楊文杰，鞏前文

（1. 北京林業(yè)大學(xué)人文社會科學(xué)學(xué)院，北京 100083；2. 北京林業(yè)大學(xué)綠色發(fā)展與中國農(nóng)村土地問題研究中心，北京 100083）

耕地是糧食安全的基本保障，然而我國部分耕地正面臨開發(fā)利用強度過大、地力嚴(yán)重透支、地下水嚴(yán)重超采、土壤污染加重、生態(tài)嚴(yán)重退化等問題，對糧食安全與生態(tài)環(huán)境構(gòu)成極大威脅，這就要求我國必須加快推進耕地的治理修復(fù)工作。同時，到2015年我國糧食生產(chǎn)實現(xiàn)“十二連增”，糧食產(chǎn)量、庫存和進口都創(chuàng)歷史新高，我國實行的糧食托市收購制度正面臨國內(nèi)外雙重擠壓下的糧價“倒掛”、倉儲量不斷攀升問題，國家財政壓力逐年增加。我國糧食產(chǎn)業(yè)的深層次矛盾已從總量供給不足轉(zhuǎn)變?yōu)殡A段性的糧食供給過剩與不足共存的結(jié)構(gòu)性矛盾[1]，但這也為我國實施輪作休耕試點提供了良好的契機。2015年十八屆五中全會中，首次提出“休耕”舉措。2016年在中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第二十四次會議上審議通過了《探索實行耕地輪作休耕制度試點方案》（以下簡稱“《試點方案》”）。隨后農(nóng)業(yè)部等10部門聯(lián)合印發(fā)《試點方案》通知，方案中明確規(guī)劃試點休耕7.73萬hm2。農(nóng)業(yè)部在充分肯定輪作休耕的必要性和試點區(qū)域取得成效的基礎(chǔ)上，指出2017年將試點區(qū)域休耕面積擴大到13.33 萬hm2。十九大報告中再次提出擴大輪作休耕試點，健全耕地休養(yǎng)生息制度。休耕是實施“藏糧于地，藏糧于技”的戰(zhàn)略布局，對保障我國糧食安全和農(nóng)業(yè)綠色轉(zhuǎn)型具有深遠(yuǎn)意義。

無論是退耕還林（草）工程、耕地保護還是當(dāng)前休耕試點政策實施，農(nóng)戶都是政策落實的主要參與者及關(guān)鍵利益群體。已有研究認(rèn)為農(nóng)戶的可持續(xù)生計既會影響退耕還林政策效果和可持續(xù)性[2]，又是影響農(nóng)戶再參與意愿的關(guān)鍵因素[3]。如何解決農(nóng)戶的持續(xù)性生計問題成為制定合理耕地補償政策的新視角?；诋?dāng)前耕地保護的糧食安全目標(biāo)與機會成本，應(yīng)構(gòu)建省際、縣（市）際和區(qū)域內(nèi)農(nóng)戶補償3個層次為一體的耕地保護補償機制[4]。而不同利益主體之間、監(jiān)管成本和交易成本、社會目標(biāo)與生態(tài)目標(biāo)等權(quán)衡關(guān)系是目前困擾生態(tài)補償實施的重要因素[5]。雖然生態(tài)補償?shù)脑O(shè)計并非以減貧為目標(biāo)[6]，但就目前生態(tài)保護的重點區(qū)域及休耕試點區(qū)域來看，大多為經(jīng)濟較落后地區(qū)，在制定補償制度時應(yīng)將生態(tài)保護與反貧困雙重目標(biāo)兼容[7]。有研究發(fā)現(xiàn)退耕還林補助減貧效果明顯[8]，但減貧卻并非退耕還林的目標(biāo)，應(yīng)合理分配補償資金的支出結(jié)構(gòu)。課題組實地走訪甘肅會寧縣大墩村時發(fā)現(xiàn)，當(dāng)?shù)卣诼鋵嵭莞邥r，提出發(fā)展當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)旅游帶動經(jīng)濟發(fā)展實現(xiàn)農(nóng)戶脫貧的設(shè)想，并積極拉動商業(yè)投資，但以旅游觀賞區(qū)劃定休耕面積的方法顯然是不符合休耕目標(biāo)的。國內(nèi)關(guān)于休耕的研究，主要集中在國外經(jīng)驗梳理和借鑒，我國還需要基于耕地細(xì)碎化和小農(nóng)經(jīng)濟的國情設(shè)計一套運行和監(jiān)督成本低的休耕制度體系[9]。鮮有文獻(xiàn)針對試點區(qū)域的做法和問題的深入分析，而對這些方面的研究，有助于為休耕試點的有序推進、進一步實現(xiàn)休耕試點的常態(tài)化制度化提供理論基礎(chǔ)和決策參考。因此，本文嘗試通過歸類實地調(diào)研休耕試點區(qū)域的主要做法，深入分析試點區(qū)域?qū)嵺`中存在的關(guān)鍵問題，提出推進休耕試點持續(xù)開展的若干對策建議。

1 休耕試點區(qū)域主要做法

《試點方案》中將休耕試點劃分為4大區(qū)域共5個省份：地下水漏斗區(qū)（河北）、重金屬污染區(qū)（湖南）、西南石漠化區(qū)（貴州、云南）、西北生態(tài)嚴(yán)重退化區(qū)（甘肅），各省又將休耕規(guī)劃任務(wù)分配到縣鄉(xiāng)村（表1），在休耕參與主體、實施技術(shù)路徑、休耕補償機制等方面逐步探索出了具有區(qū)域特色的休耕治理方法，為未來休耕制度的推廣總結(jié)較多經(jīng)驗。

