徐 穎

安徽銅陵金橋經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)管理委員會(huì)，安徽 銅陵 244000

一、開發(fā)區(qū)法律地位不明確

目前我國(guó)已經(jīng)有一批發(fā)展成熟的開發(fā)區(qū)，在國(guó)家的支持下開發(fā)區(qū)的種類也從一開始的經(jīng)濟(jì)特區(qū)擴(kuò)大到技術(shù)產(chǎn)業(yè)區(qū)、出口加工區(qū)等。另外，國(guó)家打算發(fā)展一批省級(jí)的開發(fā)區(qū)。我國(guó)的開發(fā)區(qū)已從沿海擴(kuò)展到內(nèi)地，取得了很好的成果，有效發(fā)揮出示范、帶動(dòng)作用，對(duì)內(nèi)地開發(fā)區(qū)的發(fā)展有促進(jìn)作用。但是，目前大部分開發(fā)區(qū)的法律地位不夠明確，導(dǎo)致開發(fā)區(qū)中存在種種問(wèn)題。

開發(fā)區(qū)由于法律地位的不明確，導(dǎo)致開發(fā)區(qū)沒(méi)有明確的法律規(guī)定。目前涉及開發(fā)區(qū)的法律只有中央立法和地方立法。而兩者都沒(méi)有明確的法律規(guī)定。比如說(shuō)《促進(jìn)國(guó)家經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)進(jìn)一步提高發(fā)展水平若干意見(jiàn)的通知》、《國(guó)家高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)若干政策的暫時(shí)規(guī)定》等，這些政策只涉及到開發(fā)區(qū)的批準(zhǔn)和發(fā)展，并沒(méi)有明確開發(fā)區(qū)的法律地位。

目前我國(guó)的大部分省以及市都設(shè)立開發(fā)區(qū)，提高區(qū)域的經(jīng)濟(jì)效益。根據(jù)區(qū)域的特色和經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況制定相應(yīng)的地方性開發(fā)區(qū)政區(qū)和職權(quán)條例。但是通過(guò)對(duì)這些條例的研究，這些條例都缺乏對(duì)開發(fā)區(qū)的定義，針對(duì)開發(fā)區(qū)所給出的界定也只有六個(gè)，比如說(shuō)《河南省開發(fā)區(qū)條例》中“本條例所稱開發(fā)區(qū)，是指按規(guī)定批準(zhǔn)設(shè)立的，有明確的地域界限，具備相應(yīng)的基礎(chǔ)設(shè)施，實(shí)行國(guó)家和省賦予的優(yōu)惠政策，相對(duì)獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)區(qū)域。條例中所提出的“經(jīng)濟(jì)區(qū)域”并沒(méi)有表示明確的法律地位，而我國(guó)的憲法明確指出區(qū)域的定義是一定面積的地域、人口有憲法所明確授權(quán)建立的一級(jí)政權(quán)，目前其中所包含的區(qū)域并沒(méi)有開發(fā)區(qū)。普通行政區(qū)和民族自治區(qū)可以具體劃分為省、自治區(qū)以及直轄區(qū)等，在具有明確的法律地位的地方性政權(quán)中并沒(méi)有開發(fā)區(qū)。因此在我國(guó)的法律中開發(fā)區(qū)缺乏明確的法律定義。

正是由于開發(fā)區(qū)沒(méi)有憲法地位和明確的法律地位，所以管理開發(fā)區(qū)的機(jī)構(gòu)也缺乏相應(yīng)的法律地位。一般，管理開發(fā)區(qū)的管理機(jī)構(gòu)稱之為管委會(huì)。地方政府為了提高當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)效益，開放對(duì)開發(fā)區(qū)管委會(huì)的全面授權(quán)。導(dǎo)致開發(fā)區(qū)管委會(huì)機(jī)構(gòu)像一級(jí)政府，實(shí)際過(guò)程中一直行使的權(quán)力也是一級(jí)政府的權(quán)力，但是在法律上并沒(méi)有規(guī)定開發(fā)區(qū)是一級(jí)政府，通過(guò)對(duì)條例的研究，地方政府將開發(fā)區(qū)的管委會(huì)稱為派出機(jī)構(gòu)。

