王雯++黃萬丁

摘 要：加拿大老年收入保障體系由三個(gè)支柱構(gòu)成：第一支柱為普享型的公共養(yǎng)老金及相關(guān)津貼；第二支柱為收入關(guān)聯(lián)的公共養(yǎng)老金；第三支柱為私人養(yǎng)老金，包括職業(yè)養(yǎng)老金和個(gè)人養(yǎng)老金。在此體系下，各支柱定位準(zhǔn)確、管理精細(xì)，支柱間有效銜接、運(yùn)行高效，減貧和再分配通過適度支出得以很好實(shí)現(xiàn)，年老風(fēng)險(xiǎn)通過高覆蓋面的保險(xiǎn)得以最大限度的避免，各制度的穩(wěn)健性和可持續(xù)性通過精細(xì)化管理得到保障，全社會對制度體系進(jìn)行預(yù)防性改革的意識和能力都很強(qiáng)?；诩幽么筮@些有益的理念和技術(shù)，在完善我國老年收入保障體系過程中，需明晰“多支柱”而非“多層次”的核心理念，同時(shí)必須基于“多支柱”理念對我國的老年收入保障體系進(jìn)行結(jié)構(gòu)和參量改革。

關(guān)鍵詞：加拿大；老年收入保障體系；多支柱

中圖分類號：C913.7 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1003-0751（2017）12-0077-07

自20世紀(jì)七八十年代開始，在人口老齡化程度加深、經(jīng)濟(jì)增長速度趨緩的影響下，世界范圍內(nèi)的現(xiàn)收現(xiàn)付制公共養(yǎng)老金普遍面臨財(cái)務(wù)難以持續(xù)的困境，而彼時(shí)現(xiàn)收現(xiàn)付制公共養(yǎng)老金又幾乎是所有國家老年收入保障體系的支柱甚至是唯一制度。為防止老齡危機(jī)的發(fā)生，世界銀行在總結(jié)英國、智利等國改革經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，于1994年提出了“三支柱”的養(yǎng)老金改革模式。其第一支柱為強(qiáng)制性的現(xiàn)收現(xiàn)付制公共養(yǎng)老金計(jì)劃，第二支柱為強(qiáng)制性的完全積累制私人養(yǎng)老金計(jì)劃，第三支柱為自愿的私人儲蓄養(yǎng)老金計(jì)劃?！叭е蹦Ｊ揭唤?jīng)提出，就迅速在世界范圍內(nèi)大行其道。2005年，考慮到貧困的普遍性與非正式制度的重要性，世界銀行又對“三支柱”進(jìn)行了拓展，提出“五支柱”模式的老年收入保障體系。至今，“多支柱”的理念已經(jīng)深入人心。一方面，從理論上講，為同時(shí)實(shí)現(xiàn)“消費(fèi)燙平和保險(xiǎn)、減貧和再分配、促經(jīng)濟(jì)增長和發(fā)展、保社會和諧和政治穩(wěn)定”的多重目標(biāo)①，老年收入保障體系的構(gòu)建必須基于“多支柱”已經(jīng)成為各界的共識；另一方面，從經(jīng)驗(yàn)上講，無論是新興國家的制度建設(shè)還是發(fā)達(dá)國家的制度改革，其成功與否幾乎無一不取決于是否遵從“多支柱”的構(gòu)建目標(biāo)。加拿大作為維持高福利水平的發(fā)達(dá)國家，其穩(wěn)健的老年收入保障體系在世界范圍內(nèi)亦是典范。本文將在福利體制國際比較的視野下，按照歷史脈絡(luò)梳理歸納加拿大多支柱老年收入保障體系的內(nèi)容，并在此基礎(chǔ)上對其進(jìn)行評價(jià)，同時(shí)總結(jié)其對我國老年收入保障體系建設(shè)的啟示。

一、加拿大多支柱老年收入保障體系的內(nèi)容

加拿大的多支柱老年收入保障體系包括三個(gè)支柱：第一支柱為普享型公共養(yǎng)老金和相關(guān)津貼；第二支柱為收入關(guān)聯(lián)型公共養(yǎng)老金；第三支柱為私人養(yǎng)老金，包括職業(yè)養(yǎng)老金和個(gè)人養(yǎng)老金。這三個(gè)支柱分別對應(yīng)世界銀行“五支柱”模式中的“零支柱”“一支柱”和“三支柱”。

