獲得充分的財(cái)政賦權(quán)，而事權(quán)在層層下壓，使得地方政府財(cái)權(quán)和事權(quán)倒掛，地方財(cái)力捉襟見肘，不利于地方經(jīng)濟(jì)的平穩(wěn)增長(zhǎng)。

2.3 現(xiàn)行稅制結(jié)構(gòu)不合理，對(duì)企業(yè)再投資、擴(kuò)大貿(mào)易范圍等的束縛太大

表現(xiàn)在：第一，稅種組合不合理，又分為稅收種類不足、覆蓋不全面，以及主體稅種的結(jié)構(gòu)不合理。我國(guó)在保有環(huán)節(jié)的財(cái)產(chǎn)稅設(shè)計(jì)得較少，并且與提供公共服務(wù)相關(guān)的稅種也比較缺乏，如社保稅（現(xiàn)有的社保費(fèi)在剛性上還不足以稱為稅）、教育稅均沒(méi)有，一些調(diào)節(jié)功能較強(qiáng)的稅種也尚未納入稅種體制；我國(guó)雖然名義上是雙主體稅制，然而現(xiàn)實(shí)中的雙主體稅制結(jié)構(gòu)卻并未形成，稅制仍是以流轉(zhuǎn)稅為主，稅收總額中流轉(zhuǎn)稅占據(jù)了相當(dāng)大比例。這種情況持續(xù)下去，將對(duì)收入的再分配及企業(yè)再生產(chǎn)的積極性造成嚴(yán)重影響；第二，各稅種在稅收制度中地位的不平等。從國(guó)家財(cái)政部公開的數(shù)據(jù)看出，直接稅所占的比重比較?。ㄘ?cái)產(chǎn)稅、個(gè)人所得稅等直接稅種在稅收收入總量中所占的比例不到20%），而間接稅的比重較大（增值稅、消費(fèi)稅等間接稅的收入總量占總稅收收入的60%以上），比例嚴(yán)重不協(xié)調(diào)。稅收負(fù)擔(dān)是制約企業(yè)發(fā)展的重要因素，如果間接稅征收的比例過(guò)大，將使得企業(yè)的稅負(fù)過(guò)重，利潤(rùn)降低，在一定程度上消耗企業(yè)的活力。

2.4 公眾參與改革的機(jī)制薄弱

公眾參與改革程度較低可能造成新制度確立之后公眾對(duì)于財(cái)稅制度的認(rèn)可度低下。在財(cái)稅制度制定的過(guò)程中，不可避免地要涉及公眾的利益，需要公眾的參與，但是事實(shí)上現(xiàn)行機(jī)制并未過(guò)多考慮公眾的參與權(quán)，在改革的過(guò)程很少有公眾能夠參與或參與程度較淺，很難制定出一個(gè)能夠讓公眾滿意的新制度。公眾參與行政立法并與立法機(jī)關(guān)進(jìn)行充分交流溝通、表達(dá)自己的真實(shí)立法意愿，不僅能夠提高行政立法的科學(xué)性與可行性，而且能夠提高行政立法的可接受性，使公眾自覺(jué)遵守和信賴由其參與所立之法。公眾參與行政法律法規(guī)的創(chuàng)制過(guò)程也是對(duì)行政法律法規(guī)的理解和認(rèn)知過(guò)程，這一過(guò)程有利于增強(qiáng)公眾的主體意識(shí)、權(quán)利意識(shí)和法律意識(shí)，促進(jìn)公眾對(duì)行政法律法規(guī)的遵守。

2.5 利益沖突劇烈

由于改革不僅僅涉及企業(yè)，更深刻和廣泛地涉及了民眾的切身利益，在改革的過(guò)程中幾乎各個(gè)主體都想使新制度對(duì)自己的團(tuán)體、階層有利，很多的意見和建議都是在維護(hù)自身利益的基礎(chǔ)上做出的，所以要在改革過(guò)程中協(xié)調(diào)好各方利益，如何采取方式、采取何種方式來(lái)對(duì)企業(yè)與企業(yè)、人與人之間的利益進(jìn)行協(xié)調(diào)是最大也是最根本的考慮。通過(guò)采取各種有效的機(jī)制和方式方法，形成合理的制度化的解決機(jī)制，協(xié)調(diào)改革中出現(xiàn)的各種利益矛盾與沖突，穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)秩序，在尊重利益差異存在的前提下，形成相對(duì)和諧的利益關(guān)系格局，從而實(shí)現(xiàn)財(cái)稅制度的有效發(fā)展與經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的和諧穩(wěn)定。endprint

3 突破現(xiàn)實(shí)困境的路徑選擇

3.1 更新稅制設(shè)計(jì)的理念

首先，基于構(gòu)建新型和諧的征納關(guān)系的目標(biāo)，扭轉(zhuǎn)傳統(tǒng)稅制設(shè)計(jì)思維的不良定式，逐步從“管理”轉(zhuǎn)換為“服務(wù)”，充分踐行服務(wù)理念，提高納稅人滿意度。其次，從“任務(wù)至上”轉(zhuǎn)換為“稅收法定”，改變傳統(tǒng)的以往年基數(shù)為依據(jù)確定增長(zhǎng)率的做法，不能讓稅收的增收依附于主觀意識(shí)形態(tài)，而是轉(zhuǎn)換思維，弱化任務(wù)意識(shí)，樹立稅收設(shè)計(jì)的法定思維，從實(shí)際的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)總量出發(fā)進(jìn)行合理的增稅，這有利于完善稅收制度，促進(jìn)國(guó)家經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展。