表1 試點區(qū)域休耕任務(wù)分布Table 1 Distribution of fallow tasks in pilot areas

1.1 休耕實施參與主體

從休耕試點區(qū)域的實際情況來看，土地流轉(zhuǎn)程度不高，農(nóng)地的承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)還未分離，依然歸屬于農(nóng)戶。因而，休耕首要考慮的是農(nóng)戶的參與意愿，如何保障農(nóng)戶權(quán)益并補償利益損失成為休耕的難點。單個農(nóng)戶擁有的分散化耕地，不論是從耕地修復(fù)的技術(shù)實施層面還是效果監(jiān)測都難以達(dá)到連片管理的規(guī)模效益。政府承擔(dān)了主導(dǎo)整個休耕環(huán)節(jié)的重任，并將休耕的技術(shù)服務(wù)轉(zhuǎn)移給第三方，引入農(nóng)民社會組織或?qū)I(yè)公司。目前在試點區(qū)域形成了3種主要形式。

1.1.1 農(nóng)戶+村委會+新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體 在嚴(yán)重干旱缺水的河北黑龍港，因連年過度超采地下水，導(dǎo)致耕地地面下沉、出現(xiàn)裂縫和塌陷等后果，形成7個1 000 km2的地下水漏斗區(qū)。2014年《河北省地下水超采綜合治理試點調(diào)整種植模式和農(nóng)藝節(jié)水相關(guān)項目實施方案》正式部署，當(dāng)?shù)貑诱{(diào)整種植模式（季節(jié)性休耕）項目，任務(wù)具體到農(nóng)戶和新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體（家庭農(nóng)場、合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)），節(jié)水效果顯著，農(nóng)戶積極性高，為后期休耕試點工作積累了豐富經(jīng)驗。2016年國家將河北黑龍港列為休耕重點，計劃休耕6.67萬hm2，是休耕面積最多的區(qū)域。

河北省將休耕任務(wù)規(guī)劃到55個縣，多數(shù)地區(qū)的參與主體按“農(nóng)戶+村委會+新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體”模式參與休耕（圖1），如衡水市采取由縣級政府牽頭，統(tǒng)計休耕片區(qū)實際土地面積，宣傳休耕政策，舉辦培訓(xùn)班等，以行政村、家庭農(nóng)場和農(nóng)民合作社為單元，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村委會和農(nóng)戶3方共同簽訂休耕協(xié)議，實行責(zé)任到戶的季節(jié)性休耕計劃。在河北滄州市，參加試點的農(nóng)戶、家庭農(nóng)場和農(nóng)民合作組織等需要按照休耕申報程序與村委會簽訂休耕協(xié)議，同時根據(jù)具體的試點方案層層簽訂責(zé)任書。這些地區(qū)的農(nóng)戶和新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體只需與村委會簽訂休耕協(xié)議，經(jīng)營權(quán)不發(fā)生轉(zhuǎn)讓，養(yǎng)護工作需耕地經(jīng)營者承擔(dān)。

圖1 農(nóng)戶+村委會+新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體Fig. 1 Farmers + village committee + new agricultural management entities

1.1.2 農(nóng)戶+村委會+社會服務(wù)組織 休耕試點區(qū)域湖南省茶陵縣、長沙縣、湘鄉(xiāng)市等實行整村整組休耕，采取了“農(nóng)戶自愿申請、村民小組匯總、村級統(tǒng)一申報、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）審核、縣（市）農(nóng)業(yè)與財政部門復(fù)核、縣（市）人民政府審批”的程序來確定休耕耕地，借助當(dāng)?shù)卮逦瘯⒌娜罕娀A(chǔ)來帶動農(nóng)戶積極參與休耕并將責(zé)任逐層分解，休耕期間耕地的經(jīng)營管理權(quán)歸村委會統(tǒng)一行使，村委會負(fù)責(zé)組織當(dāng)?shù)剞r(nóng)民成立服務(wù)隊或根據(jù)實際情況引進社會化服務(wù)組織進行休耕管理工作。長沙縣提出休耕申請的組需要滿足80%以上耕地承包者或經(jīng)營者自愿申請休耕，且所屬的村委會同意作為休耕項目實施主體這兩個基本條件。試點區(qū)域農(nóng)戶將經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓給村委會，再由村委會統(tǒng)一將經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓給社會服務(wù)組織，由社會服務(wù)組織承擔(dān)耕地養(yǎng)護管理。此時便形成了以農(nóng)戶、村委會和社會組織為參與主體的形式（圖2）。云南省石林縣、硯山縣同樣將休耕實施主體落實到鄉(xiāng)鎮(zhèn)或村委會，參與主體的構(gòu)成類似。

圖2 農(nóng)戶+村委會+社會服務(wù)組織Fig. 2 Farmers + village committee + social service organizations

1.1.3 農(nóng)戶+縣級政府+專業(yè)公司 貴州省選擇將石漠化區(qū)及生態(tài)嚴(yán)重脆弱區(qū)作為實施重點區(qū)域，基本采用由區(qū)縣級政府牽頭與農(nóng)戶簽訂休耕協(xié)議，再由政府將休耕土地流轉(zhuǎn)給專業(yè)公司承擔(dān)休耕管理工作。如銅仁市萬山區(qū)，由區(qū)級政府流轉(zhuǎn)休耕地塊面積341.39 hm2、轉(zhuǎn)包耕地面積341.39 hm2，政府發(fā)布休耕管理招標(biāo)公告，專業(yè)公司參與競標(biāo)，最終由黔東南州農(nóng)喜發(fā)種業(yè)科技有限公司競標(biāo)實施，保障休耕試點項目順利開展（圖3）。西北生態(tài)嚴(yán)重退化區(qū)的試點區(qū)域甘肅，由縣級政府深入農(nóng)戶簽訂休耕協(xié)議，政府舉辦耕地休耕技術(shù)專題培訓(xùn)班，重點培訓(xùn)種植大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社等新型經(jīng)營主體，將休耕管理的具體操作工作逐步轉(zhuǎn)移。同時引進投資企業(yè)，種植油料作物，增加農(nóng)民收益。

1.2 休耕技術(shù)路徑

圖3 農(nóng)戶+縣級政府+專業(yè)公司Fig. 3 Farmers + county-level government + professional firms

表2 休耕試點區(qū)域技術(shù)路徑比較Table 2 Comparison of technical implementation paths of fallow pilot programs

