◎謝素艷

2013年11月習(xí)近平總書記到湖南湘西考察時首次作出了“實事求是、因地制宜、分類指導(dǎo)、精準扶貧”的重要指示。2015年6月總書記到貴州省調(diào)研，強調(diào)要在精準扶貧、精準脫貧上下更大功夫，要在扶持對象精準、項目安排精準、資金使用精準、措施到戶精準、因村派人精準、脫貧成效精準上想辦法、出實招、見真效。十九大總書記再次強調(diào)，要動員全黨全國全社會力量，堅持精準扶貧、精準脫貧，堅持中央統(tǒng)籌，省負總責(zé)，市縣抓落實的工作機制，強化黨政一把手負總責(zé)的責(zé)任制，堅持大扶貧格局，注重扶貧同扶志、扶智相結(jié)合，做到脫真貧、真脫貧［1］。

一、精準扶貧的內(nèi)涵

精準扶貧是針對粗放扶貧來說的，是指根據(jù)不同貧困區(qū)域環(huán)境、不同貧困農(nóng)戶狀況，運用科學(xué)有效程序，對扶貧對象進行精準識別、精準幫扶、精準管理、精準考核的扶貧方式［2］。精準識別是精準扶貧的前提。通過到村到戶的貧困狀況、貧困原因調(diào)查和建檔立卡，群眾評議，公示公告，信息錄入等，準確識別、確定貧困戶。精準幫扶是精準扶貧的關(guān)鍵。針對扶貧對象的貧困情況確定責(zé)任人和幫扶措施，因戶施策，資金到戶，確保幫扶效果。精準管理是精準扶貧的保障。實行一戶一本臺賬、一個脫貧計劃、一套幫扶措施。將扶貧對象的基本資料、動態(tài)情況錄入到電子信息系統(tǒng)中實施動態(tài)管理，及時退出穩(wěn)定脫貧者，納入需扶持者。對扶貧資金建立完善嚴格的管理制度，公告公示公開制度，引入第三方監(jiān)督等。精準考核是指建立考核體系和機制，對扶貧的過程、進展情況、實際效果等進行全面準確的評估。只有在這四方面都做到了精準，扶貧工作才能實現(xiàn)“對癥下藥，藥到病除”。

二、相對低收入鄉(xiāng)村精準脫貧的制約因素

按照國家層面的貧困標準，大連市在民政部門兜底保障的基礎(chǔ)上，城鄉(xiāng)居民已經(jīng)全部脫貧了。但是作為沿海開放城市，經(jīng)濟發(fā)展比較快，物價比較高，相對于全市人均收入水平，仍有128個低收入村，涉及約27萬低收入人口。對這些低收入鄉(xiāng)村、低收入人口進行精準幫扶，使其快速趕上全市平均水平是大連市十三五時期精準扶貧的主要任務(wù)。2015年3月，市委市政府出臺《關(guān)于進一步推進農(nóng)村扶貧開發(fā)工作的意見》，啟動新一輪“整村推進”扶貧工作，提出“七個一”的精準扶貧方案。要求每個村建立一本精準臺賬，制定一個切實可行的扶貧方案，派駐一個得力的工作隊，有明確的脫貧時間表，對接一個幫扶單位，有一套務(wù)實管用的考核激勵機制，有明確的脫貧標準等。另外市縣兩級扶貧部門本著“擴大范圍、增強力量、發(fā)揮優(yōu)勢、科學(xué)搭配”的原則，為128個低收入村安排了230個對口幫扶單位。

據(jù)統(tǒng)計，2016年大連市投入扶貧專項資金4000余萬元，定點幫扶單位累計投入幫扶資金（含物資折價）2371.7萬元。農(nóng)民人均可支配收入達到10008元，比2015年增長11.98%［3］。但是到十三五結(jié)束時要使128個低收入村人均年收入達到或超過14000元的水平，實現(xiàn)全面小康，仍然面臨一系列制約因素。

