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        安福國會審議民國八年度國家總預算案探析

        2018-01-23 19:27:41
        安徽史學 2018年2期
        關(guān)鍵詞:預算案公報眾議院

        嚴 泉

        在民國財政史上,政府年度總預算第一次正式被立法機構(gòu)審議通過,發(fā)生在1919年。當年6月11日,總統(tǒng)徐世昌向眾議院提交民國八年度國家總預算案、公債條例案;7月5日,又提交民國八年度路、電、郵、航四政特別會計預算案。因國會第二屆常會會期即將結(jié)束,為完成預算案的審議,眾議院決定在9月10日至11月13日召開臨時會,歷經(jīng)二讀、三讀程序,通過政府總預算案審查報告。11月15日移交參議院審議,12月18、19日參議院二、三讀會通過審查報告,12月28日北京政府公布,民國八年度國家總預算案宣告正式成立。

        此時正值皖系北京政府時期,立法機構(gòu)為第二屆民國國會,又稱安福國會或新國會。關(guān)于民國八年度政府總預算案的審議情況,相關(guān)論著一般多是提及最后的議決結(jié)果,較少關(guān)注國會財政監(jiān)督權(quán)行使的具體過程與實際成效。①相關(guān)研究參見南海胤子:《安福禍國記》,榮孟源、章伯鋒主編:《近代稗?!?4),四川人民出版社1987年版,第423—429頁;薛恒:《民國議會制度研究(1911—1924)》,中國社會科學出版社 2008年版,第217—218頁;嚴泉:《民國制造:國會政治制度的運作》,江蘇文藝出版社2012年版,第145—146頁;賈德威:《安福國會研究》,吉林大學博士學位論文,2014年,第104—108頁。本文擬就安福國會圍繞民國八年度政府總預算案審議情況進行深入探討。

        一、安福國會對政府總預算案的關(guān)注

        安福國會第一期常會開會不久,議員黃云表就提出議案,要求政府提交民國七年度預算及此前兩年的決算。黃云表在提案中指出,國會已經(jīng)開會三個月,政府至今沒有提交年度預算。②《議員黃云表等咨請政府速將民國七年度預算交會議決案》,《眾議院公報》1918年第1期第4冊,第114頁。國會第一期常會開始于1918年8月12日,這樣推算下來,黃云表的提議案時間應在同年11月中旬。

        考慮到民國七年國家收支事實上已經(jīng)過大半,于是國會改變訴求,要求政府提交民國八年度預算案及此前的決算案。議員吳道覺指出國會開幕后,政府一直沒有提交本年度預算及過去兩年的決算,“其事深可疑怪,若會計年度開始以前政府并不從事預算之編制,是為溺職。若預算早經(jīng)編就,有意不提交本院公議,是為玩法。”③《 議員吳道覺等請咨政府限期提出預算決算案》,《眾議院公報》1918年第1期第4冊,第113頁。議員袁榮叟認為:“政府不編制預算,則政府無以保政務之統(tǒng)一。預算不交國會議決,則國會無以施行政之監(jiān)督。政府失其統(tǒng)一,而國會無由監(jiān)督,則官吏得任意增減其事務,任意支配其經(jīng)費。”民國成立八年以來,迄今沒有正式預算成立,國會開會后不久,就催促政府提交七年度預算,但是政府半年來一直沒有提交?,F(xiàn)在會計年度僅剩5個月,補提困難,所以請政府從速編制八年度預算,“并請政府將三年度以后七年度以前之收支實數(shù),編造歷年決算交院審議?!雹堋?議員袁榮叟請咨催政府從速編制八年度預算及七年度以前之歷年決算交院審議案》,《眾議院公報》1919年第1期第6冊,第131—132頁。安福系核心人物光云錦在院會討論時發(fā)言稱,雖然政府有種種困難,“惟八年度預算當然提出交議,此時若不加以催促,誠恐政府又將置諸腦后?!雹荨?眾議院第二十八次常會》,《眾議院公報》1919年第1期第6冊,第112頁。后來考慮到距離第一期常會閉會只有幾天,多數(shù)議員意見要求政府在第二期常會內(nèi)提出預算案。

        在1919年2月11日第一期常會閉會儀式上,眾議院議長王揖唐在發(fā)言中稱:“預算決算之議決為一國政治之樞要,實吾人最大之責任。同人等于本屆常會竟未履行其職權(quán),此不能不為遺憾者又一?!蓖跤謬烂C指出:“歐洲之立憲國,恒以預算監(jiān)督與租稅承諾為互相對待之具,故立憲國莫不有預算財政基礎(chǔ)之鞏固”,民國成立以來,政府曾經(jīng)兩次提出預算案。民國二年度預算案因時間已過會計年度,被眾議院退回。民國五年度預算案審查未完,國會就被解散。民國成立八年以來,正式預算案始終未能成立?!拔?預算)編制之職雖在政府,而議決之權(quán)則屬國會,國會同人既經(jīng)負此重責,允宜詳察歷年財政之收支狀況,人民之經(jīng)濟情形?!雹蕖?國會閉會式紀事》,《參議院公報》1919年第1期第6冊,第149—150頁。