1.第一支柱：種類多樣的公共養(yǎng)老金和相關(guān)津貼

第一支柱包括三個(gè)部分：一是老年收入保障方案；二是收入保障補(bǔ)貼方案；三是配偶津貼和遺屬津貼。

受英國《濟(jì)貧法》的“補(bǔ)缺”主導(dǎo)理念的影響，加拿大于1927年建立了首個(gè)收入調(diào)查式的公共養(yǎng)老金計(jì)劃（Old Age Pension，簡稱OAP），這一計(jì)劃屬于非繳費(fèi)的選擇型最低養(yǎng)老金。第二次世界大戰(zhàn)以后，世界范圍內(nèi)社會保障理念由濟(jì)貧主導(dǎo)轉(zhuǎn)變?yōu)椤叭娴纳鐣Ｕ稀?。貝弗里奇?bào)告提出了“社會保障全面計(jì)劃”，主張國家實(shí)施包括社會保險(xiǎn)、社會援助等全面的社會福利。隨著社會保障理念的轉(zhuǎn)變，加拿大的公共養(yǎng)老金制度開始綜合考慮“補(bǔ)缺”和“普享”的福利理念。1951年，加拿大議會通過了《老年收入保障法案》（Old Age Security Act，簡稱OAS），并于次年開始實(shí)施“普享”的OAS計(jì)劃。該計(jì)劃為全體居民提供每月40美元的普享養(yǎng)老金，領(lǐng)取年齡是70歲。與此同時(shí)，OAP被停止實(shí)施。與OAS同時(shí)實(shí)施的還有《老年救助法案》（Old Age Assistance Act，簡稱OAA），其對65—69歲的低收入老年人提供收入調(diào)查式的老年津貼，目的是彌補(bǔ)OAS的不足。1970年，OAS的領(lǐng)取年齡下降為65歲，老年救助制度的歷史使命就此結(jié)束。

OAS的建立標(biāo)志著加拿大公共養(yǎng)老金制度從過去的收入調(diào)查式向全民覆蓋轉(zhuǎn)變。至今，它仍然是加拿大老年收入保障制度的重要組成部分，主要包括兩方面內(nèi)容：第一，以普享為主要原則，設(shè)定基于收入的遞減機(jī)制。OAS面向全體國民（申請時(shí)具有加拿大國籍或合法居民身份），體現(xiàn)了普享原則。自1989年開始，政府開始實(shí)施一種基于收入的累進(jìn)制遞減機(jī)制，對高收入者間接減少OAS的發(fā)放。對于那些年收入超過最高限額（2017年的最高限額為121279美元）的國民，其所得的OAS要退還一部分，退還數(shù)額為實(shí)際收入超過最高限額的15%。如果收入特別高，有可能其OAS要全部退還（這種先發(fā)后退回的設(shè)計(jì)后來改為在發(fā)放時(shí)直接扣除）。值得注意的是，由于退回OAS所設(shè)置的收入門檻很高，大部分人都是可以領(lǐng)取全額的OAS的?？梢?，OAS仍然具有很強(qiáng)的普享特征。②第二，以聯(lián)邦一般稅收為籌資來源，基于居住年限和年齡向國民發(fā)放。獲得OAS的最低條件為18歲以后在加拿大居住滿10年，居住每滿一年可領(lǐng)取OAS全額的2.5%，居住滿40年可獲得全額OAS。OAS的標(biāo)準(zhǔn)領(lǐng)取年齡是65周歲，65歲以后每推遲領(lǐng)取一年，養(yǎng)老金可增加7.2%，最遲領(lǐng)取年齡是70歲。為保證養(yǎng)老金領(lǐng)取者的生活水平不因物價(jià)上漲而下降，OAS與物價(jià)關(guān)聯(lián)，每個(gè)季度根據(jù)CPI變動(dòng)進(jìn)行一次調(diào)整。2017年第3季度個(gè)人每月最高可領(lǐng)取的OAS為583.74美元。

受自由主義福利思想的影響，OAS提供的養(yǎng)老金水平非常低。為了防止老年貧困，1961年加拿大政府出臺了收入保障補(bǔ)貼計(jì)劃（Guaranteed Income Supplement，簡稱GIS）。GIS是向領(lǐng)取OAS的低收入老年人額外發(fā)放的具有救助性質(zhì)的養(yǎng)老金，發(fā)放數(shù)額取決于其家庭（婚姻）狀況和收入水平，并與物價(jià)掛鉤，不能推遲領(lǐng)取。GIS的最初目標(biāo)是在收入關(guān)聯(lián)的公共養(yǎng)老金（CPP）制度成熟之前彌補(bǔ)OAS的不足，以確保所有加拿大老年人都能通過OAS和GIS獲得最低收入的保障。其原本被設(shè)計(jì)為臨時(shí)制度，但一直延續(xù)至今，對緩解老年貧困發(fā)揮了重要作用。根據(jù)改革的最新進(jìn)展，從2023年4月開始，領(lǐng)取OAS和GIS的年齡將逐漸在6年間從65歲提高到67歲。2017年4—6月，單身者可領(lǐng)取的GIS最高可達(dá)864美元。在OAS和GIS之外，加拿大還向60—64歲的低收入者提供基于“補(bǔ)缺”理念的配偶津貼和遺屬津貼。其中，配偶津貼的發(fā)放需以配偶達(dá)到65歲為基本條件，遺屬津貼的發(fā)放需以配偶去世且本人沒有新的配偶為基本條件。2017年第3季度配偶津貼和遺屬津貼的最高發(fā)放額為1109美元和1321美元。endprint