地方政府針對(duì)區(qū)域開展相應(yīng)的派出機(jī)構(gòu)，以便加強(qiáng)對(duì)行政區(qū)域的行政機(jī)構(gòu)進(jìn)行有效地管理，維持行政區(qū)域的正常運(yùn)行。在地方政府的條例上派出機(jī)構(gòu)擁有行政職能，但是在行政法中的地位還是不夠明確，其法律是除國(guó)家機(jī)構(gòu)組織法以外的法律和規(guī)定，導(dǎo)致目前派出機(jī)構(gòu)缺乏一部完整、高位階的法律進(jìn)行管理。因此，缺乏明確的法律，我國(guó)出現(xiàn)各種形式的派出機(jī)構(gòu)，但是從整體上看，我國(guó)的派出機(jī)構(gòu)能夠直接針對(duì)行政區(qū)域的行政機(jī)構(gòu)進(jìn)行直接的管理，實(shí)際中擁有相應(yīng)的行政職能，有效管理其他行政機(jī)構(gòu)。比如說(shuō)派出所。正是由于派出機(jī)構(gòu)的類型復(fù)雜、多樣化，很難對(duì)它的法律地位進(jìn)行明確的判斷。

二、開發(fā)區(qū)因法律地位不明確而產(chǎn)生的問(wèn)題

我國(guó)是以憲法為主的國(guó)家，在各種復(fù)雜的法律關(guān)系中行政法律是媒介，有效結(jié)合其他法律。而開發(fā)區(qū)符合憲法的三要素，能夠以憲法為行政法律基礎(chǔ)。但是由于開發(fā)區(qū)缺乏明確的法律地位，在管理中存在很多的問(wèn)題。

開發(fā)區(qū)沒(méi)有行政區(qū)代化碼。在之前的民政部所發(fā)布的《行政區(qū)代化碼編制規(guī)則》中明確指出開發(fā)區(qū)沒(méi)有在行政區(qū)區(qū)域中，不能編制開發(fā)區(qū)的代化碼。

開發(fā)區(qū)法律地位的不明確導(dǎo)致管委會(huì)缺乏相應(yīng)的行政管理權(quán)力，其中最重要的土地使用權(quán)也受到相應(yīng)的限制。而很多條例中賦予開發(fā)區(qū)一級(jí)政府的權(quán)力以及相應(yīng)派出機(jī)構(gòu)的土地使用權(quán)。但是根據(jù)《關(guān)于審理涉及國(guó)有土地使用權(quán)合同糾紛案件適用法律問(wèn)題的司法解釋》中提出開發(fā)區(qū)管委會(huì)只是作為出讓方與受讓方訂立的土地使用權(quán)，因此，開發(fā)區(qū)沒(méi)有土地使用權(quán)。

開發(fā)區(qū)管委會(huì)沒(méi)有行政執(zhí)法主體的資格，根據(jù)《關(guān)于國(guó)家高新區(qū)管理體制的調(diào)研報(bào)告》中提出的“大部分高新區(qū)仍缺少行政執(zhí)法的主體資格”，根據(jù)對(duì)開發(fā)區(qū)的實(shí)地考察可以發(fā)現(xiàn)，目前的開發(fā)區(qū)都沒(méi)有完整、有效的行政執(zhí)法體系，這對(duì)開發(fā)區(qū)的經(jīng)濟(jì)建設(shè)、合法管理、工作效率以及保護(hù)高新區(qū)的合法效益上都有所不利。

我國(guó)目前所設(shè)立的開發(fā)區(qū)中都有相應(yīng)的行政管理機(jī)構(gòu)，比如說(shuō)法院、檢察院等。但是根據(jù)我國(guó)的憲法條例，開發(fā)區(qū)缺乏相應(yīng)的行政區(qū)劃。因此開發(fā)區(qū)沒(méi)有合法的法律權(quán)力建立行政機(jī)構(gòu)。所以開發(fā)區(qū)在法律規(guī)定上來(lái)說(shuō)建立行政機(jī)構(gòu)是不合法的。因此，開發(fā)區(qū)所建立的行政機(jī)構(gòu)缺乏法律效應(yīng)，不屬于我國(guó)法律管轄的行政機(jī)構(gòu)。