        第二期常會在3月1日開會,其預定的主要任務就是審議總預算案,從而與7月1日開始的新會計年度相銜接。⑦根 據(jù)民初《會計法》規(guī)定,會計年度從每年7月1日開始,至次年6月30日結(jié)束。政府必須在7月1日前提交預算案,國會才能開始法案審議。在3月27日院會發(fā)言時,議員羅正緯認為議決預算決案是國會重要職能,上期常會,政府沒有如期提出預算決算案。本期常會已經(jīng)開會近一個月,政府方面仍未提交,“實屬政府藐視國會,在國會方面,對于自己之職權(quán)不能不為保存。”羅提出議案,要求政府在10日內(nèi)提出預算決算案。⑧《 眾議院第二期第三次常會》,《眾議院公報》1919年第2期第1冊,第72、76頁。還有議員非常清楚預算決算案的編制過程。如議員吳道覺就認為年度不能限定太過,預算決算編造手續(xù)非常繁重,“譬如七年度決算以尚未到期,固難辦到。而六年度之決算,恐亦不能辦到。因為一年度之收入須待半年后始能結(jié)束,以現(xiàn)在計之,六年度收支之結(jié)束,僅逾兩月,縱中央決算可以辦成,而各省區(qū)決算未必即能辦成?!雹帷?眾議院第二期第三次常會》,《眾議院公報》1919年第2期第1冊,第76頁。后經(jīng)多數(shù)議決,將羅正緯提案限定政府提交預算時間從十日改為一個月,全案修正后表決通過,即日咨送政府。

        到了5月份,政府方面仍然沒有動靜。議員王毅等又提出請政府限十日內(nèi)提出預算決算案,“當此民生凋敝,財政奇絀,此屆會期若猶不議決,于國家前途危險。”⑩《議員王毅等提出請政府限十日內(nèi)提出預算決算案》,《眾議院公報》1919年第2期第3冊,第93頁。議員武繩緒要求政府于一星期內(nèi)提出八年度預算案,批評政府“一再耽延,迄今仍未交出,不特常會期限轉(zhuǎn)眼即屆期滿,而七月一號會計年度瞬息亦將到來。設竟于本屆會期將預算推延擱置,是本屆同人與政府開一不交預算之例,破壞約法之嫌,恐難逃社會之公議矣”。如果政府繼續(xù)拖延,建議提出彈劾案。①《議員武繩緒提出再咨催政府于一星期內(nèi)提出八年度預算案》,《眾議院公報》1919年第2期第3冊,第98頁。院會在5月29日討論王毅與武繩緒兩份建議案時,議員解樹強稱,3月份羅正緯案提出后,接到政府回復咨文,稱決算案暫時不能提交,此次如果還是限期要求政府提出決算案,恐怕答復還是與上次一樣,所以決算案似可不必再提。但是預算案要求不變,而且建議將提議案期限改為提議案通過當天。院會同意將兩案合并成一案,并刪除決算案要求,標題改為“再行咨催政府于即日提出八年度預算案”,多數(shù)表決通過。②《眾議院第二期第十次常會》,《眾議院公報》1919年第2期第3冊,第78—79頁。

        國會從1918年11月中旬開始,不斷有議員提出議案,要求政府盡快提出預算決算案,甚至有議員提議動用彈劾權(quán)。因政府方面一直拖延,未能按時提交預算決算案,最后經(jīng)過半年多僵持后,國會只能表示退讓,只要求政府方面提供民國八年度國家總預算案。