我國耕地休耕制度還處于試點初期，實施技術(shù)路徑因區(qū)域耕地狀況差異采取了不同的休耕方式，但總體來看，還是以輪作、替代物種植和培肥為主（表2）。短期來看，這類方式在降低休耕帶來的經(jīng)濟損失方面起到了一定的作用，但也說明我國所實施的還只是相對性休耕，需要在實踐中逐步走“季休—年輪休—長休”的過程[10]，與美國、歐盟等發(fā)達(dá)國家的休耕技術(shù)路徑和生態(tài)環(huán)保目標(biāo)還有很大差距。

1.2.1 以節(jié)水為主，一季雨養(yǎng)、一季休耕 休耕并不是拋荒棄荒，休耕期間需要做好農(nóng)田的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及管理養(yǎng)護工作。河北省根據(jù)當(dāng)?shù)氐膶嶋H地理環(huán)境，主要探索種植模式調(diào)整，實施季節(jié)性休耕，減少使用地下水灌溉。采取一季自然休耕，不種植“用水大戶”小麥，改為種植綠肥作物；一季雨養(yǎng)種植，只種一年一熟、雨熱同季的油料作物、玉米、雜糧雜豆等。以試點區(qū)域衡水為例，75%的降水集中在7—9月，而在小麥生長關(guān)鍵期12月份、1月份，月平均降水量都只有3 mm左右。小麥從播種到收獲通常需要灌溉3～5次水，每季小麥灌溉用水量約為3 000 m3/hm2，小麥由于是旱季種植，成為當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)用水的“吃水大戶”。河北省農(nóng)業(yè)廳的數(shù)據(jù)顯示，在休耕小麥后，減少化肥使用390 kg/hm2（折純）、農(nóng)藥7.5 kg/hm2，減輕了化學(xué)投入品對土壤的污染。休耕期種植二月蘭等綠肥植物，增加了土地肥力的同時，避免了地表裸露引起沙塵天氣問題。不種小麥可以將玉米的種植期提前，施用化肥量減少，玉米產(chǎn)量比休耕前增加一成以上，農(nóng)戶的休耕損失得到了一定程度的補償。而在衡水市棗強縣家庭農(nóng)場嘗試種植耐旱的苜蓿草，為養(yǎng)殖的牛羊提供飼料，牛羊糞又作為肥料回歸耕地，達(dá)到了節(jié)水又養(yǎng)地的效果。衡水市還嘗試推廣“春季油葵+夏季早熟雜交谷子”等旱作種植模式，油葵花開后吸引眾多觀光游客，為當(dāng)?shù)匕l(fā)展休閑農(nóng)業(yè)創(chuàng)造了一定的條件，農(nóng)戶要求參與休耕的意愿強烈。

1.2.2 以治理污染為主，邊休耕邊治理邊培肥 湖南省長株潭試點區(qū)域?qū)儆谥亟饘傥廴緟^(qū)，以治理土壤污染為核心，制定了3條治理路徑：一是分類休耕，按土壤和稻谷中的重金屬鎘含量分為可達(dá)標(biāo)生產(chǎn)區(qū)、管控專產(chǎn)區(qū)、作物替代種植區(qū)，休耕時間2～3年?？蛇_(dá)標(biāo)區(qū)為輕度污染區(qū)，采用“VIP技術(shù)”控制治理，即“低鎘品種（Variety）+合理灌溉（Irrigation）+調(diào)節(jié)酸度（pH）”；管控專產(chǎn)區(qū)為中度污染區(qū)，需要嚴(yán)格監(jiān)控監(jiān)測農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量；作物替代種植區(qū)為重度污染區(qū)，改種棉花、蠶桑、麻類、花卉等非直接食用、非口糧的農(nóng)作物。這種方式正是在2013年湘潭昭山示范區(qū)啟動的“綠心土地大療毒”工程中，實施分區(qū)治理取得良好實效的基礎(chǔ)上提出的。二是邊休耕邊治理，休耕地統(tǒng)一實施施用石灰、深翻耕、種植綠肥、種植吸鎘作物等重金屬污染治理措施。三是加強耕地保護，休耕期間開展溝渠、田埂、機耕道等農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施的維護、修整，保證休耕結(jié)束后能迅速恢復(fù)生產(chǎn)。

1.2.3 以保護生態(tài)為主，邊休耕邊培肥 在西南石漠化區(qū)及西北生態(tài)嚴(yán)重退化區(qū)，實行耕地休息保護與培肥地力結(jié)合模式，定點連休3年。以云南省硯山縣為例，當(dāng)?shù)剞r(nóng)技部門設(shè)計了4種休耕培肥模式，即“免耕凈種綠肥，少耕肥豆輪作，免耕肥草間套種，免耕牧草過腹還田”，實現(xiàn)休耕不減收，培肥地力又促進畜牧業(yè)發(fā)展。貴州萬山區(qū)原本就是石漠化嚴(yán)重區(qū)，耕地基本都屬于貧瘠田。為了提高作物產(chǎn)量維持生存，不得不在山地里毀林開墾新田，導(dǎo)致水土流失、生態(tài)環(huán)境惡化等嚴(yán)重后果，最終陷入“越窮越墾，越墾越窮”的怪圈。休耕試點以來，硯山縣選擇25°以下坡耕地和瘠薄地的兩季作物區(qū)，連續(xù)休耕3年。剩余勞動力外出務(wù)工或種林，適時根據(jù)當(dāng)?shù)氐耐寥拉h(huán)境種植箭舌豌豆、光葉苕子等豆科和綠肥植物，同時調(diào)整當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，發(fā)展當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)農(nóng)業(yè)。而甘肅省主要存在水土流失、耕地開發(fā)強度過大、天然濕地被開墾破壞等生態(tài)問題，為防止水土流失，在靠天降雨耕地的會寧縣，近幾年政府用大型機械在山地開始建造梯田，但同時生土被翻上表面，而原本在表面的熟土卻被埋入深處，導(dǎo)致此后的耕地地力嚴(yán)重不足，加上干旱降雨量少，糧食產(chǎn)量連續(xù)下降，單季小麥產(chǎn)量降到2 250 kg/hm2。借助休耕試點政策，甘肅省農(nóng)技推廣總站負(fù)責(zé)技術(shù)路徑指導(dǎo)，在不同區(qū)域適時種植油菜、毛苕子和箭舌豌豆等綠肥植物，增強耕地地力。