綜上，加拿大第一支柱養(yǎng)老金是由OAS、GIS、配偶津貼和遺屬津貼這幾部分構(gòu)成的，約有98%的老年人口被第一支柱覆蓋。其中，OAS是核心，其他制度都是為了彌補(bǔ)OAS的不足而建立的，幾個(gè)部分相互銜接。在制度的供給方式上，第一支柱養(yǎng)老金既具有普惠性，又加入了基于收入的遞減機(jī)制，充分體現(xiàn)了加拿大養(yǎng)老金“混合”的特征。

2.第二支柱：收入關(guān)聯(lián)型公共養(yǎng)老金

由于自愿性私人養(yǎng)老金覆蓋面有限，OAS提供的養(yǎng)老金水平又比較低，加拿大于1961年引入了一項(xiàng)收入關(guān)聯(lián)的公共養(yǎng)老金計(jì)劃（CPP），該計(jì)劃面向年滿18周歲的雇員和自雇者，具有強(qiáng)制性，目標(biāo)替代率的上限是個(gè)人調(diào)整后月工資的25%。設(shè)置相對較低的目標(biāo)替代率與加拿大自由主義福利體制的特征相吻合，即主張公共養(yǎng)老金的發(fā)展不能擠占私人養(yǎng)老金的發(fā)展空間。

CPP主要包括6個(gè)方面的內(nèi)容：一是保障內(nèi)容。除了提供養(yǎng)老金外，CPP還提供殘疾收入保障、死亡津貼和遺屬保障（本文主要討論養(yǎng)老金部分）。二是繳費(fèi)率。2017年的繳費(fèi)率為9.9%，由雇員和雇主分擔(dān)繳費(fèi)，自雇者承擔(dān)全部繳費(fèi)。三是繳費(fèi)基數(shù)。繳費(fèi)基數(shù)下限為固定值，從1998年至2017年保持在3500美元。2017年繳費(fèi)基數(shù)上限為55300美元，與社會平均工資比較接近。四是繳費(fèi)年限。領(lǐng)取全額CPP養(yǎng)老金的繳費(fèi)年限為39年，最低繳費(fèi)年限為1年。五是領(lǐng)取養(yǎng)老金年齡。領(lǐng)取養(yǎng)老金的標(biāo)準(zhǔn)年齡為65歲，最早可以從60歲開始領(lǐng)取，如果提前領(lǐng)取，養(yǎng)老金數(shù)額則相應(yīng)扣除一定的比例。相應(yīng)地，加拿大鼓勵(lì)推遲領(lǐng)取養(yǎng)老金，每延遲一年領(lǐng)取，養(yǎng)老金將增加8.4%，最遲領(lǐng)取養(yǎng)老金的年齡不得超過70歲。六是養(yǎng)老金調(diào)整。每年CPP根據(jù)CPI指數(shù)進(jìn)行調(diào)整。2017年3月后新退休人員平均每月的收入關(guān)聯(lián)養(yǎng)老金為644美元。

1997年，加拿大政府對CPP進(jìn)行了重大改革，在現(xiàn)收現(xiàn)付制的基本框架下加入了預(yù)先積累因素，逐步小幅提高費(fèi)率，以維持制度的財(cái)務(wù)可持續(xù)性。這是CPP區(qū)別于傳統(tǒng)德國模式的最顯著特征。提高的費(fèi)率中超過現(xiàn)收現(xiàn)付制所需而形成的結(jié)余部分成為公共養(yǎng)老儲備基金，

由專門成立的加拿大養(yǎng)老金計(jì)劃投資管理局按照信托制原則獨(dú)立運(yùn)作，由專業(yè)人士實(shí)施市場化多元投資。投資遵循長期收益最大化、規(guī)避過度損失風(fēng)險(xiǎn)的原則，業(yè)績優(yōu)良。截至2017年6月30日，CPP基金資產(chǎn)總計(jì)3265億美元，近10年累積凈收入1511億美元，年均回報(bào)率為6.9%。③此次改革具有前瞻性，妥善解決了代際公平和制度可持續(xù)之間的沖突?？偟膩砜?，CPP以繳費(fèi)為前提，具有強(qiáng)制性，覆蓋就業(yè)群體，養(yǎng)老金與收入關(guān)聯(lián)，遵循精算平衡，其主要制度目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)低水平的收入替代和緩解貧困，而不是收入再分配。

3.第三支柱：私人養(yǎng)老金

加拿大的第三支柱養(yǎng)老金由種類多樣的自愿性私人養(yǎng)老金構(gòu)成，其中最主要的兩項(xiàng)是職業(yè)養(yǎng)老金（RPP）和個(gè)人養(yǎng)老金。2015年，基金積累型私人養(yǎng)老金的規(guī)模達(dá)到GDP的157%，相對規(guī)模在OECD國家中僅次于丹麥、荷蘭和冰島。④

