賈 恒 薛亞東

(1.國家林業(yè)局野生動植物保護與自然保護區(qū)管理司，北京，100084；2.中國林業(yè)科學研究院森林生態(tài)環(huán)境與保護研究所，國家林業(yè)局森林生態(tài)環(huán)境重點實驗室，北京，100091)

建立自然保護區(qū)是保護生態(tài)環(huán)境、自然資源的有效措施，是保護生物多樣性、建設(shè)生態(tài)文明的重要載體。林業(yè)自然保護區(qū)把巡護管理、生態(tài)監(jiān)測、生態(tài)教育、社區(qū)共管和社會公共服務(wù)作為日常保護管理工作的最重要任務(wù)，但由于體制機制和資金投入的問題，自然保護區(qū)基本的巡護管理、生態(tài)監(jiān)測受到不同程度的限制，生態(tài)教育和社會公共服務(wù)工作更是處在一個較低的水平，自然保護區(qū)應(yīng)發(fā)揮的社會效應(yīng)未能充分顯現(xiàn)。同時，長期以來我國自然保護區(qū)管理體制中政府是唯一的管理主體，管理理念上對于志愿者文化和公益事業(yè)發(fā)展的理念認識不夠深入[1]，在公眾參與自然保護區(qū)管理方面缺乏有力的政策支持和合理的引導，這也在一定程度上制約了我國自然保護區(qū)管理水平的提高和可持續(xù)發(fā)展。

隨著我國生態(tài)文明建設(shè)的推進，社會公眾關(guān)注自然保護事業(yè)，參與自然保護事業(yè)的程度和意愿也不斷增加。在國外，志愿者作為自然保護管理的參與主體，發(fā)揮著積極的甚至是不可替代的作用，而在我國，志愿者參與自然保護管理方面缺乏相關(guān)的研究，存在諸多發(fā)展的空間。本文的目的在于總結(jié)和借鑒國外志愿者參與自然保護的成功案例和經(jīng)驗，研究如何構(gòu)建我國自然保護區(qū)志愿者服務(wù)體系，進一步發(fā)揮志愿者的作用，探索實踐我國自然保護區(qū)管理的新模式，提升自然保護區(qū)的管理水平。

1 美國魚和野生動物管理局的志愿者服務(wù)體系

美國魚和野生動物管理局隸屬于內(nèi)政部，成立于1871年，是聯(lián)邦政府最早的保護機構(gòu)，也是生物資源管理的唯一機構(gòu)，并直接管理著國家野生動物保護區(qū)(National Wildlife Refuge，也稱野生動物避難所)。其總部設(shè)在華盛頓特區(qū)和弗吉尼亞的阿靈頓，管理著8個區(qū)域辦事處和超過700個的外設(shè)地點，包括562個國家野生動物保護區(qū)、72個國家魚類孵卵場、80個生態(tài)管理工作站、38個濕地保護區(qū)等。

美國的野生動物避難所面積較小，一般每個避難所長期雇員僅3～10人，但有較多數(shù)量的志愿者(避難所之友)和臨時工作人員參與和配合其保護管理工作。根據(jù)美國魚和野生動物管理局公布的最新數(shù)據(jù)，2012年有56 133名志愿者貢獻了2 155 300 h的志愿服務(wù)，其勞動力價值46 963 987美元，相當于1 036名專職員工的工作量[2]。

志愿者和實習生是保護區(qū)的重要工作力量，其職責是協(xié)助訪客中心的運行和維護、支持野生動物管理，主要工作包括協(xié)助組織會議、接待游客、提供信息、帶領(lǐng)參觀、提供解說、參與特殊項目和活動、執(zhí)行文書和行政職務(wù)、發(fā)放教育材料、協(xié)助教師、研討和經(jīng)驗總結(jié)、招募新的志愿者、參與野生動物調(diào)查、協(xié)助獵人狩獵、定向培訓等。另外在國家、區(qū)域和地方均有部門、組織和團體作為重要的主體參與到國家野生動物保護和自然保護區(qū)管理中，通過與保護管理機構(gòu)達成協(xié)議，投入資金、項目參與保護區(qū)的設(shè)施建設(shè)、科研項目、游客教育和棲息地保護。