        二、民國八年度國家總預算案的提出

        在1919年6月11日眾議院院會上,總統(tǒng)徐世昌正式提交民國八年度國家總預算案、民國八年公債條例案。國務員出席6人,包括財政、陸軍、海軍、農(nóng)商、教育、交通各部總長或代理部務次長,政府委員出席12人,主要是外交、海軍、財政、教育、農(nóng)商、交通各部參事、僉事、科長等。當天國務總理錢能訓稱病請假,由財政總長龔心湛代為報告。龔首先為政府遲交總預算案的行為辯解,聲稱本年度預算政府2月份就開始著手辦理,“通電各省區(qū)趕將八年度歲入歲出各款項電報財政部匯編?!钡魇^(qū)步調(diào)不一,甚至有的省區(qū)至今沒有上報?!坝谑钦畵?jù)已報部者陸續(xù)編訂,其為造報之處,因為期甚迫,不能久待,即按照五年或七年數(shù)目編列。西南各省則皆照五年度核定數(shù)目編訂?!逼浯问穷A算支出概況。軍費占總預算支出40%多,包括特別軍費項目。償還借款比例約為33%,財政部、內(nèi)務部經(jīng)費均約為8%,海軍經(jīng)費增加為1%,教育、實業(yè)、外交、司法經(jīng)費各占1%,內(nèi)府經(jīng)費、清室優(yōu)待經(jīng)費等約占4%?!敖y(tǒng)計八年度預算歲出,經(jīng)常、臨時、特別三項共為六萬四千七百六十九萬一千七百八十七元,若除去特別軍費計算,則仍為四萬余萬元,與五年度預算所增有限。”最后是收支平衡問題。為彌補收入不足,政府將不得不發(fā)行民國八年度公債。③《眾議院第二期第十二次常會》,《眾議院公報》1919年第2期第4冊,第47—49頁。

        在眾議院議員意見書中,最有代表性的是“議員陸才甫質(zhì)問政府八年度預算收入何以比較五年度減少甚巨書”。陸才甫統(tǒng)計政府預算收入減少的地方共有8項。1、“漕糧租課雜賦三項,計其總數(shù)何以較五年度減少七百四十六萬七千三百六十一元?”2、“又第四款貨物稅項下將五年度所有之統(tǒng)捐統(tǒng)稅及產(chǎn)銷稅完全刪除,另列百貨捐,名目未識,是否即為統(tǒng)捐統(tǒng)稅及產(chǎn)銷稅之改名,抑系事實上有所更改,核算總數(shù)何以減少一百二十三萬三千六百六十二元?”3、“又第六款正雜各捐何以減少九百七十三萬五千零三十三元?”4、“又第七款第二項官辦局廠收入一項,事實上比較有固定性質(zhì),何以亦減少五十萬五千五百七十七元?”5、“又第八款各省雜收入項下第一項內(nèi)務收入何以減少二十四萬零七百九十三元?第四項教育收入何以減少五十二萬七千八百三十二元?第七項雜款收入更何以減少至一百八十八萬五千三百四十二元之巨?”6、“又第九款中央各機關(guān)收入項下交通部收入何以減少四十七萬三千三百八十四元?”7、“此外五年度所列之契稅、增收田賦稅牙稅、增收厘金、增收牲畜及屠宰稅、增收以及均賦收入等項均為現(xiàn)在所積極進行者計有五千萬元以上,何以全不列入?8、在臨時預算項目中,“又第七款中央各機關(guān)收入項下何以減少一百三十一萬五千零六十元?”陸才甫統(tǒng)計各款收入總計減少數(shù)字達到73384044元,要求政府解釋具體原因。④《議員陸才甫質(zhì)問政府八年度預算收入何以比較五年度減少甚巨書》,《眾議院公報》1919年第2期第4冊,第167—169頁。

        國務院在咨復議員陸才甫質(zhì)問書時作了相應解釋。1、“至漕糧租課雜賦三項,舊五年度數(shù)目較增,原因系有按照三年度核定原額開列者且有將省地方稅合并開列者核辦。”現(xiàn)在的會計年度從7月1日開始至次年6月30日為一年度,是參照民國新五年度預算案,并且劃分為國家與地方稅,而陸才甫參考的民國舊五年度預算案則不分國家與地方稅。2、統(tǒng)捐統(tǒng)稅及產(chǎn)銷稅分別并列在百貨捐項目中,比新五年度預算還是有所增加。3、正雜各捐中屠捐、米谷捐等15項按照新五年度預算規(guī)定,已經(jīng)劃歸地方,所以收入減少。4、官辦局廠收入,“舊五年度所列各局廠,嗣后有因停辦未列者,此次編列收數(shù)比較新五年度預算數(shù)目仍有增加。”5、雜收入款,“內(nèi)務收入與新五年度數(shù)目相符,教育收入尚有增加。”6、交通部收入,“五年度預算列有各路解部收入款項共三十四萬三千九百二十元,本屆此種款項改列鐵路特別會議收入,不作為交通部辦公費收入,故數(shù)目減少?!?、舊五年度所列之契稅、增收田賦稅牙稅、增收厘金、增收牲畜及屠宰稅、增收以及均賦收入等項,新五年度預算分別歸列在正項內(nèi)開列。8、新五年度預算中央收入列有清華學校收入,為美國退還庚子賠款,總數(shù)為2004756元,最近三年因清華學校建設項目支出,基本上已經(jīng)用完,所以本屆收入減少。①《國務院咨復議員陸才甫質(zhì)問政府八年度預算收入何以比較五年度減少甚巨文》,《眾議院公報》1919年第2期第5冊,第163—166頁。