職業(yè)養(yǎng)老金由雇主選擇保險(xiǎn)公司投保，政府予以稅收優(yōu)惠。為了防止雇主和雇員利用保險(xiǎn)進(jìn)行逃稅，加拿大聯(lián)邦稅務(wù)局規(guī)定雇主和雇員繳費(fèi)之和不得超過雇員工資的18%，且每年規(guī)定一個(gè)最高限額。⑤職業(yè)養(yǎng)老金的類型多種多樣。在供款主體方面，有的完全由雇主繳費(fèi)（約12%），有的由雇主和雇員雙方繳費(fèi)（約88%）。在待遇確定方面，包括待遇確定型（DB）、繳費(fèi)確定型（DC）和混合模式。在DB模式下，養(yǎng)老金數(shù)量根據(jù)以收入記錄和參保年限為基礎(chǔ)的公式計(jì)算而得（有的根據(jù)退休前數(shù)年的平均收入為基礎(chǔ)計(jì)算，有的根據(jù)全部職業(yè)生涯的平均收入為基礎(chǔ)計(jì)算），該模式由雇主管理，雇員一般參與投資決策，以鼓勵(lì)雇員穩(wěn)定就業(yè)以及實(shí)現(xiàn)未來養(yǎng)老金收益最大化，雇主承擔(dān)所有繳費(fèi)的投資風(fēng)險(xiǎn)以保證雇員退休金的未來價(jià)值。在DC模式下，投資風(fēng)險(xiǎn)落到雇員身上，雇員決定繳費(fèi)數(shù)量以及投資選擇。1998—2015年，職業(yè)養(yǎng)老金的參保人數(shù)有所增加，但其覆蓋率略有下降，在全體雇員中的覆蓋率從40.6%下降到37.8%，其中男性雇員的覆蓋率下降了5.7%，女性雇員的覆蓋率基本與往年持平。職業(yè)養(yǎng)老金的覆蓋率與學(xué)歷、任職年限、員工人數(shù)、就業(yè)部門等因素相關(guān)。高學(xué)歷者覆蓋率更高，在受雇單一雇主的任職年限越長覆蓋率越高，年齡越長覆蓋率越高，員工人數(shù)越多的單位覆蓋率越高。就行業(yè)而言，公共管理部門、健康服務(wù)和社會援助部門、金融保險(xiǎn)和地產(chǎn)部門的覆蓋率較高，建筑業(yè)、信息和文化服務(wù)業(yè)、批發(fā)零售業(yè)和餐飲住宿服務(wù)業(yè)的覆蓋率較低。⑥2016年，職業(yè)養(yǎng)老金的參保人數(shù)為626.2萬人，其中有52%的參保者在公共部門就業(yè)，有48%的參保者在私人部門就業(yè)；有67%的參保者參加了DB計(jì)劃，有18%的參保者參加了DC計(jì)劃。2015年，個(gè)人儲蓄養(yǎng)老計(jì)劃繳費(fèi)人數(shù)為599萬人，平均每人繳費(fèi)額為6542美元。

個(gè)人儲蓄養(yǎng)老計(jì)劃主要覆蓋中高收入人群，個(gè)人繳費(fèi)可以在年收入的18%范圍內(nèi)免稅。該計(jì)劃誕生于1957年，最初是給自雇者提供的與職業(yè)養(yǎng)老金并行的有稅收優(yōu)惠的個(gè)人儲蓄渠道，但實(shí)際上所有雇員包括已經(jīng)參加了職業(yè)養(yǎng)老金的人也可以參加個(gè)人儲蓄養(yǎng)老計(jì)劃。20世紀(jì)90年代，個(gè)人儲蓄養(yǎng)老計(jì)劃的參保人數(shù)增加了三分之一，其代價(jià)是用于鼓勵(lì)參保的稅收優(yōu)惠超過了OAS的一般性支出。⑦為了擴(kuò)大私人養(yǎng)老金的覆蓋面，加拿大在2012年引入一個(gè)新的雇主養(yǎng)老金計(jì)劃，即A Pooled Registered Pension Plan（PRPP），旨在為退休者提供一個(gè)低成本、可攜帶、有可及性的儲蓄工具。此方案由聯(lián)邦政府提出，需要地方政府通過后才能實(shí)施。該計(jì)劃屬于繳費(fèi)確定型，以自動(dòng)注冊方式加入，雇員和自雇者有權(quán)利選擇退出。其目標(biāo)人群是有至少兩年連續(xù)就業(yè)記錄的全職雇員和兼職雇員，由雇主和雇員雙方繳費(fèi)。為鼓勵(lì)持續(xù)參保，該計(jì)劃允許一些人在特殊情況下（如殘疾、移民等）提前領(lǐng)取養(yǎng)老金。

二、加拿大多支柱老年收入保障體系的評價(jià)endprint

1.公共養(yǎng)老金和私人養(yǎng)老金并重的混合福利

按照安德森關(guān)于福利體制的劃分，加拿大與英國、美國、澳大利亞同屬自由主義福利體制。加拿大的老年收入保障體系體現(xiàn)了自由主義福利體制的一般特征，即強(qiáng)調(diào)福利供給的“自助”、依賴市場的福利資源、提供適度水平的公共養(yǎng)老金、重視私人養(yǎng)老金的補(bǔ)充作用等。OAS加CPP可提供的養(yǎng)老金在工薪者平均收入的40%以內(nèi)，就是為了給私人養(yǎng)老金的發(fā)展留下空間。