1.3 休耕補償機制

1.3.1 補償標(biāo)準(zhǔn)與方式 休耕補償以不影響農(nóng)民收入為主要目標(biāo)，是對休耕農(nóng)戶的原有種植作物收益和土地管護投入的必要補償。試點區(qū)域的補償標(biāo)準(zhǔn)與方式比較見表3。河北省實行季節(jié)性休耕，在非休耕期可以種植玉米等作物獲得一定的收益，休耕期農(nóng)戶可以外出打工賺取收入。基于此，河北省采取對實施季節(jié)性休耕的農(nóng)戶、家庭農(nóng)場、合作社等主體，統(tǒng)一實行補貼7 500元/(hm2.a)的標(biāo)準(zhǔn)，包含耕地參與項目損失和項目實施費用，休耕物資由政府統(tǒng)一采購，項目實施驗收合格后，撥付補助。在種植大戶居多、可實現(xiàn)規(guī)?；a(chǎn)、降低整體成本的滄州市吳橋縣，這樣的補助暫時能保障當(dāng)?shù)剞r(nóng)民收益，但對于黑龍港的其他地區(qū)，需要根據(jù)實際情況去調(diào)整補助方式與金額。

表3 休耕試點區(qū)域的補償標(biāo)準(zhǔn)與方式比較Table 3 Comparison of compensation standards and methods of fallow pilot programs

湖南省因治理污染需要，將休耕補償款19 500元/(hm2.a)分為休耕補貼和治理補貼兩個部分。第一年由于只休耕晚稻，補償標(biāo)準(zhǔn)為6 300元/(hm2.a)，第二年按10 500元/(hm2.a)補償，對于參與休耕治理的農(nóng)民服務(wù)隊或?qū)I(yè)公司，給予適當(dāng)?shù)默F(xiàn)金補貼，補貼金額來源于國家休耕補貼和原有的污染治理項目。湖南省在2013年創(chuàng)先發(fā)行重金屬污染治理專項債券，籌措到的部分資金用于土壤修復(fù)項目，可承擔(dān)部分休耕耕地污染治理費用。

貴州省萬山區(qū)將休耕補償金額每畝1 000元按6∶3∶1的比例分配，60%直接補貼給租地農(nóng)戶，30%用于綠肥種植及管護，10%用于試驗示范展示。在六盤水六枝特區(qū)則按休耕直補7 500元/(hm2.a)，耕地管護補助按實際參加勞作人員分配，目前是70元 /(人 .d)。

云南省按先建后補和實施完成考核分別補助6 000元/(hm2.a)和9 000元/(hm2.a)。甘肅將休耕補償金12 000元/(hm2.a)分為給農(nóng)戶的基本收益補助和給合作社的管護補助。所有休耕區(qū)域的休耕專用物資如綠肥種子等由政府統(tǒng)一招標(biāo)采購，費用從管護補助中扣除。

1.3.2 補償對象 《試點方案》中強調(diào)將補償資金落實到縣鄉(xiāng)，兌現(xiàn)到農(nóng)戶，因而在試點休耕區(qū)域基本都采用了休耕補償金額直補到耕地農(nóng)戶的方式，也就是依據(jù)耕地的承包權(quán)來補償。休耕試點區(qū)域的補償對象主要有農(nóng)戶和農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體如種糧大戶、家庭農(nóng)場、合作社等。若休耕前土地經(jīng)營權(quán)未發(fā)生流轉(zhuǎn)，則補償對象為擁有土地承包權(quán)的農(nóng)戶，云南、甘肅的補償對象基本為擁有土地承包權(quán)的農(nóng)戶；若休耕前土地經(jīng)營權(quán)發(fā)生流轉(zhuǎn)，則補償對象為擁有經(jīng)營權(quán)的農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，只有休耕參與補助無租金補助，農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體需要自行支付租金給農(nóng)戶，河北省正是以此方式發(fā)放休耕補償。在休耕實施之前，被劃歸為休耕試點區(qū)的部分耕地已經(jīng)流轉(zhuǎn)給了當(dāng)?shù)氐姆N糧大戶或合作社。針對承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離后的耕地，休耕期的政府補償款以擁有耕地經(jīng)營權(quán)的主體為補償對象，并且只支付7 500元/(hm2.a)的補貼，對于經(jīng)營主體可能出現(xiàn)的休耕期間的經(jīng)濟損失并沒有明確的補償說明。

休耕前土地未發(fā)生流轉(zhuǎn)，承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)未分離，在休耕實施時，為便于耕地連片規(guī)?；芾?，部分區(qū)域政府與農(nóng)戶簽訂休耕協(xié)議。休耕期農(nóng)戶將耕地的經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓給政府，獲取休耕補助，政府再將集中起來的經(jīng)營權(quán)統(tǒng)一流轉(zhuǎn)給社會服務(wù)組織或?qū)I(yè)公司等休耕經(jīng)營主體，并支付養(yǎng)護管理費用。休耕經(jīng)營主體并不需要支付給農(nóng)戶租金，因而補償對象還是按承包權(quán)來確定。以貴州為例，雖然將補償金額按比例分配，但這是將休耕租地費用和管理費用分開，實際還是按照承包權(quán)來補償農(nóng)戶。對于流轉(zhuǎn)來的土地，由于是農(nóng)戶將經(jīng)營權(quán)交給政府，政府再流轉(zhuǎn)給專業(yè)公司經(jīng)營管理，政府應(yīng)該給農(nóng)戶的租金由休耕補貼抵消，公司只實施休耕管理并得到政府補貼的服務(wù)費用，不需要向農(nóng)戶支付租金。湖南省的補償對象和貴州省相同，不同的是農(nóng)戶將經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓給了村委會。

2 耕地休耕試點中存在的問題

國內(nèi)休耕試點區(qū)域在統(tǒng)籌規(guī)劃、落實休耕任務(wù)、簽訂休耕協(xié)議和耕地治理技術(shù)路徑方面取得了一定的實效，但通過實地調(diào)研發(fā)現(xiàn)仍然存在諸多問題，影響休耕預(yù)期的效果。