1.部分干部群眾精準扶貧脫貧意識較弱。部分低收入村干部對扶貧開發(fā)工作認識不足，對本村脫貧和經(jīng)濟發(fā)展工作思路不清，缺少想法，借鑒成功經(jīng)驗主動性不強。上級給什么政策就干什么活，缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃，選取的項目缺乏針對性、創(chuàng)新性，經(jīng)濟發(fā)展模式仍停留在固有的傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)上。村里上報的《扶貧攻堅規(guī)劃》多是老棚區(qū)改造、河道治理、道路硬化等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，缺少帶動村民增收致富的產(chǎn)業(yè)項目，且有眉毛胡子一起抓現(xiàn)象。有的村有發(fā)展產(chǎn)業(yè)的想法，但受資金少和土地流轉(zhuǎn)難等因素影響，對發(fā)動群眾、組織群眾，依靠自身力量增收致富的內(nèi)生動力不足。個別村干部與駐村工作隊、幫扶單位的主動溝通不夠，主體責(zé)任感不強，對脫貧工作還保留等、靠、要的思想。個別駐村工作隊、對口幫扶單位主觀上對扶貧工作認識不到位，停留在走訪慰問，或幫助籌集點資助款物等層面。撲下身子、想方設(shè)法實現(xiàn)造血式扶貧的意識和勁頭不足，駐村幫扶效果不是很理想。另外，部分低收入農(nóng)戶思想保守，守著自家的幾畝地，即使收成有限也不愿流轉(zhuǎn)。有人認準大田種植，對搞設(shè)施農(nóng)業(yè)、特色果業(yè)等認識不足。還有人以沒錢、沒技術(shù)、沒勞力為由不主動尋求創(chuàng)業(yè)、就業(yè)，滿足于依靠低保金生活。

2.扶貧政策不盡完善。目前大多數(shù)的扶持政策時限是1～2年，這對于投資周期長，見效慢的農(nóng)業(yè)項目來說，成功的難度太大。另外，村干部每三年換屆一次，第一年適應(yīng)，第二年干活，第三年觀望，往往脫貧項目還沒見到收益，這屆村干部任期滿了，該換屆了。個別自信心不強的村干部觀望的多，實際著手做的少。資金扶持方面，雖然在新一輪扶貧開發(fā)中大連市加大了政策資金扶持力度，并根據(jù)項目需求分配資金額度，但是對于村集體經(jīng)濟弱或沒有村集體經(jīng)濟的低收入村來說，要利用這有限的、一次性的扶持資金去發(fā)展帶動全村富裕的大項目，仍是杯水車薪。農(nóng)業(yè)貸款額度和期限也不能滿足需要。扶貧政策對性別因素考慮也不足。扶貧開發(fā)項目大多適合大戶或有一定經(jīng)濟基礎(chǔ)和勞動力的家庭，缺少專門扶持低收入婦女的政策和項目。

3.扶貧針對性尚需加強。精準識別農(nóng)戶的低收入原因，是精準扶貧的前提，既要關(guān)注表層的、主要的原因，也要關(guān)注深層次的、次要的原因。而目前對低收入原因識別中存在顧此失彼的情況，使得扶持工作解決了表面的、暫時的困難，沒能從根本上改變脫貧觀念、提高脫貧能力、達到穩(wěn)定脫貧的目的。在項目扶貧方面，大連市針對低收入村雖已落實產(chǎn)業(yè)扶貧項目54個，可帶動社會投資1.6億多元，產(chǎn)業(yè)扶貧有了一個好的開始。但對于128個低收入村來說，落實的產(chǎn)業(yè)項目數(shù)量和針對性還遠遠不夠，亟需一些投資少、見效快、結(jié)合村民目前生產(chǎn)情況的、針對性強的小項目落地實施。另外對低收入戶的輸血式救助和造血式扶持有機結(jié)合不足。如對因病致貧戶給予了一定資金和醫(yī)療救助，但對其因要照顧病人，不能外出務(wù)工，缺少長久的收入來源問題考慮不周，缺乏造血式救助措施。

4.村民脫貧致富能力不足。大多數(shù)的低收入村資源匱乏，環(huán)境較差，留不住、也很難吸引來有知識、有文化、能帶領(lǐng)大家共同致富的帶頭人，農(nóng)業(yè)技術(shù)人員也非常缺乏。從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的大多是文化層次偏低的老人和女性。他們思想觀念保守，接收外界信息有限，農(nóng)業(yè)技能提高難。雖然有些村邀請相關(guān)專家到村里開展每年一到兩次的農(nóng)業(yè)技術(shù)培訓(xùn)和指導(dǎo)，但遠遠滿足不了村民對種養(yǎng)殖技術(shù)的需求。