另外，與其他同屬自由主義體制的國家相比，加拿大“自由主義”的色彩沒有那么濃重。加拿大公共養(yǎng)老金的覆蓋率很高，公共養(yǎng)老金的支出也超過了私人養(yǎng)老金的支出。這與澳大利亞、英國和美國的私人養(yǎng)老金支出比重遠(yuǎn)高于公共養(yǎng)老金比重的情況有很大不同。

加拿大沒有像英國那樣通過聯(lián)邦立法實(shí)施養(yǎng)老金私有化改革，所以私人養(yǎng)老金的發(fā)展與公共養(yǎng)老金相比沒有壓倒性的優(yōu)勢。盡管歷史上新自由主義者和保守黨曾對私有化提出了積極倡議，但沒有得到公眾支持，公眾對私有化的支持相對匱乏。⑧加拿大也是自由主義體制中建立了普享型國民養(yǎng)老金的少有的幾個(gè)國家之一，體現(xiàn)了養(yǎng)老金作為公民權(quán)利的理念，即政府有責(zé)任為老年人提供一定的收入保障。澳大利亞曾在1973年建立過類似制度，但在1978年廢止了。美國和英國也都沒有建立不需個(gè)人繳費(fèi)、只依據(jù)年齡和身份發(fā)放的國民養(yǎng)老金制度。

2014年，加拿大老年人的收入中有39.1%來自公共轉(zhuǎn)移支付，40.6%來自私人養(yǎng)老金和其他的非養(yǎng)老金儲蓄的收益，20.4%來自就業(yè)收入。⑨加拿大的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，在1980—2015年，雖然加拿大老年人口不同類型的收入占比變化較大，但總體而言，來自公共養(yǎng)老金的收入（包括第一支柱和第二支柱）和私人部分的養(yǎng)老金收入（包括第三支柱和投資收入）一直維持在比較接近的水平上（見圖1）。

2.養(yǎng)老金制度的變遷顯示了一定的私有化傾向

雖然加拿大沒有像英國那樣進(jìn)行明確的養(yǎng)老金私有化改革，但是養(yǎng)老金制度內(nèi)部的變遷也顯示出一定的私有化傾向。首先，1980—2015年，老年人退休后收入來自政府轉(zhuǎn)移收入的份額先上升后下降，對私人養(yǎng)老金、個(gè)人就業(yè)收入等市場性收入的依賴減弱后又上升。2015年，政府轉(zhuǎn)移收入和市場性收入占比分別為41%和59%。其次，職業(yè)養(yǎng)老金內(nèi)部從DB模式向DC模式轉(zhuǎn)變。從1974年到2016年，職業(yè)養(yǎng)老金的成員數(shù)量從342.4萬人增加到626.2萬人。其中DB計(jì)劃的占比從92.7%下降到67.1%（這主要來自于私人部門DB計(jì)劃的大幅縮減），DC計(jì)劃的占比從5.6%上升到18%。雖然職業(yè)養(yǎng)老金存在從DB向DC轉(zhuǎn)變的趨勢，但這一轉(zhuǎn)變緩慢且幅度小，無論是從成員數(shù)量還是從資產(chǎn)規(guī)模上看，DB仍占明顯的主體優(yōu)勢。需要個(gè)人繳費(fèi)的職業(yè)養(yǎng)老金的份額先下降后穩(wěn)步提高，而不需要個(gè)人繳費(fèi)的職業(yè)養(yǎng)老金的份額先略有上升后快速下降，需要個(gè)人繳費(fèi)的職業(yè)養(yǎng)老金仍是主體。

3.在公共支出較少的情況下取得了較好的老年減貧效果

養(yǎng)老金制度的類型不同會對減貧有不同的影響。其中，相對于收入調(diào)查式養(yǎng)老金和收入關(guān)聯(lián)養(yǎng)老金來說，實(shí)施普遍的國民年金制度能夠獲得更好的減少老年貧困的效果。加拿大老年收入保障制度的一大優(yōu)點(diǎn)也在于此，即是在公共支出較少的情況下取得較好的老年人口減貧效果。取得這一成績除了養(yǎng)老金制度設(shè)計(jì)的原因外，還有一個(gè)重要原因就是加拿大政府沒有明確的推遲公共養(yǎng)老金領(lǐng)取年齡的計(jì)劃，只是鼓勵(lì)老年人工作更長年限，推遲退休。

加拿大用于老年和遺屬的公共支出占GDP的比重不僅遠(yuǎn)低于作為法團(tuán)主義代表的德國以及OECD的平均水平，甚至比同屬自由主義體制的英國和美國還要低。在這種公共支出較少的情況下，加拿大的老年人口貧困率在上述國家中是最低的（見表1）。2014年，加拿大老年人口的貧困率要比全部人口的貧困率低大約5%，這在OECD國家中也是比較少見的。大部分OECD國家的老年群體更容易陷入貧困。此外，加拿大老年人口的貧困發(fā)生率在稅收和轉(zhuǎn)移支付后下降了49%。這顯示出加拿大在花費(fèi)較少公共支出的前提下成功實(shí)現(xiàn)了老年人口減貧的目標(biāo)。