2.1 政府主導(dǎo)休耕，經(jīng)營主體主動參與不足

從課題組的問卷調(diào)研結(jié)果來看，有85%的受訪農(nóng)民認(rèn)為參與休耕的原因之一是村里安排，而僅有57%受訪者表示愿意參與休耕。政府的試點雖是農(nóng)戶耕地養(yǎng)護技術(shù)采用的重要推動因素[11]，但試點區(qū)域完全由政府主導(dǎo)休耕方案、補償標(biāo)準(zhǔn)制定以及耕地養(yǎng)護工作的做法，導(dǎo)致各經(jīng)營主體在休耕各環(huán)節(jié)的參與嚴(yán)重不足。這與我國的行政管理體制結(jié)構(gòu)有著密切的關(guān)系，存在很強的行政制度慣性，在一定程度上影響休耕的效果。一是政府參與度過高、財政負(fù)擔(dān)加重，會導(dǎo)致休耕計劃的運行和監(jiān)管成本不斷上升，由于過度追求量化指標(biāo)會出現(xiàn)強制性休耕和瞞報謊報現(xiàn)象；二是行政制度慣性會約束休耕的運行模式，導(dǎo)致經(jīng)營主體主動參與、市場介入動力不足；三是隨著休耕面積逐步擴大，連片休耕會涉及到跨區(qū)域問題，尤其是跨省，會受到行政區(qū)域各自為政的限制，很難在休耕補償、技術(shù)監(jiān)測、效果評估等方面形成合力[12]。

《試點方案》中要求充分尊重當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶的意愿，然而在休耕實施初期，農(nóng)戶的思想觀念難以轉(zhuǎn)變，參與積極性不高，休耕試點難以推進，市場又缺乏激勵因素，這也必然會導(dǎo)致政府的強行介入。在還沒有進行土地確權(quán)的區(qū)域，縣鄉(xiāng)政府對休耕土地面積按戶丈量并勸說簽訂休耕協(xié)議，成為休耕參與主體的核心部分，但政府也不得不面臨耕地過于分散、耗時耗力和實施效率低等問題。部分試點區(qū)域的縣鄉(xiāng)政府也在嘗試去除來自內(nèi)外部的依賴性問題，如由整村整組集體申報休耕，鼓勵農(nóng)戶自我參與。另外將集中起來的耕地統(tǒng)一流轉(zhuǎn)給新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，由他們完成耕地修復(fù)養(yǎng)護工作，政府提供服務(wù)費用，以此來激勵其他休耕主體積極參與。不管是對于休耕農(nóng)戶還是參與服務(wù)的經(jīng)營主體，在休耕補償?shù)膭恿Σ蛔銜r，要推進休耕工作，顯然會長期依賴政府的行政干預(yù)。如何激發(fā)農(nóng)戶主動參與，新型經(jīng)營主體帶動休耕管理并吸引農(nóng)戶入股、提供勞力是休耕工作能長久持續(xù)的關(guān)鍵問題，在試點區(qū)域還沒能解決。

2.2 休耕參與主體與補償對象錯位

休耕直接受損失的是耕地經(jīng)營者，多數(shù)試點區(qū)域采用將休耕補償款直接補給擁有承包權(quán)的農(nóng)戶。對于未發(fā)生土地流轉(zhuǎn)的耕地來說，承包經(jīng)營權(quán)未發(fā)生分離，因而不存在補償對象的選擇問題。但在休耕試點區(qū)域部分土地的承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)已經(jīng)分離，流轉(zhuǎn)之后的補償分配復(fù)雜，造成的經(jīng)濟與非經(jīng)濟損失會更多更難衡量。此時，試點區(qū)域的補償對象變?yōu)閾碛薪?jīng)營權(quán)的主體。通過土地流轉(zhuǎn)方式獲得耕地的種植大戶、合作社和涉農(nóng)企業(yè)等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，面對休耕，既要承受無法種植作物造成的經(jīng)濟損失，又要承擔(dān)租地農(nóng)戶的租金，但只能得到與散戶相同的補貼額。試點區(qū)域河北，實施的是季節(jié)休耕模式，造成的部分經(jīng)濟損失可以通過一季的玉米產(chǎn)量提高而有一定的經(jīng)濟彌補，但當(dāng)種植的作物市場價格不穩(wěn)時，也難以平衡損失。對于連續(xù)休耕的區(qū)域而言，對新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體造成的損失是休耕補貼無法彌補的，這些問題短期內(nèi)在試點區(qū)域還未完全暴露，未能引起足夠重視。另外參與執(zhí)行休耕政策的村民自治組織是否該確定為補償對象，他們是休耕工作的重要組織者和協(xié)調(diào)者，如果沒有一定的補償，村民組織的合法利益應(yīng)如何保障，又如何保持村民組織的帶頭引導(dǎo)動力。休耕補償對象與參與主體之間存在補償不均等、損失與補貼不匹配等錯位現(xiàn)象。

休耕補償對象與參與主體間的錯位問題不容忽視，要解決這個問題，需要補償主體提供大量的資金支撐。目前我國休耕補償由中央政府統(tǒng)一撥付，治理修復(fù)費用由地方政府籌劃安排，政府是唯一的補償主體[13]。長期來看，導(dǎo)致的結(jié)果一是政府財政負(fù)擔(dān)過重，可能降低補償標(biāo)準(zhǔn)，縮短休耕期限，達(dá)不到休耕的目標(biāo)；二是不利于利益相關(guān)者如農(nóng)戶、企業(yè)等養(yǎng)成良好的土地資源有償使用習(xí)慣，可能會導(dǎo)致多次重復(fù)休耕的發(fā)生。而對于耕地的污染者，如工業(yè)企業(yè)排放工業(yè)廢水、廢氣等造成的土壤污染問題，并沒有按照“誰污染，誰付費”的原則來支付治理費用，由于責(zé)任主體難以明確，未將這部分企業(yè)納入補償主體范圍。但要讓休耕有持續(xù)的活動資金，就不得不依靠市場調(diào)節(jié)，休耕試點區(qū)域還未能發(fā)揮這部分的補償力量。