三、相對低收入鄉(xiāng)村精準脫貧的有效途徑

1.加強宣傳教育，轉(zhuǎn)變干部群眾的思想觀念。扶貧先扶志。各級扶貧部門通過加大宣傳教育力度，轉(zhuǎn)變干部群眾的精準扶貧、精準脫貧觀念。首先大力宣傳國家全面建成小康社會的目標任務(wù)，扶貧政策、措施，發(fā)達地區(qū)的社會、經(jīng)濟、生活狀況，脫貧成功地區(qū)的經(jīng)驗、做法。組織村里脫貧負責(zé)人和村民代表到發(fā)達地區(qū)和脫貧成功地區(qū)參觀考察，使其身臨其境學(xué)習(xí)脫貧經(jīng)驗，體會脫貧后的優(yōu)裕生活，提升其脫貧的內(nèi)生動力。其次宣傳脫貧項目的由來，發(fā)展前景，成功的關(guān)鍵因素，中央和省市縣鄉(xiāng)各級政府的扶持政策，包幫單位的經(jīng)濟狀況、包幫方式，其他省市的成功經(jīng)驗，項目的預(yù)期盈利情況，及可能遇到的問題，需要項目開發(fā)者具備的條件等等，以爭取村民的積極參與和配合。第三宣傳駐村工作隊的作用，鼓勵村干部和村民積極主動的與駐村工作隊交流、溝通，使駐村工作隊盡快了解清楚村里的實際狀況、村民的意見和想法，與村民一起設(shè)計出切實可行的脫貧規(guī)劃。第四向村民介紹對口幫扶單位的情況和幫扶方式、措施，并向幫扶單位說明對口幫扶的目的、作用及其所幫扶村莊和農(nóng)戶的詳細情況、幫扶需求等，使對口幫扶能夠達到精準幫扶的效果。

2.進一步完善精準扶貧政策。進一步完善扶貧政策是有效實施精準扶貧的保障。首先加強扶貧政策的連貫性。針對村干部三年換屆的政策實際，從制度上保證人走事還在。村委會班子之間要有效銜接，保證一個好的項目能夠持續(xù)的運行下去，持續(xù)的盈利。針對優(yōu)良的項目，延長政策扶持時間，增加扶持資金的額度。其次完善相關(guān)政策。在土地經(jīng)營權(quán)確權(quán)基礎(chǔ)上，建立政府引導(dǎo)、監(jiān)督，市場化運作的土地流轉(zhuǎn)制度，使農(nóng)民獲得到農(nóng)業(yè)企業(yè)打工機會的同時，依法依規(guī)獲得土地流轉(zhuǎn)租金和參與土地經(jīng)營收入分紅。對回村創(chuàng)業(yè)的能人或大學(xué)生給與項目傾斜、啟動資金、稅費減免、貸款貼息等優(yōu)惠政策。創(chuàng)新金融扶持，設(shè)立扶貧專項基金，對優(yōu)良項目給與專項基金扶持。對農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社等給與貸款貼息扶持。政府出面幫助無法提供抵押物的農(nóng)業(yè)企業(yè)獲得急需貸款等等。第三完善扶貧工作監(jiān)管機制和考核制度。針對扶貧政策實施和資金使用情況，建立完善的事前、事中、事后監(jiān)管機制，做到及時公示，接受村民監(jiān)督［4］。發(fā)揮考核指揮棒作用，將精準扶貧成效作為各級干部考核的重要內(nèi)容［5］。由市扶貧辦負總責(zé)，各區(qū)縣扶貧部門組織實施，廣大村民參與監(jiān)督，實行年中抽查，年底報告制度。對定點幫扶工作先進單位和優(yōu)秀幫扶干部，給予表彰獎勵，并作為幫扶單位和干部年度考核評優(yōu)的重要內(nèi)容。對幫扶工作不主動、效果不明顯、沒有達到考核標準的單位和個人給予通報批評，并及時調(diào)換不能勝任幫扶工作的單位。