4.制度的穩(wěn)定性較好

相較于同屬自由主義福利體制的英國，加拿大的養(yǎng)老金體系顯示出較好的制度穩(wěn)定性，公共責(zé)任得以確保而不是削弱，沒有如英國那般頻繁改革。⑩加拿大用于老年和遺屬的公共支出占GDP的比重也非常穩(wěn)定。有學(xué)者將加拿大養(yǎng)老金制度穩(wěn)定性較好的原因歸納為三個(gè)方面：一是養(yǎng)老金的公共支出水平適中，因此通過減少公共養(yǎng)老金支出以削減財(cái)政赤字的貢獻(xiàn)有限。二是公共養(yǎng)老金的融資對工薪稅的依賴十分有限，因此沒有像其他國家那樣產(chǎn)生強(qiáng)大的反對勢力。三是公共部門的轉(zhuǎn)移支付的實(shí)際再分配效果較好，對公共養(yǎng)老金進(jìn)行道德攻擊的空間較小。B11

加拿大聯(lián)邦制政治制度也在一定程度上解釋了養(yǎng)老金改革難以實(shí)現(xiàn)的原因。相較于單一制國家，加拿大的政府權(quán)力被聯(lián)邦政府和地方政府（?。┓窒?，地方政府權(quán)力較大。如對CPP的修改，需要聯(lián)邦政府、三分之二的省以及占全國總?cè)丝谌种娜诉_(dá)成共識，這一條件比修改憲法條款還要嚴(yán)格。此外，各利益方的權(quán)力分布較為均衡，因而在養(yǎng)老金改革時(shí)就傾向于一種“拉鋸式”的相對平衡，公共養(yǎng)老金和私人養(yǎng)老金被鎖定在一個(gè)相對穩(wěn)定的狀態(tài)。B12一方面，退休者團(tuán)體、婦女組織、全國福利委員會等群體提出的擴(kuò)張公共養(yǎng)老金的主張會受到私人部門的強(qiáng)烈反對；另一方面，金融機(jī)構(gòu)提出的擴(kuò)展私人養(yǎng)老金計(jì)劃、實(shí)施強(qiáng)制參保的主張也會受到雇主的抵制，中小企業(yè)對此問題分歧很大，協(xié)商變得非常復(fù)雜。

三、對我國完善老年收入保障體系的啟示

雖然加拿大的基本國情與我國相距甚遠(yuǎn)，但這并不妨礙我們從中汲取可以借鑒的經(jīng)驗(yàn)以完善我國的制度體系，同時(shí)增加我們學(xué)習(xí)加拿大這樣的高水平福利國家制度體系的智慧。加拿大的老年收入保障事業(yè)最值得稱道的一點(diǎn)就是建立了完備的多支柱制度體系，各個(gè)支柱定位準(zhǔn)確，支柱之間銜接得當(dāng)，整體運(yùn)行效率較好。在多支柱的制度體系下，減貧和再分配通過適度支出得以很好實(shí)現(xiàn)，年老風(fēng)險(xiǎn)通過高覆蓋面的保險(xiǎn)得以最大限度的避免，各制度的穩(wěn)健性和可持續(xù)性通過精細(xì)化管理得到保障，全社會對制度體系進(jìn)行預(yù)防性改革的意識和能力都很強(qiáng)。很明顯，這些理念及技術(shù)手段都值得我們參考學(xué)習(xí)。結(jié)合加拿大的經(jīng)驗(yàn)并聯(lián)系我國的現(xiàn)狀，我們提出以下兩點(diǎn)建議。endprint

1.明晰“多支柱”而非“多層次”的核心理念

我國老年收入保障制度的改革雖然深受世界銀行“多支柱”理念的影響，但使用的卻是“多層次”的概念。自1993年首次正式明確按“多層次”的思路構(gòu)建社會保障制度以來，“多層次”理念從養(yǎng)老保障領(lǐng)域影響到醫(yī)療保障領(lǐng)域并持續(xù)至今。在出發(fā)點(diǎn)上，“多層次”理念和“多支柱”理念一樣，都強(qiáng)調(diào)保障制度的多元化，但經(jīng)過20多年的發(fā)展，“多層次”理念已經(jīng)成為一個(gè)極具中國特色的概念。就今天的語境而言，世界的“多支柱”理念強(qiáng)調(diào)的是橫向拓展，中國的“多層次”理念強(qiáng)調(diào)的則是縱向延伸；“多支柱”理念基于覆蓋范圍強(qiáng)調(diào)保障水平，“多層次”理念則直接呼吁保障水平的提高。在“多支柱”的理念下，不同制度之間可以獨(dú)立發(fā)展，不存在刻意的捆綁和混合，保障水平的提高也不以制度的強(qiáng)制性或半強(qiáng)制性累加為基礎(chǔ)。而在“多層次”的理念下，層次越低地位越重要，高層次的發(fā)展以低層次的完善為基礎(chǔ)，層次越高累積的保障水平也越高。