        不難看出,政府的回復是避重就輕,對小額稅收數(shù)字變動情況解釋比較詳細,但是對于質(zhì)問書中最重要的第七條,即關(guān)于民國五年度所列的增收賦稅厘金5千多萬元,并未作出具有說服力的解釋,而此條稅收數(shù)字為減收總額的近七成,是總預算收入變化最為重要的內(nèi)容,也是陸才甫質(zhì)問書最為關(guān)切的問題。

        在6月17日眾議院院會上,龔心湛進一步闡述發(fā)行民國八年公債案的理由,“現(xiàn)在八年度預算業(yè)經(jīng)編就,政府雖厲行核減支出,增加收入,然不敷之數(shù)仍有二萬萬元之多。即以前項八年短期公債填補計,尚短少一萬六千余萬元,自非再籌大宗收入,不能達收支適合之目的。”②《眾議院第二期第十三次常會》,《眾議院公報》1919年第2期第4冊,第72頁。議員王伊文對政府發(fā)行公債有不同意見,一是公債數(shù)額不可行,“今則南北之爭未息,商務停滯,民力凋敝,阛阓蕭索,與元年軍興以后情勢相同,迥非(民國)三年所可比擬。乃三年時尚不敢以額巨期長之公債發(fā)行,而今日反欲責以巨額二萬萬元,長期二十年之公債,自必勢所難能。至預算之足,其原因在軍費之增加?!倍枪珎鶕F穯栴}。八年公債以國家田賦收入作為擔保,現(xiàn)在各項稅收抵押殆盡,只有田賦維持國計?!疤纫驀鴥?nèi)一時未能募集以之抵押外人,是抵押者公債其名,而田賦其實也,一轉(zhuǎn)移間,不啻全國土地拱手送于外人?!蓖跻廖臑榇颂岢鰞蓷l建議:“(一)如公認以田賦作擔任品為危險,即請決議咨還政府,將擔保品另行改換,俟預算案議決后再行提交國會。(二)本案與預算、財政均有關(guān)系,系應交付法典、預算、財政三股審查,俟預算案議決后再行會合審查?!雹邸?議員王伊文對于政府提出二萬萬元之八年公債條例意見書》,《眾議院公報》1919年第2期第4冊,第121—123頁。最后院會多數(shù)同意公債案與總預算案一起交由財政與預算兩股合并審查,根據(jù)總預算案審查結(jié)果,再確定公債發(fā)行數(shù)目。

        8月13日,眾議院常會開始審議民國八年度國家總預算案審查報告,以及民國八年度路電郵航四政特別會計預算案審查報告。預算委員會委員長夏仁虎報告審查原則:“對于歲入:(一)田賦地丁及凡為人民直接之擔負者,不應輕易增加;(二)洋關(guān)稅入之議定增加者,應比照最近年度之征額增入;(三)鹽稅之征不足額者,煙酒雜捐及涉于奢侈品之收稅,應酌增之原表,漏列之項應補列之。”關(guān)于支出原則,“(一)政費之涉于浮冗不急者分別刪減;(二)軍費分別種類為目前節(jié)減,即為將來收束地步,刪去特別軍費一門以歸統(tǒng)一;(三)債款磅價按時值核計以減輕支出之數(shù)?!标P(guān)于審查結(jié)果,一是民國八年度預算案全部應予成立,“蓋本年度預算案歲入歲出相差太巨,審查結(jié)果歲入之款已由四萬萬增進至四萬四千余萬。歲出之款已由六萬四千七年余萬減退至四萬九千余萬?!倍菤q入不足部分,可以發(fā)行公債,“此次債額擬定為五千萬元,但不得以田賦地丁為擔保?!比鞘O虏蛔愕幕悴糠?,“如至必需時,擬準向銀行籌墊,但不得逾預算所定之數(shù)?!彼氖穷A算內(nèi)未有法律規(guī)定的支出項目,事實上已經(jīng)存在多年,“應請政府速提法案送交國會議決公布?!睂彶閳蟾娑鄶?shù)通過,決定提交二讀會審議。④《眾議院第二期第二十五次常會》,《眾議院公報》1919年第2期第6冊,第178—179頁。

        11月5日,眾議院在審議預算委員會審查報告時,均照原案通過。⑤《眾議院預算案之討論》,《大公報》1919年11月10日,第1張。11月13日,全案三讀會通過,即日移交參議院議決。經(jīng)過眾議院審議,民國八年度歲入總計492837490元,其中包括發(fā)行公債5000萬,歲出總計492306532元,“出入相抵尚余五十余萬元”。⑥《預算案通過眾議院》,《大公報》1919年11月14日,第1張。