2.3 休耕補償標(biāo)準(zhǔn)不合理，補償方式單一

《試點方案》中按4大區(qū)域劃分了最高休耕補貼標(biāo)準(zhǔn)，具體分配方式由各省自行確定。各省的分配方式雖有差異，卻基本都是按農(nóng)戶的直接經(jīng)濟損失來補償。對于休耕造成的非經(jīng)濟損失是否已經(jīng)劃入補償標(biāo)準(zhǔn)，如再就業(yè)和糧食價格波動導(dǎo)致的機會成本上升由誰來負(fù)擔(dān)等問題沒有具體的說明。另外休耕是為了修復(fù)治理土壤污染問題，提升土地肥力，復(fù)耕后種植的農(nóng)作物在產(chǎn)量、質(zhì)量上都可能提升，這在一定程度上又會降低休耕的機會成本，不過休耕前后的機會成本能否平衡，還沒有詳細(xì)的計算。機會成本的變化在很大程度上影響農(nóng)戶參與休耕的意愿，進而導(dǎo)致農(nóng)戶長期觀望，休耕工作難以推進。但從課題組入戶的問卷調(diào)研結(jié)果來看，僅有不到一半的受訪者認(rèn)為休耕補償標(biāo)準(zhǔn)基本合理，且休耕補償方式多為現(xiàn)金補貼。另外休耕的參與主體（農(nóng)戶）面臨老齡化的問題，這部分主體經(jīng)營耕地的主要目的是解決口糧和個人養(yǎng)老保障問題[14]，顯然只通過短期的現(xiàn)金補貼方式難以解決。能否將這種機會成本的波動通過補償方式的轉(zhuǎn)變來彌補，而不是納入現(xiàn)金補償標(biāo)準(zhǔn)中，休耕區(qū)域嘗試通過糧食補償和就業(yè)培訓(xùn)的方式解決，但依然存在如何補、補給誰、補多少的問題。

制定補償標(biāo)準(zhǔn)和方式應(yīng)納入直接、間接損失等多方面因素，納入之后的比例分配卻又成為難題?；谖写砝碚?，委托方地方政府與代理方農(nóng)戶之間存在的信息不對等問題[15]，也將成為真實補償標(biāo)準(zhǔn)制定的阻礙因素。在還沒有找到合理的分配方式前，試點區(qū)域采用了“普補”的方式。對于休耕前種植農(nóng)作物、休耕后參與休耕的農(nóng)戶，沒有實施差別補償和激勵補償，而是和撂荒、拋荒農(nóng)戶的補償金額同等。這勢必影響參與休耕農(nóng)戶的積極性，并會加強農(nóng)戶的“惰性”，為了獲取補貼，撂荒拋荒現(xiàn)象可能會盛行，應(yīng)根據(jù)土地受破壞程度的不同區(qū)別制定補償標(biāo)準(zhǔn)[16]。有研究表明對耕地的依賴性和耕地面積大小與農(nóng)戶參與生態(tài)補償?shù)囊庠复嬖谪?fù)相關(guān)關(guān)系[17]。通過休耕試點區(qū)域的實地調(diào)研發(fā)現(xiàn)，農(nóng)業(yè)收入占比、耕地面積大小、家庭撫養(yǎng)系數(shù)不僅影響休耕參與意愿，還將影響休耕補償標(biāo)準(zhǔn)的最低期望值。應(yīng)吸取退耕還林中補償標(biāo)準(zhǔn)不合理、固定化引起的補償政策劇烈調(diào)整導(dǎo)致復(fù)墾及破壞林地的經(jīng)驗教訓(xùn)。

2.4 休耕實施全程監(jiān)管缺乏有效措施

休耕的主要目的是恢復(fù)地力，因此理論上講休耕是“休+養(yǎng)”的過程。但休耕在具體的實施過程中，無論是休耕前期的耕地審批還是后期耕地養(yǎng)護效果評估，都存在諸多監(jiān)管漏洞。在退耕還林工程實施過程中遇到的“毀林造林”騙取國家補助、層級政府部門尋租等問題[18]，極易發(fā)生在休耕補償政策中，應(yīng)找出本質(zhì)原因切斷尋租根源。休耕前期的申報審批階段，列入休耕范圍的土地認(rèn)證以及提出休耕申請的單個農(nóng)戶或整組整村的資質(zhì)審查，都需要監(jiān)管力量的介入。否則將會出現(xiàn)農(nóng)戶謊報多報騙取國家補貼、政府部門“尋租”等非法謀利問題，且可能造成“不該休耕的休了，該休耕的未休”，前期審批監(jiān)管的缺失會直接導(dǎo)致休耕目標(biāo)的偏移。休耕期間，以何種方式、由誰來確定補償對象和補償標(biāo)準(zhǔn)，補償款是否能按時按標(biāo)準(zhǔn)的發(fā)放，又如何監(jiān)管撂荒、偷種和轉(zhuǎn)租等破壞耕地養(yǎng)護行為，如何保證休耕技術(shù)路徑的合理性等，這些都是休耕監(jiān)管工作的重點和難點。休耕結(jié)束后，實施休耕土地的效果評估是休耕經(jīng)驗總結(jié)的依據(jù)，復(fù)耕后的使用監(jiān)管是避免二次休耕和培養(yǎng)用地習(xí)慣的重要手段，但由誰來評估、以何標(biāo)準(zhǔn)評估、如何進行追責(zé)，這是試點初期還未面對但必然會面對的問題。在休耕實踐中，還未能形成全過程的有效監(jiān)管措施。