3.增強扶貧的針對性。首先精準識別低收入原因。駐村工作隊要深入細致的了解低收入戶的生產(chǎn)生活狀況，明確其增收致富的主要制約因素。其次不斷完善輸血式幫扶。對年老體弱、身體殘疾、突發(fā)災(zāi)害、因病、因?qū)W等致貧情況，給予必要的資金、物質(zhì)、醫(yī)療扶持，并保證扶持額度不斷提高。對自然資源和自然環(huán)境原因?qū)е碌氖杖氲?，可實施搬遷扶貧。對勞動能力弱的貧困婦女可給與資金扶持、醫(yī)療救助、生活關(guān)懷等等。第三精準實施造血式幫扶。在深入細致的調(diào)研基礎(chǔ)上，針對性的安排扶貧項目［6］。大的項目一村一個，集中幫扶政策、資金、人力、物力，盡快投產(chǎn)運營，盡快實現(xiàn)盈利。小的項目可以根據(jù)農(nóng)戶的意愿，幾戶聯(lián)合或單戶獨立承辦，相關(guān)部門和村里給與大力協(xié)助。用優(yōu)惠的土地使用、稅費減免等政策吸引勞動密集型企業(yè)入駐，并對招收當?shù)卮迕窬蜆I(yè)的企業(yè)給與獎勵。重點發(fā)展農(nóng)副產(chǎn)品加工業(yè)，提高農(nóng)副產(chǎn)品附加值，帶動村民就業(yè)。第四大力發(fā)展農(nóng)村電子商務(wù)。政府出面加強基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，協(xié)調(diào)各大電商平臺，幫助有意愿利用互聯(lián)網(wǎng)創(chuàng)業(yè)就業(yè)的村民順利進駐。第五完善扶貧信息電子系統(tǒng)。及時更新扶貧政策、措施，公布全市低收入村經(jīng)濟、社會發(fā)展情況，貧困戶生活、就業(yè)、創(chuàng)業(yè)以及接受教育培訓(xùn)情況，對口幫扶單位發(fā)展情況、目前和今后幫扶計劃等。第六對低收入婦女進行專項扶持。在精準識別婦女貧困人數(shù)、貧困現(xiàn)狀、貧困原因、素質(zhì)能力基礎(chǔ)上，對婦女進行單獨的教育培訓(xùn)和幫扶。推廣適合婦女的投資少、見效快、不需重勞力的項目。

4.加強教育培訓(xùn)，提高村民脫貧致富能力。扶貧先扶智。首先加強基礎(chǔ)教育。完善相關(guān)的法律法規(guī)，改善基礎(chǔ)教育設(shè)施、環(huán)境，合理分配教育資源，優(yōu)化教師隊伍結(jié)構(gòu)，提高教師素質(zhì)能力，落實教育費用、資助政策等，提高村民的整體文化素質(zhì)。其次加強中等職業(yè)教育。對在9年義務(wù)教育結(jié)束時不能升入普通高級中學(xué)的低收入鄉(xiāng)村學(xué)生，依據(jù)自愿原則，分流到不同的中等職業(yè)學(xué)校，學(xué)習(xí)農(nóng)、工、商、貿(mào)等知識和技術(shù)，政府、企業(yè)等給予相應(yīng)的資助。第三開展基本農(nóng)業(yè)科技知識和種養(yǎng)殖、農(nóng)副產(chǎn)品加工等實用技術(shù)培訓(xùn)，提高村民生產(chǎn)技能。第四對廣大村民開展信息化知識、技術(shù)、電子商務(wù)等專項培訓(xùn)。使其了解計算機，學(xué)會計算機、互聯(lián)網(wǎng)的基本操作和運用；學(xué)會利用“互聯(lián)網(wǎng)+”拓寬農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料購買和農(nóng)副產(chǎn)品銷售渠道，增加創(chuàng)業(yè)、就業(yè)機會。第五加強新型職業(yè)農(nóng)民培養(yǎng)。對能力突出的農(nóng)民、農(nóng)二代、返鄉(xiāng)農(nóng)民工、農(nóng)業(yè)院校在讀或畢業(yè)大學(xué)生、立志到農(nóng)村發(fā)展的城市居民等進行培訓(xùn)，使其成為有文化、懂技術(shù)、會經(jīng)營的新型職業(yè)農(nóng)民，成為農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展的領(lǐng)頭人。第六采用理論聯(lián)系實際的培訓(xùn)方式方法，靈活選擇培訓(xùn)地點、培訓(xùn)時間和培訓(xùn)模式。靈活運用傳統(tǒng)和現(xiàn)代的教學(xué)手段，使村民對培訓(xùn)內(nèi)容能夠聽得進、聽得懂、會運用。