        11月19日,參議院院會在初讀眾議院總預算案后,立即交付參議院預算委員會審查。12月13日,參議院預算委員會審查完畢,提交審查報告稱:“此次本會審查結(jié)果經(jīng)臨兩門歲入總數(shù)為四萬九千二百八十三萬七千四百九十元,歲出總數(shù)為四萬九千五百七十六萬二千八百八十六元,四政特別會計,歲入總數(shù)為一萬四千一百四十六萬二千六百零七元,歲出總數(shù)為一萬四千一百四十六萬二千六百零七元”?!熬捅緦妙A算而論,原列歲入總數(shù)雖號為六萬四千七百六十九萬一千七百八十七元,實則賦稅各項實收之數(shù)不過四萬萬有奇,其不敷之二萬四千余萬專仰給于內(nèi)國公債及銀行借款。以經(jīng)常歲計之不足專恃借款為補充,已非理財之正軌,況值公私凋敝之秋,試問國力民力能否擔此巨額,是此項計劃只類于畫餅充饑,實際上毫無把握?!雹摺秴⒆h院審查預算報告書》,《大公報》1919年12月15日,第2張。與眾議院總預算案審查報告收支數(shù)字相比較,參議院預算案審查報告中政府預算收入不變,支出略有增加。

        考慮到收支出之間的不平衡,政府方面提出“此次預算案若照議決(審查)修正計算收入支出相抵不敷五百三十四萬三千一百元,即以原列預備金抵補出入,尚差一百余萬元,而原案政府提出公債額為二萬萬元,經(jīng)兩院核減一萬五千萬元,只留五千萬元,故不得不要求增加公債六百萬元以謀收支適合?!眳⒆h院決定政府方面可以另案辦理。①《參議院議決預算案之咨文》,《大公報》1919年12月23日,第2張。政府最后決定將公債擔保改為全國未經(jīng)抵押之貨物稅;關(guān)于民國八年公債定額,因議決取消直隸等九省田賦附加稅,為彌補此項預算不足起見,加發(fā)600萬元,合計5600萬。②劉曉泉:《北洋政府內(nèi)國公債發(fā)行研究》,湖南師范大學博士學位論文2008年,第121頁。

        三、軍政預算支出的立法審議

        按照國會議事細則的規(guī)定,預算案的審議必須經(jīng)過三讀會的程序。國會關(guān)于總預算的爭論主要集中在一讀會與委員會審查階段,焦點是總預算案中的軍政費用支出,“原列歲出總數(shù)為六萬四千七百六十九萬一千七百八十七元,其中陸軍經(jīng)費計二萬五千八百四十三萬二千零八十四元,占全額百分之四十以上,內(nèi)務經(jīng)費二萬一千四百六十三萬一千一百七十六元,占全額百分之三十三以上?!雹邸秴⒆h院審查預算報告書》,《大公報》1919年12月15日,第2張。不少議員對此非常不滿,紛紛提出意見書或修正案,“惟多數(shù)議員主張對于國家行政機關(guān)之必要無不設法維持,而人民負擔錙銖決計不使浪費,以期妥慎?!雹堋杜R時會與預算問題》,《順天時報》1919年10月6日(二)。

        在6月17日眾議院院會上,議員陳蓉光提到軍費預算支出過度問題,“僅特別軍費一項,即有一萬萬元之多,直占支出全數(shù)五分之一,政府如果能認真核減,其虧短又何至有二萬萬元之巨,亦即無須恃募公債二萬萬,以謀收支適合也?!弊h員周棠又批評說:“此次預算因收支不符竟缺少三分之一,預備募二萬萬公債,試問此種預算尚有幾年可以支持?”總預算案中陸軍費最多,“其中總不免有不實不盡之處,此次審查時非從軍費上認真核減不可?!雹荨侗娮h院第二期第十三次常會》,《眾議院公報》1919年第2期第4冊,第68—69頁。王伊文在建議案中稱,根據(jù)統(tǒng)計,中央與各省每年軍費開支已經(jīng)超過2.2億元,其中中央財政1.3億,地方各省支出9千萬,而民國三年軍費開支只有1.64億多元。軍費開支巨大,“舉一切生產(chǎn)之事業(yè),概視為緩圖。”⑥《 議員王伊文請咨政府對于減縮軍備劃一軍制應迅速依次實行案》,《眾議院公報》1919年第1期第6冊,第137頁。