可以說，以“多層次”理念替代“多支柱”理念制約著我國老年收入保障體系的完善發(fā)展。其主要表現(xiàn)為兩個(gè)方面：第一，沒有充分考慮全民的適度保障需求而主要以城鎮(zhèn)職工的較高保障水平為考量對象。當(dāng)前，城鄉(xiāng)居民的社會化、制度性老年收入保障需求正在大規(guī)模地釋放和擴(kuò)張，其“多層次”的老年收入保障體系卻仍未被提及?？梢灶A(yù)見，如此下去，要么城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度在輿論壓力下畸形發(fā)展，要么沉重的養(yǎng)老壓力會無序擴(kuò)散并對多個(gè)社會領(lǐng)域造成沖擊。此外，雖然政策主要聚焦于城鎮(zhèn)職工的“多層次”以期保持原有狀態(tài)或提高保障水平，但截至目前，城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的參保率仍不足七成，企業(yè)年金和商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)的參保率都不足一成。和加拿大的高覆蓋率相比，可以說我們“多層次”的老年收入保障體系的構(gòu)建是失敗的。第二，過度關(guān)注基礎(chǔ)制度的被動(dòng)式發(fā)展而忽視了其他制度應(yīng)有的自由發(fā)展空間。例如在“多層次”的理念下，城鎮(zhèn)職工參與企業(yè)年金需以已參保基本養(yǎng)老保險(xiǎn)為基礎(chǔ)，這意味著企業(yè)年金的發(fā)展是不自由的，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的發(fā)展是面臨著巨大壓力的。這種制度之間的畸形關(guān)系不僅表現(xiàn)在企業(yè)年金和基本養(yǎng)老保險(xiǎn)之間，同時(shí)還表現(xiàn)在私人養(yǎng)老金和公共養(yǎng)老金之間，即個(gè)人賬戶是和社會統(tǒng)籌一起被強(qiáng)制的；不僅表現(xiàn)在城鎮(zhèn)職工的保障上，還表現(xiàn)在城鄉(xiāng)居民的保障上，即如第一點(diǎn)所述的幾乎沒有考慮過居民的多層次老年收入保障問題。

近年來，理念偏差之下，人群間的待遇攀比、基本制度的不堪重負(fù)、補(bǔ)充制度的止步不前等在經(jīng)濟(jì)增長下行、人口老化加速的助推下無一不在拷問著中國社會。很明顯，以忽視覆蓋范圍、制度之間無效混合為主要特征的“多層次”理念亟須轉(zhuǎn)變?yōu)橐匀駷榭剂磕繕?biāo)、以制度之間正常銜接為主要特征的“多支柱”理念。

2.基于“多支柱”的理念進(jìn)行結(jié)構(gòu)和參量改革

基于“多支柱”的理念，理順制度間關(guān)系的結(jié)構(gòu)性改革和保障基本制度長期可持續(xù)的參量式改革必須同步進(jìn)行。

首先，全面取消強(qiáng)制性個(gè)人賬戶，理順不同支柱（制度）間的關(guān)系。將個(gè)人賬戶置于社會養(yǎng)老保險(xiǎn)制度之中，在產(chǎn)權(quán)屬性上是公共養(yǎng)老金和私人養(yǎng)老金的混合，在財(cái)務(wù)機(jī)制上是現(xiàn)收現(xiàn)付和基金積累的混合。在制度設(shè)計(jì)之初，這種混合模式被認(rèn)為有諸多好處，而今其破壞性已暴露無遺。從居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度來看，雖然其本質(zhì)更多的屬于老年津貼，但由于名義上仍屬于繳費(fèi)型制度，居民對其過低的待遇水平以及個(gè)人賬戶極低的計(jì)息率的抱怨越來越多。至于職工的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，一方面，關(guān)于其引發(fā)的整體費(fèi)率太高、待遇水平持續(xù)下降、個(gè)人賬戶無效等批評不絕于耳；另一方面，為保財(cái)務(wù)可持續(xù)性，財(cái)政補(bǔ)貼的額度越來越大，政府在責(zé)任陷阱里面也越陷越深。為使問題得到徹底解決，強(qiáng)制性個(gè)人賬戶必須全面取消。只有如此，公共養(yǎng)老金和私人養(yǎng)老金的邊界、繳費(fèi)型制度和非繳費(fèi)型制度的邊界、政府和社會的責(zé)權(quán)才能明晰，企業(yè)和個(gè)人負(fù)擔(dān)的減輕、基本制度的全覆蓋和可持續(xù)、補(bǔ)充制度的自由發(fā)展才有實(shí)現(xiàn)的基礎(chǔ)和可能。改革后，城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)回歸老年津貼的本質(zhì)（零支柱），城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)回歸社會養(yǎng)老保險(xiǎn)的本質(zhì)（一支柱），個(gè)人賬戶發(fā)展為私人養(yǎng)老金（三支柱）。