美國魚野局開展志愿者服務(wù)擁有完備的法律制度的保障，《魚和野生動物法案(1956)》以及修訂之后的《魚和野生動物改進法案(1978)》、《國家野生動物避難所系統(tǒng)志愿者和團體伙伴關(guān)系促進法案(1988)》授權(quán)美國魚野局接受志愿者服務(wù)；美國國會再次授權(quán)通過《志愿者和團體伙伴關(guān)系促進法案(2010)》，進一步明確了將美國公民納入國家自然資源和野生動物管理者的要求[2]。隨后，國家野生動物避難所系統(tǒng)拓展了其志愿者項目和環(huán)境教育項目，任何想要回饋社會的個人均可以申請成為志愿者，其志愿者的身份包括想成為好的土地管理者為孩子樹立良好榜樣的父母，愿意分享其財富和知識的退休人員，任何年齡段的想要學習更多保護方面知識的公民，以及享受戶外活動、想要宣傳國家珍貴的自然環(huán)境的熱心人士。申請自然保護區(qū)志愿者的公眾可以在美國魚野局官方網(wǎng)站以及各個分支機構(gòu)了解相關(guān)政策和志愿者工作機會，魚野局會發(fā)布年度志愿者報告，評選出年度志愿者之星，并分享各個志愿者和社會團體的經(jīng)歷。

2 國際上志愿者參與自然保護管理對我們的啟示

日本的自然環(huán)境保護體系包括自然公園(國立公園、國定公園、道立自然公園)，原始自然環(huán)境保護區(qū)域和自然環(huán)境保護區(qū)域，國家指定鳥獸保護區(qū)，以及世界自然遺產(chǎn)區(qū)域，列入拉姆薩爾公約目錄的濕地。以日本國立公園的管理為例，環(huán)境省下轄的事務(wù)所工作人員配備均較少[3]，但是承擔的工作內(nèi)容是非常繁多的，因此在實際操作過程中借助社會的力量就顯得尤為重要，無論是在進行環(huán)境整治，驅(qū)除外來物種，還是在動物調(diào)查，環(huán)志等工作中，都注重集合不同社會團體和志愿者的力量，這種工作模式可以顯著地降低各類工作的成本。以日本生態(tài)系協(xié)會運營的北本自然觀察公園為例，該公園的運營費用主要依靠琦玉縣政府的645萬日元撥款，而縣政府直接運營該公園的費用則高達845萬日元以上。日本生態(tài)系協(xié)會正是利用廣泛征集社會義工和志愿者進行公園的環(huán)境治理，節(jié)省了公園的運營成本。日本這種廣泛利用社會力量的模式可以顯著地降低運營成本，值得我國進行借鑒。

美國、德國、英國、澳大利亞等國家[4-5]對于自然保護區(qū)的保護管理工作，都非常重視公眾參與和社會服務(wù)功能的發(fā)揮，鼓勵民眾訪問保護區(qū)，并且為其提供各種各樣的自然體驗，滿足民眾感受自然和享受自然的需求，民眾在充分了解保護和管理工作后，會進一步支持保護事業(yè)，甚至投身其中進行志愿者服務(wù)，形成良性的循環(huán)。

通過引入志愿者團隊，將社會力量有效地組織起來，既可降低保護區(qū)的人力資源成本，又可充分發(fā)揮資源的教育功能，在社會上廣泛形成參與社會公益事業(yè)建設(shè)的風氣，加強整個社會的自然保護意識，還能對保護區(qū)的經(jīng)營管理進行輿論監(jiān)督，增加信息上達的渠道，協(xié)助國家主管機構(gòu)更好地進行管理。同時合理利用協(xié)會、民間保護組織、公益性動物園、高校和科研機構(gòu)等第三方力量，這些機構(gòu)是宣傳、保護、管理工作很好的助力和依托，第三方力量處理和運用得當，能夠在宣傳教育、項目開展、調(diào)動群眾等方面發(fā)揮巨大作用，幫助政府管理者騰出手來做好管理。