        同樣地,參議院在預算案審查報告中也著重批評了軍費使用的混亂現(xiàn)狀?!安檎四甓阮A算案,陸軍部所管預算,關(guān)于陸軍軍隊經(jīng)費一項,名稱既極復雜,章制尤復紛歧,關(guān)于編制統(tǒng)系,亦多未協(xié)?!蓖豁椖块_支,已經(jīng)列入經(jīng)常費用,卻又拆分為若干項目列入特別費用。同一中央陸軍經(jīng)費,或是列入直轄各機關(guān)預算項目,或是列入其他軍事機關(guān)預算項目。同是一個陸軍師的軍費開支,數(shù)目卻非常懸殊,有的相差甚至多達幾十萬元之多。其他如中央與各省經(jīng)費項目的劃分,也沒有統(tǒng)一的標準,非?;靵y。為此,參議院提出了一系列的解決辦法。“對于全國陸軍軍隊經(jīng)費一項,無論中央、各省、經(jīng)常、特別,一律提出,另為一款,合總并核。計由中央陸軍經(jīng)費經(jīng)常門提出四千二百九十八萬九千五百七十一元,由中央特別軍費提出三千三百六十七萬五千一百七十七元,由各省經(jīng)常門提出五千二百三十八萬一千四百四十九元,由各省臨時門提出四十一萬二千六百八十五元,由各省特別門提出二千三百零一萬九千五百六十元。全國合計總共一萬五千二百四十七萬八千四百四十元。按照總數(shù)裁減二成,計減去三千零四十九萬五千六百八十八元?!鳖A算案審查報告還指出:“將來俟各該省詳細冊報時,應由陸軍部仍按本會議決普通標準,切實辦理?!标P(guān)于特別軍費問題,“業(yè)經(jīng)本院議決取消。凡原列中央及各省特別門之陸軍經(jīng)費,應暫時分別列歸中央及各省臨時門,以免紛歧。”⑦顧敦鍒:《中國議會史》,蘇州木瀆心正堂1931年版,第288—292頁。

        政務費用支出預算,首先是總統(tǒng)府經(jīng)費。議員魏調(diào)元等指出公府經(jīng)費比較民國五年度,增加了73萬多元,民國成立八年以來,“公府官制迄未議定,所有開支自無法律上之標準。惟有根據(jù)前例,方為妥善。且吾國為完全內(nèi)閣制之國家,所有一切政務均有國務院施行,公府無加增員額之必要。”要求削減增加的數(shù)目,支出按照民國五年度標準。⑧《議員魏調(diào)元等提出公府經(jīng)費修正案》,《眾議院公報》1919年第2期第6冊,第522—523頁。議員黃家璘認為總統(tǒng)府顧問咨議費過高,“比起五年度,已驟增四十七萬余元,實屬太巨?!笨紤]到現(xiàn)在財政困難,建議改為不支薪水的名譽職。⑨《議員黃家璘對于八年度預算案內(nèi)歲出第一款第四第五兩項修正案》,《眾議院公報》1919年第2期第6冊,第521頁。同樣的問題還有總統(tǒng)府侍從武官處與指揮處的經(jīng)費,有議員發(fā)現(xiàn)公府侍從武官處經(jīng)費比五年度增加167866元,建議將原預算364944元修正為197076元。公府指揮處預算經(jīng)費為184612元,而公府衛(wèi)隊經(jīng)費僅為13932元,“比較之下相去不啻十四分之一,指揮者多而衛(wèi)隊少”,建議將指揮處預算修正為6萬元。①《議員王玉樹對于八年度預算案歲出經(jīng)常門第一款第七項公府侍從武官處仍按五年度議定數(shù)目支給第十一項公府指揮處經(jīng)費修正案》,《眾議院公報》1919年第2期第6冊,第525—526頁。

        其次是財政部的經(jīng)費。議員鮑宗漢強調(diào)財政經(jīng)費即為財政部經(jīng)費,從民國五年度的632844元,增加到821568元,“雖經(jīng)財政部說明,曾將裁撤之財政討論會、編譯處、檢查增收機關(guān)委員會等三機關(guān)及洋員顧問經(jīng)費等劃歸本部計算等語,查上開裁撤之機關(guān),因無事而裁汰,以節(jié)靡費,既經(jīng)裁撤,萬無將此項經(jīng)費仍歸財政部支用之理”,建議減去118724元,修正為五年度預算數(shù)字。鮑還批評財政部人浮于事,“伴食充數(shù)者亦復不少,又辦事員、譯電員、錄事亦嫌太多,且薪水較薦委各員加增,殊屬不合,自應分別裁減”,建議財政部將官制以外人員一律裁減。②《議員鮑宗漢對于八年度預算案內(nèi)歲出經(jīng)常門財政經(jīng)費第一目修正案》,《眾議院公報》1919年第2期第6冊,第528—529頁。