5.加大力度推廣農(nóng)業(yè)保險。農(nóng)業(yè)保險是避免自然風(fēng)險損失、保障農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、穩(wěn)定農(nóng)民收入的重要手段，在農(nóng)村金融體系建設(shè)、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和轉(zhuǎn)型升級中發(fā)揮著重要作用。是扶貧攻堅的有效保障，是國家支農(nóng)惠農(nóng)、解決受災(zāi)農(nóng)戶因災(zāi)返貧的一種有效途徑。近幾年大連市農(nóng)業(yè)保險呈現(xiàn)出覆蓋面逐年擴大，服務(wù)“三農(nóng)”能力顯著增強，規(guī)范化程度不斷提升，種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)等主要農(nóng)業(yè)險種承保數(shù)量、農(nóng)業(yè)保障金額、保費收入和財政補貼額度均創(chuàng)歷史最高水平。但農(nóng)業(yè)保險的覆蓋面、保障力度和險種創(chuàng)新等仍需繼續(xù)擴大和增強。首先加大宣傳力度，轉(zhuǎn)變村民對農(nóng)業(yè)保險的看法，使其了解參加農(nóng)業(yè)保險的必要性和重要性。加強保險公司的公益心，不斷創(chuàng)新保險品種和理賠模式，為農(nóng)業(yè)豐產(chǎn)豐收保駕護航［7］。其次完善農(nóng)業(yè)保險相關(guān)的制度和法律法規(guī)。建立財政支持的農(nóng)業(yè)大災(zāi)風(fēng)險分散機制，設(shè)立巨災(zāi)風(fēng)險準備金和風(fēng)險共擔賠付機制，解除保險公司經(jīng)營政策性農(nóng)業(yè)保險的后顧之憂。建立健全保險臺賬制度，及時、科學(xué)、準確做好保戶出險的查勘、定損、理賠工作。建立農(nóng)業(yè)保險聯(lián)席會議制度，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、組織、協(xié)調(diào)全市農(nóng)業(yè)保險工作。健全農(nóng)業(yè)保險監(jiān)管體系，避免財政補貼保費的“漏出效應(yīng)”。完善農(nóng)業(yè)再保險制度。加大農(nóng)業(yè)再保險立法，以法律形式確立農(nóng)業(yè)再保險制度的適用范圍、再保險公司市場準入制度、理賠制度等。政府可以從政策和資金等角度給予農(nóng)業(yè)再保險公司一定的支持。第三創(chuàng)新賠付觸發(fā)機制和賠付方式。借鑒指數(shù)保險思路，將損害程度指數(shù)化。如以區(qū)域平均產(chǎn)量、降雨量、氣溫、衛(wèi)星圖像等參數(shù)為基礎(chǔ)設(shè)計保險合同和賠付觸發(fā)機制。創(chuàng)建多元化賠付方式。可以在農(nóng)戶土地直補金的銀行卡中設(shè)立農(nóng)業(yè)保險專項賬戶，農(nóng)戶根據(jù)實際投保面積繳納保險費用，國家財政提供配套資金，兩部分資金合并記入個人賬戶、實行專項管理。災(zāi)害發(fā)生后，觸發(fā)賠付機制，激活保險賠付程序，農(nóng)戶可從專用賬戶提取規(guī)定的賠償金額。第四建立農(nóng)業(yè)保險信息交流平臺，公布國家、省市關(guān)于農(nóng)業(yè)保險的各項政策和優(yōu)惠信息，展示有資格從事農(nóng)業(yè)保險的保險公司基本情況，公示參保農(nóng)戶相關(guān)信息等，以方便信息查詢和對保險公司進行監(jiān)督。