3 中國自然保護區(qū)管理志愿者參與現(xiàn)狀

經(jīng)過60年的發(fā)展，中國已初步形成了類型比較齊全、布局比較合理的自然保護區(qū)體系。截至2016年底，林業(yè)系統(tǒng)已建立各級各類自然保護區(qū)2 301處，總面積12 553萬hm2，占國土面積的13.08%，其中國家級自然保護區(qū)359處，林業(yè)建設(shè)和管理的自然保護區(qū)在數(shù)量和面積上均超過全國自然保護區(qū)的80%，始終是我國自然保護區(qū)建設(shè)事業(yè)的主體。林業(yè)部門主要負責森林、濕地和荒漠生態(tài)系統(tǒng)類型和陸生野生動物、野生植物類型自然保護區(qū)的建設(shè)管理工作。自然保護區(qū)在數(shù)量、分布、類型、結(jié)構(gòu)上基本滿足了維護國家生態(tài)安全和保護生物多樣性的需要，維護了中華民族永續(xù)發(fā)展的長遠利益，滿足了人民群眾日益增長的精神文化需求，為建設(shè)美麗中國做出了重要貢獻。

盡管林業(yè)自然保護區(qū)專職管理人員已達4.5萬人，但專業(yè)人才仍然十分缺乏，自然保護區(qū)保護管理能力有待提高；由于經(jīng)濟水平限制，除少數(shù)保護區(qū)以外，我國多數(shù)的保護區(qū)在公共教育和社會服務(wù)等方面的作用沒有得到應(yīng)有的發(fā)揮。隨著我國國家經(jīng)濟能力的提升、公眾生活質(zhì)量的改善，以及生態(tài)保護社會氛圍的形成，當前人們已不滿足于傳統(tǒng)的大眾旅游，公眾親近自然、體驗自然的意愿十分強烈，尤其是一些具有專業(yè)水平的人，在自然保護區(qū)開展觀鳥活動、生態(tài)攝影、科考旅游等已十分普遍。因此，中國具備數(shù)量相當龐大的志愿者基礎(chǔ)。

志愿者的加入，一方面可以節(jié)省自然保護區(qū)運行資金，彌補專業(yè)人員短缺，另一方面可以充分利用具備專業(yè)知識素養(yǎng)的志愿者，促進公眾教育和社會服務(wù)功能的發(fā)揮。目前，僅有少部分保護區(qū)，如青海可可西里、上海崇明東灘鳥類、四川唐家河、云南白馬雪山等國家級自然保護區(qū)開展過志愿者服務(wù)的嘗試，志愿者參與自然保護區(qū)管理未能形成社會效應(yīng)和長效機制，這與中國自然保護區(qū)的志愿者服務(wù)體系缺乏國家和省級層面的統(tǒng)一協(xié)調(diào)和支持，以及缺乏平臺和渠道有關(guān)。

4 構(gòu)建中國自然保護區(qū)志愿者服務(wù)體系的建議

4.1 完善相關(guān)法律法規(guī)，明確志愿者服務(wù)內(nèi)容

中國的自然保護區(qū)相關(guān)法律法規(guī)均未對志愿者參與自然保護區(qū)管理或提供義務(wù)服務(wù)做出明確規(guī)定。在中國自然保護區(qū)保護管理方面最重要的《中華人民共和國自然保護區(qū)條例》中，僅第七條中規(guī)定“一切單位和個人都有保護自然保護區(qū)內(nèi)自然環(huán)境和自然資源的義務(wù)，并有權(quán)對破壞、侵占自然保護區(qū)的單位和個人進行檢舉、控告”，該條款僅對公眾對自然保護區(qū)的監(jiān)督做出規(guī)定，在一定程度上為自然保護區(qū)內(nèi)居民的社區(qū)參與提供了合法渠道[6]，但未充分考慮發(fā)揮保護區(qū)公眾在自然保護區(qū)建設(shè)和發(fā)展中的積極作用。國外自然保護區(qū)公眾參與的立法實踐證明，只有賦予公眾一定的參與權(quán)，給予真正的法律保障，才能調(diào)動起公眾保護自然環(huán)境的積極性，實現(xiàn)保護區(qū)的有效管理[7-8]。因此，在未來的自然保護區(qū)立法中，應(yīng)明確公眾參與，尤其是志愿者參與自然保護的原則、程序和保障機制等內(nèi)容。