        最后是其他機關(guān)經(jīng)費。議員葛夢樸在意見書中直指印花處、全國煙酒事務署、幣制局,“以上三機關(guān)之官制官規(guī),均未經(jīng)國會議決,在法律上已無根本之規(guī)定,在事實上亦無設置之必要?!雹邸蹲h員葛夢樸對于八年度預算案審查報告意見書》,《眾議院公報》1919年第2期第6冊,第447頁。議員王伊文等對于預算委員會審查報告將河南省交涉署經(jīng)費從19288元修正為6000元的作法,表示非常贊成?!叭粼ナt民教相安,外人之住居寥寥,又無各國領(lǐng)事,又無通商大埠,華洋訴訟之事更屬甚稀?!苯簧鎲T作為外交部特派簡任大員,終日無所事事,公署職員除填發(fā)外國游客護照與代理青年會募捐外,也沒有其他公務可辦。而且比河南省涉外事務繁多的湖南、安徽等省交涉署及專任交涉員均已經(jīng)裁撤,因此主張也裁撤河南省交涉專員,“另由他種簡任官兼任辦法,于減輕人民負擔及事實便利上均有裨益。”④《 議員王伊文等對于預算委員會審查報告各省外交經(jīng)費內(nèi)河南省第一款第一項交涉署經(jīng)費修正案贊成意見書》,《眾議院公報》1919年第2期第6冊,第454—455頁。

        在皖系集團控制下的北京政府,重視軍政費用支出不足為奇,正如有議員指出政府總預算案“對于最要之教育實業(yè)兩端,并未增加其數(shù)(比較五年度尚減去不少)。而對于外交、內(nèi)務、財政、陸軍以及中央各機關(guān)經(jīng)費,惟恐定額之不高,核之歲入不敷之數(shù),超過三分之一有奇?!雹荨?議員杜棣華對于政府提交八年度國家總預算及八年公債條例意見書》,《眾議院公報》1919年第2期第4冊,第125頁。同時,從總額上來看,民國八年度預算比民國元、二年度預算超出三分之二,總數(shù)既然增加,軍政預算支出自然也是水漲船高。

        結(jié) 語

        關(guān)于議會財政權(quán)的重要性,近代日本著名憲法學者美濃部達吉認為:“議會議定預算權(quán),是和立法權(quán)一樣,同屬最重要的權(quán)限之一,在某種意義上還可以說是比立法更為重要,成為議會權(quán)能的中心?!雹蓿廴眨菝罎獠窟_吉著、鄒敬芳譯:《議會制度論》,中國政治大學出版社2005年版,第263頁。安福國會行使財政監(jiān)督權(quán),也是有法可依的。1912年《臨時約法》第19條規(guī)定,參議院“議決臨時政府之預算、決算;全國之稅法、幣制及度量衡之準則;議決公債之募集及國庫有負擔之契約。”同年8月頒布的《國會組織法》又規(guī)定民國憲法未定以前,《臨時約法》所定參議院職權(quán)為民國議會的職權(quán),而且預算、決算必須先經(jīng)過眾議院的議決。⑦《中華民國國會組織法》第14條,《政府公報》1912年8月11日。

        至于民國八年度政府總預算案的審議方式,則是依據(jù)1913年《議院法》的相關(guān)規(guī)定,“關(guān)于法律、財政及重大議案,非經(jīng)三讀會,不得議決;但依政府之要求,議長或議員十人以上之動議,經(jīng)院議可決者,得省略三讀會之順序?!痹趦稍撼H挝瘑T會中,預算委員會分為數(shù)科,各科設置主任,負責審查預算案各部分。預算委員會各科審查完畢后,由主任將結(jié)果報告于委員長,召開委員會討論。各科主任在預算委員會上應作該科審查報告與說明?!邦A算案交委員會審查后,限三十日內(nèi)提出報告”,“預算案會議時,議員提起修正之動議,非有二十人以上之贊成,不得成為議題?!雹唷蹲h院法》第27、32、33條,《政府公報》1913年 9月28日。