3.2 強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)力度，逐步建立“部分授權(quán)”的稅收立法模式

新的財(cái)稅制度改革重點(diǎn)應(yīng)聚焦于法律法規(guī)與經(jīng)濟(jì)環(huán)境的實(shí)時(shí)互動(dòng)和改善，建立適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的科學(xué)的財(cái)政體制和稅收制度，有效的財(cái)政支付手段，對(duì)地方債務(wù)進(jìn)行有效監(jiān)管，通過(guò)一系列綜合的考量，達(dá)到最優(yōu)頂層設(shè)計(jì)。我國(guó)應(yīng)順應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展變化，轉(zhuǎn)變“全部授權(quán)”模式，逐步建立“部分授權(quán)”的稅收立法模式。當(dāng)前應(yīng)修訂稅收立法授權(quán)，同時(shí)加快“稅收條例”上升為全國(guó)人大法律的進(jìn)程，逐步將全部現(xiàn)有的稅收條例上升為法律。通過(guò)上述修訂，一則可以落實(shí)稅收法定原則、貫徹依法治國(guó)方略，意味著全國(guó)人大收回了新稅種的稅收立法權(quán)。二則將“主法”的制定權(quán)交由全國(guó)人大，將“實(shí)施細(xì)則”的制定授予國(guó)務(wù)院，一方面可以逐步實(shí)現(xiàn)稅收立法由“全部授權(quán)”向“部分授權(quán)”轉(zhuǎn)型；另一方面可以使國(guó)務(wù)院在稅收立法上保持一定的靈活性。頂層設(shè)計(jì)對(duì)于財(cái)稅制度的改革具有重要的現(xiàn)實(shí)意義，如果頂層設(shè)計(jì)周全，那么實(shí)施起來(lái)相應(yīng)會(huì)減少很多阻力。所以首要的是高屋建瓴，精密設(shè)計(jì)整個(gè)財(cái)稅制度框架，廣泛聽取各主體意見，使新制度能夠順利過(guò)渡實(shí)施。

3.3 建立健全稅收制度，構(gòu)建公平合理的稅負(fù)結(jié)構(gòu)

我國(guó)應(yīng)當(dāng)建立健全稅負(fù)結(jié)構(gòu)公平合理、有利于社會(huì)科學(xué)發(fā)展的稅收制度。其一，為了確定合理的宏觀稅負(fù)水平，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步減輕納稅人稅外負(fù)擔(dān)，強(qiáng)化政府性收入的規(guī)范性，逐步取消體制外收入，在完善預(yù)算管理體制的基礎(chǔ)上，穩(wěn)步提升宏觀稅負(fù)水平；其二，提高國(guó)家稅收收入中直接稅的比例，使其與發(fā)展中國(guó)家的平均水平相接近，推動(dòng)以直接稅為重逐步向以間接稅和直接稅并重的稅收體系和稅收結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換，并對(duì)間接稅和直接稅進(jìn)行優(yōu)化配置；其三，完善各級(jí)政府的主體稅種。適當(dāng)借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，逐步新增稅基穩(wěn)定的財(cái)產(chǎn)稅稅種、征收面廣的行為稅稅種等并將其納入基層政府的主體稅種。行為稅如娛樂(lè)稅等也可成為地方稅種的選擇。這些稅種通常稅源分散、稅基較小，但是具有地方特色。輔助稅種的設(shè)置是地方稅制體系不可缺少的一部分，既補(bǔ)充了地方財(cái)力，也使地方稅體系調(diào)控功能的發(fā)揮更加靈活。通過(guò)考慮分析各稅種的特征、稅源的數(shù)量與分布、收入的規(guī)模、稅收的經(jīng)濟(jì)社會(huì)效應(yīng)以及各地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)具體發(fā)展?fàn)顩r等多種因素，地方政府可形成自己的主體稅種和輔助稅種，為其職能的履行提供穩(wěn)定的收入來(lái)源，并通過(guò)法律形式固定下來(lái)。