其次，改革參數(shù)、強(qiáng)化管理，提高第一支柱（基本養(yǎng)老保險(xiǎn)）的財(cái)務(wù)可持續(xù)性。在取消強(qiáng)制性個(gè)人賬戶、減輕企業(yè)和個(gè)人繳費(fèi)負(fù)擔(dān)的同時(shí)，必須對城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度進(jìn)行參量改革，同時(shí)強(qiáng)化管理。待遇領(lǐng)取必須嚴(yán)格與繳費(fèi)年限掛鉤，補(bǔ)繳等行為需嚴(yán)令禁止；法定退休年齡必須提高，改革方案的設(shè)計(jì)必須充分考慮人口老齡化的發(fā)展趨勢；繳費(fèi)基數(shù)必須夯實(shí)，制度的再分配性必須堅(jiān)守；結(jié)存基金的保值增值需充分引入市場機(jī)制；制度財(cái)務(wù)狀況的長期預(yù)測及參數(shù)的預(yù)防性改革能力亟待提高。加拿大的CPP以9.9%的費(fèi)率提供了25%的目標(biāo)替代率水平且給付項(xiàng)目還包括殘障、遺屬等，目前其累積結(jié)余資金數(shù)額龐大且收益率可觀。與之對比，我國可提升的空間很大。特別需要提及的是，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的改革完善必須堅(jiān)守互助共濟(jì)的基本價(jià)值觀，在堅(jiān)守減貧和再分配上不能有所懈怠，甚至可以考慮在適當(dāng)時(shí)機(jī)將只面向城鄉(xiāng)居民的“零支柱”拓展為普享式的國民年金。

最后，內(nèi)外合力、多措并舉，大力促進(jìn)第三支柱（私人養(yǎng)老金）的發(fā)展。依據(jù)傳統(tǒng)的分析路徑，要推進(jìn)包括企業(yè)年金和商業(yè)補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)在內(nèi)的第三支柱發(fā)展，稅收優(yōu)惠等鼓勵(lì)措施是最重要的。但是，近年來稅優(yōu)政策的不斷完善并沒有帶來企業(yè)年金及商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)增長速度的大幅提高。到2016年末，企業(yè)年金的參保人數(shù)占城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)參保人數(shù)的比例仍是個(gè)位數(shù)。而在加拿大，所有雇員參保RPP比例接近40%。聯(lián)系加拿大不同支柱之間的有效銜接和良性同進(jìn)，筆者認(rèn)為，我國第三支柱的發(fā)展要從以下兩個(gè)方面實(shí)現(xiàn)新的突破：一是將職工參保企業(yè)年金的行為獨(dú)立于參保城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)之外。二是將分離出的強(qiáng)制性個(gè)人賬戶轉(zhuǎn)變?yōu)樽栽傅乃饺损B(yǎng)老儲蓄賬戶，此賬戶以全民為設(shè)計(jì)對象，不以是否參?；攫B(yǎng)老保險(xiǎn)為條件。

注釋

①參見[英]尼古拉斯·巴爾、[英]彼得·戴蒙德：《養(yǎng)老金改革：理論精要》，鄭秉文等譯，中國勞動(dòng)社會保障出版社，2013年，第26—29頁；[英]尼古拉斯·巴爾：《福利國家經(jīng)濟(jì)學(xué)》，鄭秉文、穆懷中等譯，中國勞動(dòng)社會保障出版社，2003年，第9—10頁。endprint

②Daniel Béland， Alex Waddan. Policy change in flat pensions： comparing Canada and the UK.Canadian Public Administration， 2014， Vol.57， No.3， pp.383-400.

③CPP Investment Board. 2017 Annual Report CPPIB. http：//www.cppib.com/en/home.html p1， 2017-9-15.

④OECD. Pensions outlook 2016. http：//www.oecd.org/pensions/oecd-pensions-outlook-23137649.html，2017-9-15.

⑤王倩等：《加拿大多支柱養(yǎng)老保障制度對我國農(nóng)村養(yǎng)老體系創(chuàng)新的啟示》，《中國勞動(dòng)》2015年第2期。

⑥Marie Drolet， René Morissette. New facts on pension coverage in Canada， released December 18， 2014 by Insights on Canadian Society. Statistics Canada Catalogue No. 75-006-X. Ottawa. http：//www.statcan.gc.ca/pub/75-006-x/2014001/article/14120-eng. pdf.

⑦⑩Ingo Bode. From the Citizen's Wage to Self-Made Pensions？ The Changing Culture of Old Age Provision in Canada and Germany. Current Sociology， 2007， Vol.55， No.5， pp.696-717.

⑧B11[加]丹尼爾·伯蘭德、約翰·米勒斯：《變革中的停滯——緊縮時(shí)期的加拿大養(yǎng)老金改革》，《社會保障研究》2005年第1期。

⑨數(shù)據(jù)來源于OECD database。

B12Daniel Béland， Brian Gran. Public and Private Social Policy： Health and Pension Policies in a New Era. Palgrave Macmillan， 2008， pp.92-122.

責(zé)任編輯：海 玉endprint