3 對策建議

3.1 增強農(nóng)戶休耕意識，鼓勵新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體參與

由于農(nóng)民傳統(tǒng)思想的局限性和生態(tài)保護意識欠缺，多數(shù)大齡農(nóng)民難以接受休耕不種地、將地交給他人管理的行為，甚至誤認(rèn)為政府是變相征收耕地。農(nóng)民對于休耕政策的認(rèn)識難以上升到關(guān)注休耕與糧食安全、生態(tài)環(huán)境保護關(guān)系的層面，因此會對休耕工作產(chǎn)生一定的抵制情緒。國家應(yīng)充分發(fā)揮基層政府、村委會和村民社會組織的群眾基礎(chǔ)作用，加大休耕宣傳力度，解釋參與休耕農(nóng)戶的權(quán)益保障問題，解除農(nóng)戶擔(dān)心耕地被剝奪的顧慮，并為農(nóng)戶解說休耕前后的經(jīng)濟賬，讓農(nóng)戶了解休耕制度實施的長遠(yuǎn)效益，多角度分析引導(dǎo)農(nóng)戶自覺參與。同時政府也應(yīng)做好農(nóng)戶再就業(yè)培訓(xùn)、休耕農(nóng)戶老齡人口的社會保障工作，適時設(shè)立專門的休耕管理部門。

我國耕地較為分散，人均面積不足0.093 hm2，單個農(nóng)戶申報休耕的機制不太現(xiàn)實[19]。部分試點區(qū)域為解決休耕地塊分散問題，采取了整村整組統(tǒng)一申報的方式，由市縣級政府負(fù)責(zé)審批，村委會與農(nóng)戶簽訂經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓協(xié)議，將分散的“小經(jīng)營權(quán)”集合為“大經(jīng)營權(quán)”后，統(tǒng)一流轉(zhuǎn)給農(nóng)民合作組織或?qū)I(yè)公司進行規(guī)?；芾恚〉昧艘欢ǖ男Ч?。在我國實施土地流轉(zhuǎn)和農(nóng)村土地三權(quán)分置的大形勢下，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體在休耕的前中后期都能發(fā)揮優(yōu)勢和作用，應(yīng)鼓勵其作為休耕的重要參與主體，也可解決行政制度依賴的問題。在休耕期，由于無法按照原有計劃種植農(nóng)作物，會對新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體造成一定的經(jīng)濟損失，政府應(yīng)積極通過多種方式補償其損失。如：1）將休耕期的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、替代物種植和休耕環(huán)節(jié)的各類服務(wù)或當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)業(yè)項目交由新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體運營，讓其有更多的收入來源。2）政府可以通過為參與休耕的新型經(jīng)營主體提供信用擔(dān)保，解決其籌措資金實現(xiàn)一體化持續(xù)發(fā)展的難題，同時該主體須積極與當(dāng)?shù)匦莞r(nóng)民合作，解決農(nóng)民再就業(yè)問題。3）退出休耕序列后，在充分尊重農(nóng)戶意愿的基礎(chǔ)上，還可以將休耕完成的耕地交給新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體持續(xù)經(jīng)營，并給予復(fù)耕調(diào)整期的租金補助，減少其參與成本。這樣既有助于解決休耕后面臨的農(nóng)戶勞動力轉(zhuǎn)移、難以及時復(fù)耕難題，又便于對修復(fù)后的耕地正確、合理地使用。

3.2 建立政府引導(dǎo)下的休耕專項基金

休耕期的耕地修復(fù)和復(fù)耕后的耕地再利用是休耕成果的關(guān)鍵所在。中央政府撥付的補助資金只用于保障休耕農(nóng)戶的經(jīng)濟損失，實際需要休耕的區(qū)域可能面臨農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展滯后，財政支持政策有限，農(nóng)村建設(shè)資金匱乏的問題。不僅需要從中央到省區(qū)再到縣級政府的縱向財政支持，還需要除資金以外的物資、技術(shù)和人才引進等的橫向支持。同時由中央相關(guān)部門牽頭成立休耕專項基金委員會，省市縣級政府作為委員會成員，負(fù)責(zé)上下級之間的溝通、協(xié)調(diào)，基金使用信息透明公開，接受全民監(jiān)管。在推動我國的休耕制度長期有序發(fā)展過程中，針對耕地的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)民再就業(yè)、耕地養(yǎng)護管理和復(fù)耕后的用地習(xí)慣轉(zhuǎn)變等方面的投入，需要充分發(fā)揮市場籌集、調(diào)節(jié)各要素的重要功能。休耕專項基金委員會還須妥善處理財政補貼和市場調(diào)節(jié)以及直接補貼和間接補貼的平衡點[20]，并聯(lián)合當(dāng)?shù)剞r(nóng)村銀行和第三方基金組織建立休耕專項基金，另外由第三方基金組織和信托機構(gòu)負(fù)責(zé)基金運轉(zhuǎn)和風(fēng)險防控，保障休耕基金安全、合理使用。

休耕專項基金的來源應(yīng)由政府財政補貼、市場調(diào)節(jié)融資和社會資本注入構(gòu)成。政府財政補貼作為專項基金的保底支持，主要由中央直補和省市縣級政府自籌構(gòu)成，用于基本補貼和部分修復(fù)補貼。市場調(diào)節(jié)融資作為耕地補償標(biāo)準(zhǔn)動態(tài)調(diào)整的重要資金支撐，可通過政府引導(dǎo)銀行等金融機構(gòu)和涉農(nóng)企業(yè)，搭建市場融資平臺；2017年市場中活躍的資本較多，但缺乏有效的“貨幣附著物”來吸收這部分資本，可引導(dǎo)其向農(nóng)業(yè)領(lǐng)域轉(zhuǎn)移。社會資本注入作為專項基金的輔助手段，可借鑒湖南省2013年針對解決《湘江流域重金屬污染治理實施方案》的資金問題首創(chuàng)發(fā)行重金屬污染治理專項債券的成功經(jīng)驗，發(fā)行休耕耕地治理專項債券，應(yīng)將企業(yè)專項債券與個人債券相結(jié)合，公益性債券與權(quán)益性債券相協(xié)調(diào)，鼓勵社會資本參與休耕治理，但應(yīng)考慮到社會資本方是將債券看作財務(wù)投資或資產(chǎn)配置，需要獲取收益、在一定時段后變現(xiàn)退出，因而發(fā)行專項債券還應(yīng)找準(zhǔn)收益來源，制定對應(yīng)的退出機制。