4.2 加大政策支持力度，搭建志愿者服務(wù)平臺

針對目前公眾或者志愿者參與自然保護區(qū)管理可操作性不強的現(xiàn)狀[9]，政府應(yīng)加大政策支持力度，在相關(guān)法律法規(guī)尚未完善的情況下，進一步完善志愿者參與機制，組織開展志愿者服務(wù)?？梢韵刃谐雠_自然保護區(qū)志愿者服務(wù)發(fā)展指導文件。在國家層面，可以借鑒美國魚野局和加拿大國家公園機構(gòu)(Parks Canada)[10]的做法，以網(wǎng)站的形式搭建服務(wù)平臺，在網(wǎng)站平臺上發(fā)布相關(guān)政策和志愿者工作機會，通過平臺對滿足法定條件的志愿者個人和非政府組織申請進行受理、審核，從而建立起互通、共享、透明的志愿者服務(wù)管理體系[11]。同時，在一些條件成熟的省份或者條件具備的自然保護區(qū)(例如示范保護區(qū)、近郊自然保護區(qū))開展志愿者服務(wù)的試點工作。

4.3 鼓勵保護組織參與，發(fā)揮組織和橋梁作用

環(huán)境保護非政府組織作為公民社會的重要組織實體，以其獨特的優(yōu)勢，在參與生態(tài)環(huán)境保護方面已發(fā)揮了重要的作用[12]。保護組織廣泛參與到自然保護區(qū)的管理當中，例如世界自然(香港)基金會協(xié)助香港政府在米埔濕地保護區(qū)進行生境管理和開展環(huán)境教育，中國大自然保護區(qū)協(xié)會倡導和主持之下建設(shè)起來的四川老河溝自然保護區(qū)，以及桃花源生態(tài)保護基金會參與的多個自然保護區(qū)保護管理項目。要想使公眾參與發(fā)揮作用，就需要在政府與公民之間建立良好的合作關(guān)系，保護組織可以充當橋梁作用與協(xié)調(diào)者。作為公民表達意愿的公益性社團、保護組織在影響力、技術(shù)以及資金等支撐上較普通的公眾而言更強大。基于自然保護區(qū)公益性理念，也應(yīng)當認可保護組織的參與主體資格，鼓勵保護組織積極參與到自然保護區(qū)的建設(shè)與管理中。保護組織也應(yīng)提升自身能力，在開展講座和宣傳的形式上積極擴展，提升運作志愿者活動的水平。

4.4 加強自然宣傳教育，營造良好社會氛圍

中國自然保護區(qū)主管部門應(yīng)充分借鑒美國的成功經(jīng)驗和做法，把面向社會開展宣傳教育、提高公眾生態(tài)保護意識納入自然保護區(qū)的重要工作日程，把志愿者參與自然保護區(qū)管理程度納入自然保護區(qū)綜合管理評估之中。通過開展野生動植物保護和自然保護區(qū)管理宣傳科普活動，吸引公眾到保護區(qū)來，引導社會公眾感受自然、認識自然，進而自覺參與到自然保護事業(yè)中來；通過搭建社會公眾參與野生動植物保護和自然保護區(qū)管理的平臺和渠道，有效發(fā)揮志愿者的作用，使社會公眾了解保護事業(yè)、參與保護事業(yè)、促進保護事業(yè)。

[1] 陳欽，嚴澤琳，白斯琴，等.我國林業(yè)非政府組織存在的問題及對策研究[J].中國林業(yè)經(jīng)濟，2015(5)：7-10，30.

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[6] 張艷.自然保護區(qū)社區(qū)參與現(xiàn)實困境與對策[J].人民論壇，2016(2)：169-171.

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[9] 梅斯勒.公眾參與自然保護區(qū)管理政策建議[J].內(nèi)蒙古科技與經(jīng)濟，2014(23)：58，63.

[10] Parks Canada.How to become a volunteer [EB/OL].(2017-05-29)[2017-6-27].http：//www.pc.gc.ca/en/agence-agency/ benevolat-volunteering.

[11] 謝澄如練，唐邇丹.生態(tài)文明建設(shè)中我國政府與非政府組織合作治理路徑創(chuàng)新[J].商，2016(26)：91-92.

[12] 胡山.環(huán)保NGO參與自然保護區(qū)管理研究[D].上海：上海交通大學，2008.