        就國會本身而言,一方面非常重視財政監(jiān)督權(quán)的職責。上文提及在國會開幕后不久,就有不少議員要求政府盡快提交年度總預算案。而且在民國八年度總預算案審議完畢后,人們又開始關(guān)注民國九年度國家總預算。在眾議院第三期常會期間,1920年4月1日議員陳善榘等質(zhì)問政府能否將九年度預算案即日咨送到院以便議決,稱議決預算為國會職權(quán)中最重要的內(nèi)容,“按各國通例,其在下年度之預算必于上年度先行議決公布。準期遵行,方符預算之旨趣?!睍嬆甓葟?月1日開始,現(xiàn)在已經(jīng)是4月,“八年度行將屆滿,而九年度預算全案尤未據(jù)政府咨送前來。”①《議員陳善榘等質(zhì)問政府能否將九年度預算案即日咨送到院以便議決公布而免逾期書》,《眾議院公報》1920年第3期第2冊,第64—65頁。4月20日政府回復表示,國務院在民國八年度預算案公布后,即由財政部擬訂本年度預算編制辦法,在1月19日通電各省,要求各省區(qū)1月31日以前電部核編。在京各部機關(guān)則是在2月20日前造冊咨交財政部?!八靡云谙蘧糜?,各省區(qū)尚有多處未據(jù)報部?!必斦?月10日又電催各地,迄今仍無進展。“復查八年度預算案因編制時期迫促,多未及待各省區(qū)造送表冊,即由財政部按照原送七年度預算數(shù)目核編公布,以后各省區(qū)多以不能適用為詞,紛紛電請追加修正?!边@次如果沿用過去的做法,恐怕與事實不能相符,所以財政部希望等各省區(qū)造送表冊后,再行提交議決。②《國務院咨復議員陳善榘等質(zhì)問政府能否將九年度預算案即日咨送到院以便議決公布而免逾期書》,《眾議院公報》1919年第3期第2冊,第98—99頁。

        另一方面,國會在審議過程中也體現(xiàn)出一定的專業(yè)水平。例如,在政府提交民國八年度總預算案不久,就有議員發(fā)現(xiàn)本年度路電郵政歲出入預算沒有提交議會,“對于交通歲出入之數(shù),又付厥如。政府竟無實行預算之決心耶?”“查民國五年預算案,路政收入系五千八百余萬元,電政收入系八百余萬元,郵政收入系七百余萬元,全國收入歲在八千余萬元之多。且逐年增加,為數(shù)更巨。前政府編入特別預算,其籍名為實業(yè)用途,不與政府合混,究之內(nèi)部移挪混報已屬違法,不可告人。今竟將原有之特別預算亦不交出,不知是何意義?想亦欲移挪為他項之用途耶,則較前政府之違法而又違法也?!雹邸蹲h員劉樹棠質(zhì)問政府何以不將本年度路電郵政歲出入預算提交本院議決書》,《眾議院公報》1919年第2期第4冊,第179頁。迫于國會壓力,(1919年)7月5日,總統(tǒng)徐世昌向國會提交民國八年度路電郵航四政特別會計預算案。

        在實際成效上,經(jīng)過國會半年時間的審議,原預算草案歲入總計647691787元,其中包括發(fā)行公債2億元,歲出與歲入相同。經(jīng)過國會議決后的正式預算案,歲入總計490419786元,其中包括發(fā)行公債5千萬元,歲出總計495762886元。公債總數(shù)減少1億5千萬,歲出總計減少151928901元,為原預算支出的23.5%。不僅軍費削減二成,其他各項支出均有減少,總計減少二成多。后來有學者評論說:“第二屆國會成于軍閥之手,而能毅然議決裁減軍費至二成之數(shù),蓋亦難能可貴矣。”④顧敦鍒:《中國議會史》,第292頁。

        不僅于此,在安福國會行使財政監(jiān)督權(quán)實踐的基礎(chǔ)上,1923年民國憲法進一步完善財政制度,專設會計一章。規(guī)定國家歲出歲入,每年由政府編成預算案,國會開會后15日內(nèi),先提出于眾議院。參議院對于眾議院議決的預算案修正或否決時,必須征求眾議院的同意。如不得同意,原議決案即成為預算。政府為準備預算不足,或預算所未及,得于預算案內(nèi)設預備費。預備費支出,必須在次會期請求眾議院追認。國會對于預算案,不得為歲出之增加。為對外防御戰(zhàn)爭,或戡定內(nèi)亂,救濟非常災變,時機緊急不能碟集國會時,政府得為財政緊急處分,但必須在次期國會開會后7日內(nèi),請求眾議院追認。⑤《 中華民國憲法》第 112、114、116、118 條,《政府公報》1923年10月18日。

        有學者認為預算民主是立國之本,“現(xiàn)代預算確實普遍由行政部分起草,但是議會的實質(zhì)性審批仍然是保證預算民主的關(guān)鍵?!雹迯埱Х?《憲政原理》,法律出版社2011年版,第147頁。從這個意義上講,民國八年度國家總預算案的完成,雖然在當時政治紛亂的情勢下實際作用并不大,最后也并未嚴格實行,但是國會積極行使財政監(jiān)督權(quán),促進預算民主的努力還是值得肯定的。

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