3.3 制定長期的差別化動態(tài)補償機制

我國現(xiàn)階段的休耕試點方案側(cè)重于平衡糧食供求矛盾，解決糧食安全問題，在制定休耕補償標(biāo)準(zhǔn)時主要考慮穩(wěn)定農(nóng)戶的收入。隨著我國農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展轉(zhuǎn)型，休耕會逐步偏向于解決生態(tài)環(huán)境惡化問題，休耕補償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)需要實時調(diào)節(jié)。在不同休耕區(qū)域，休耕的核心任務(wù)不同，經(jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r導(dǎo)致機會成本不同，即使在同一休耕區(qū)域，休耕耕地質(zhì)量狀況也存在很大差異，因而需要根據(jù)實際情況具體測算，制定詳細(xì)的差別化補償標(biāo)準(zhǔn)。

為激發(fā)農(nóng)戶和新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的參與意愿和休耕動力，需要有系統(tǒng)的激勵補償體系。首先，基本補貼需要解決讓出耕地農(nóng)戶的經(jīng)濟收入和口糧問題，休耕必須以保障農(nóng)戶基本生活為前提，補貼的標(biāo)準(zhǔn)以當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟狀況、當(dāng)年的糧食價格和農(nóng)戶可接受的最低補貼為依據(jù)來制定。其次是耕地修復(fù)補貼，分為轉(zhuǎn)作、培肥和治理，這部分補貼可以調(diào)節(jié)不同地區(qū)休耕要付出的不同成本，解決農(nóng)戶間休耕行為差異和不作為問題；如湖南屬于重金屬污染區(qū)，治理的成本會明顯高于其他地區(qū)，同一區(qū)域內(nèi)還存在轉(zhuǎn)作其他植物以修復(fù)耕地的方式，需要有不同的補償標(biāo)準(zhǔn)；對于拋荒撂荒或者不作為的農(nóng)戶，不享受修復(fù)補貼，另外可以通過調(diào)節(jié)修復(fù)補貼的比例，達(dá)到休耕目標(biāo)偏向生態(tài)環(huán)境保護目的。最后是休耕成果獎勵，這部分主要是針對家庭農(nóng)場、合作社、企業(yè)等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體。但需要有完善的休耕評估體系做支撐，評估達(dá)標(biāo)則可以享受獎勵，設(shè)置最高上限；獎勵可來源于休耕過程中的追回款、懲罰款，還可以獲得承擔(dān)當(dāng)?shù)刂卮筠r(nóng)業(yè)項目的優(yōu)先權(quán)等間接獎勵。

3.4 加強休耕利益相關(guān)者監(jiān)管，完善配套制度建設(shè)

推進耕地休耕工作，應(yīng)明確各利益相關(guān)者的權(quán)利和責(zé)任，實施對各利益主體的責(zé)任監(jiān)管和考核，以確保休耕任務(wù)可持續(xù)化推進，主要從三個主要利益相關(guān)主體進行監(jiān)管。

1）對農(nóng)戶的休耕行為實施連片監(jiān)管，休耕期沒有按要求進行土地養(yǎng)護，復(fù)耕或者棄耕不作為的，追回或減少部分休耕補貼款；同一區(qū)域內(nèi)的農(nóng)戶作為一個利益共同體，每發(fā)現(xiàn)一戶減少本區(qū)域所有農(nóng)戶的補貼額度，設(shè)置監(jiān)管下限，政府為監(jiān)管主體，督促農(nóng)戶有效推進休耕工作，追回的補貼金歸入休耕專項基金。

2）建立政府的內(nèi)外監(jiān)管制度，休耕信息實時公開。政府在休耕工作中的責(zé)任重大，是休耕順利開展的主導(dǎo)者，有權(quán)確定誰來休耕、休耕補償標(biāo)準(zhǔn)和分配方式等；政府在建立省市縣鄉(xiāng)及村委會的層級內(nèi)部監(jiān)督制度外，應(yīng)及時對休耕各項標(biāo)準(zhǔn)和相關(guān)信息實時公開，如耕地認(rèn)定、補償標(biāo)準(zhǔn)、評估標(biāo)準(zhǔn)和政策變動等，減少政府與其他參與主體間的信息不對稱，杜絕政府“暗箱操作”行為，接受外界監(jiān)督，做到工作各環(huán)節(jié)的公平公正。還應(yīng)設(shè)置專門的休耕監(jiān)管委員會，處理與休耕相關(guān)的投訴和糾紛，對于擠占、截留和挪用資金的行為，要依法嚴(yán)懲。

3）加強參與休耕的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的準(zhǔn)入和運營風(fēng)險監(jiān)管。應(yīng)對此主體的準(zhǔn)入資格進行評審和監(jiān)管，如考察其經(jīng)營實力、人員構(gòu)成、在當(dāng)?shù)氐男抛u和承擔(dān)風(fēng)險能力，防范以騙取國家補貼、信用擔(dān)保貸款為目的的虛假合作社進入。就新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的運營風(fēng)險而言，應(yīng)以政府引導(dǎo)和市場調(diào)整相結(jié)合的方式監(jiān)管，防止因運營和資金問題而出現(xiàn)的棄耕、“跑路”現(xiàn)象，減少風(fēng)險轉(zhuǎn)嫁。

另外，還應(yīng)做到休耕前、中、后的全過程監(jiān)管。首先需要通過對土壤、糧食作物中各元素含量的技術(shù)檢測，判定耕地是否符合休耕要求，作為休耕申報項目審批的重要依據(jù)；其次，需要借助衛(wèi)星遙感技術(shù)等監(jiān)測手段，對休耕面積、休耕效果進行實時監(jiān)測；最后，應(yīng)引入第三方評估機構(gòu)，對休耕的補償機制和效果進行整體評估，便于休耕經(jīng)驗的總結(jié)，評估結(jié)果也是獎勵新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的重要依據(jù)。運用技術(shù)手段并引入第三方機構(gòu)，可以有效去除休耕利益相關(guān)者之間的監(jiān)管弊端，建立休耕審批、責(zé)任可追溯和效果評估的一體化監(jiān)管體系。

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