管委會(huì)的行政主體地位不明確。管委會(huì)本身上存在主體法律地位的不明確性，導(dǎo)致管委會(huì)缺乏明確的行政權(quán)力。比如高新區(qū)管委會(huì)變更政府的文件是否有法律效力就是常見(jiàn)的問(wèn)題。很多開發(fā)區(qū)用戶由于沒(méi)有戶籍，導(dǎo)致商品房銷售不佳。居住在開發(fā)區(qū)商品房的用戶由于沒(méi)有穩(wěn)定的開發(fā)區(qū)戶口或者無(wú)法辦理開發(fā)區(qū)戶口，通常不會(huì)選擇廢除以往的戶籍，導(dǎo)致居住在開發(fā)區(qū)的用戶一般使用的戶口都是城區(qū)戶口，這對(duì)公安部門的工作有所不利。

三、政區(qū)化是開發(fā)區(qū)發(fā)展的方向

我國(guó)的開發(fā)區(qū)都是從經(jīng)濟(jì)十分落后的村莊所發(fā)展起來(lái)的，通過(guò)政府對(duì)開發(fā)區(qū)開發(fā)的優(yōu)惠政策、資金投入以及分配基礎(chǔ)設(shè)施，鼓勵(lì)企業(yè)落戶，才讓這些開發(fā)區(qū)得到有效的發(fā)展，提高當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)水平。目前開發(fā)區(qū)都已經(jīng)具備完整的城市基礎(chǔ)設(shè)施以及大量的人口。但是開發(fā)區(qū)在很多人看來(lái)是過(guò)渡性的策略，開發(fā)區(qū)法律地位的不明確與開發(fā)區(qū)的過(guò)渡性有很大的聯(lián)系，而開發(fā)區(qū)進(jìn)入成熟的階段，將會(huì)出現(xiàn)很多問(wèn)題。因此，針對(duì)開發(fā)區(qū)法律地位不明確的問(wèn)題，應(yīng)該先解決開發(fā)區(qū)的地位問(wèn)題，解決自身的尷尬地位。將開發(fā)區(qū)通過(guò)憲法程序轉(zhuǎn)變?yōu)橐患?jí)行政區(qū)，并賦予相應(yīng)的憲法地位，才能讓這些行政機(jī)構(gòu)真正合理化。從憲法的角度來(lái)看，開發(fā)區(qū)建立政權(quán)組織，才能讓法院、檢察院等行政機(jī)構(gòu)行使真正的權(quán)力，從而達(dá)到依憲治國(guó)的根本要求。同時(shí)很多開發(fā)區(qū)的發(fā)展也需要擺脫特殊經(jīng)濟(jì)區(qū)域的地位，擁有法律效力。我國(guó)也有少數(shù)的國(guó)家級(jí)開發(fā)區(qū)在政區(qū)化的道路上行走，尤其是廣州開發(fā)區(qū)。由于廣州開發(fā)區(qū)在發(fā)展過(guò)程中由于法律地位不明確出現(xiàn)種種問(wèn)題，最終廣州市將單純的經(jīng)濟(jì)功能區(qū)轉(zhuǎn)變?yōu)樾鲁菂^(qū)。因此，為了快速提高開發(fā)區(qū)的發(fā)展，加強(qiáng)開發(fā)區(qū)的合法行政管理。我們應(yīng)該朝著開發(fā)區(qū)政區(qū)化的方向進(jìn)行研究，通過(guò)對(duì)開發(fā)區(qū)的結(jié)構(gòu)和行政行為調(diào)查，由于開發(fā)區(qū)缺乏明確的法律地位，在發(fā)展中遇到很多的法律問(wèn)題。因此，開發(fā)區(qū)的政區(qū)化可以有效緩解這些現(xiàn)象。我們應(yīng)該進(jìn)一步明確開發(fā)區(qū)的法律地位，讓開發(fā)區(qū)更加合理化。