3.4 制定有效的公眾參與機(jī)制

在我國(guó)進(jìn)行財(cái)稅制度改革，要從根本上順應(yīng)社會(huì)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的趨勢(shì)，根據(jù)我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)際來(lái)把握和修正財(cái)稅制度改革的方向，建立和完善公眾參與制度改革的相關(guān)政策和機(jī)制，促成公眾參與改革常態(tài)化、制度化。公眾參與的有效性體現(xiàn)在法規(guī)立項(xiàng)、起草、審查、決定與公布、備案審查等程序環(huán)節(jié)中社會(huì)公眾都能依據(jù)具體參與制度、通過(guò)一定方式和途徑參與其中。通過(guò)在立法具體環(huán)節(jié)中的參與來(lái)發(fā)揮積極作用并產(chǎn)生實(shí)際影響，切實(shí)保障公民、法人和其他組織的合法權(quán)益。立法過(guò)程中社會(huì)公眾能否有效參與其中，對(duì)提高立法質(zhì)量是富有意義和價(jià)值的一個(gè)關(guān)鍵因素。具體步驟：第一，提高參與水平，提升參與能力，鼓勵(lì)理性參與。公眾如能持續(xù)參與立法過(guò)程，將對(duì)立法進(jìn)程產(chǎn)生較大影響，使參與行為產(chǎn)生實(shí)際影響和效果；第二，完善公眾參與制度，依法保障公眾的立法參與權(quán)利，對(duì)行政立法機(jī)關(guān)擬制訂的相關(guān)法規(guī)規(guī)章等有質(zhì)疑權(quán)，確保民意表達(dá)的真實(shí)性和參與途徑的通暢，不搞虛假的表面繁榮；第三，完善公眾參與立法的程序和機(jī)制，保障公眾立法參與真實(shí)有效。在財(cái)稅制度改革過(guò)程中切實(shí)實(shí)行立法聽證制度，保證公民和利益團(tuán)體平等地參與到立法進(jìn)程中來(lái)，通過(guò)對(duì)涉及自身利益的立法問(wèn)題進(jìn)行充分的利益博弈，利益各方尤其是利益沖突各方的利益都可以得到表達(dá)，在一定程度上增強(qiáng)公民民主意識(shí)，促進(jìn)立法民主化與科學(xué)化，提高立法質(zhì)量，增強(qiáng)立法成果的可接受程度；第四，特別注重發(fā)揮利益團(tuán)體的立法參與作用，提升公眾有組織地參與立法的水平，有利于調(diào)動(dòng)各種社會(huì)因素參與立法活動(dòng)，增強(qiáng)立法的民主性、科學(xué)性和立法成果的社會(huì)可接受程度。

3.5 協(xié)調(diào)各方利益，建立健全分級(jí)分權(quán)財(cái)政體制、高效的財(cái)政管理體制、合理搭配轉(zhuǎn)移支付體系

在健全的分級(jí)分權(quán)財(cái)政體制下，各級(jí)政府的事權(quán)及支出責(zé)任能夠明確劃分，并對(duì)收入權(quán)利和能力進(jìn)行合理劃分，合理地減少地方政府的財(cái)政壓力；完善財(cái)政管理體制，應(yīng)當(dāng)從以下幾方面著手：逐步完成國(guó)地稅機(jī)構(gòu)的合并，實(shí)現(xiàn)稅收征管機(jī)構(gòu)一體化；建立以省、市為基礎(chǔ)對(duì)縣級(jí)財(cái)政進(jìn)行管理的新型體制（目前已出現(xiàn)省直管縣模式）；對(duì)現(xiàn)有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理體制進(jìn)行改革；應(yīng)建立地方公共債務(wù)管理制度，借此來(lái)對(duì)縣鄉(xiāng)政府的歷史遺留債務(wù)問(wèn)題加以解決。

在考慮整體利益的基礎(chǔ)上來(lái)協(xié)調(diào)各方面的利益，財(cái)稅制度的改革會(huì)在很大程度上解放被生產(chǎn)關(guān)系束縛的生產(chǎn)力，促進(jìn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)的繁榮發(fā)展，使得社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)更顯生機(jī)與活力。

4 結(jié) 論

通過(guò)財(cái)稅制度的改革，對(duì)于我國(guó)各個(gè)行業(yè)的利益分配進(jìn)行調(diào)整，將在很大程度上規(guī)范企業(yè)的經(jīng)濟(jì)行為，排除現(xiàn)實(shí)中財(cái)稅制度改革的各種阻力，真正走出困境，實(shí)現(xiàn)對(duì)我國(guó)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整的目的，對(duì)于保持經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展具有非常重要的現(xiàn)實(shí)意義。

參考文獻(xiàn)：

[1]付敏杰，張平.供給側(cè)改革中的財(cái)稅制度[J].稅務(wù)研究，2016（2）.

[2]蘇京春.中國(guó)構(gòu)建綠色財(cái)稅制度體系的難點(diǎn)、障礙及破解之道[J].經(jīng)濟(jì)研究參考，2017（8）.

[3]胡根榮.營(yíng)改增：重塑中國(guó)財(cái)稅制度的新起點(diǎn)[J].國(guó)際稅收，2016（10）.

[4]張佑才.供給側(cè)改革的內(nèi)涵及其實(shí)施路徑[J].中國(guó)總會(huì)計(jì)師，2015（11）.

[5]陳文.經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下財(cái)稅制度對(duì)我國(guó)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)的影響[J].商業(yè)經(jīng)濟(jì)研究，2016（4）.

[6]馮歡程，范寶學(xué).完善財(cái)稅政策以支持中小企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展[J].中國(guó)市場(chǎng)，2015（25）.

[作者簡(jiǎn)介]曹利，順德職業(yè)技術(shù)學(xué)院講師，研究方向：財(cái)政、稅收。endprint