劉 莉

遼寧省政府法制研究中心，遼寧 沈陽 110032

習近平總書記敏銳把握遼寧經(jīng)濟社會發(fā)展的主要矛盾，做出了要建設(shè)好投資、營商等軟環(huán)境的重要批示，為遼寧全面振興指明了正確方向和根本遵循。近年來，遼寧省認真落實習近平總書記關(guān)于建設(shè)好投資、營商等軟環(huán)境的重要批示，成立了由李希書記、陳求發(fā)省長擔任組長的省軟環(huán)境建設(shè)工作領(lǐng)導小組，以優(yōu)化營商環(huán)境為重要抓手，以《遼寧省優(yōu)化營商環(huán)境條例》(以下簡稱《條例》)為法治保障，以優(yōu)化營商環(huán)境建設(shè)年為重要號角，大力營造良好的營商輿論氛圍，全省優(yōu)化營商環(huán)境初見明顯成效。

一、營商環(huán)境與法治環(huán)境概念研究

營商環(huán)境是市場經(jīng)濟的必然產(chǎn)物，而市場經(jīng)濟的管理規(guī)則是法治。黨的十八屆四中全會指出：社會主義市場經(jīng)濟本質(zhì)上是法治經(jīng)濟。黨的十八屆五中全會強調(diào)，要“完善法治化、國際化、便利化的營商環(huán)境”。現(xiàn)期營商環(huán)境發(fā)展過程中存在一些突出問題，需要營造優(yōu)良穩(wěn)定的法治環(huán)境。

法治具有權(quán)威性高、強制力大、穩(wěn)定性長等顯著特點，它對市場主體的收益獲得、產(chǎn)權(quán)保障、長遠利益保護等具有不可替代的特殊作用，也必然對營商環(huán)境產(chǎn)生巨大而深遠的影響。實踐中要落實好優(yōu)化營商法治環(huán)境工作，清晰掌握營商環(huán)境概念、法治環(huán)境定義非常重要。

營商環(huán)境的基本概念，迄今并沒有法定的定義，我省《遼寧省優(yōu)化營商環(huán)境條例》(以下簡稱《條例》)也沒有做定義。目前，比較普遍采用的是世界銀行對營商環(huán)境的定義：“指企業(yè)在開設(shè)、經(jīng)營、貿(mào)易活動、納稅、執(zhí)行合約、關(guān)閉等，遵循政策法規(guī)所需要的時間和成本等條件”①。世界銀行在這個定義基礎(chǔ)上，確定了可比較、可量化的十項重要評價指標，包括開辦企業(yè)、施工許可、獲得電力、登記財產(chǎn)、獲得信貸、投資者保護、納稅、跨境貿(mào)易、執(zhí)行合同、辦理破產(chǎn)等十項重要評價指標，是以市場主體經(jīng)歷的“誕生、成長、消亡”各個階段來評價營商環(huán)境。各個區(qū)域市場主體與社會管理主體都是在依法的前提下，努力營造遵循政策法規(guī)或法制的時間比較優(yōu)勢和經(jīng)濟成本比較優(yōu)勢，充分表明了法治在營商環(huán)境中的極端重要地位。

法治環(huán)境的基本概念：指全社會主張法律主治、依法而治所形成的特定意義上的社會環(huán)境。它對生產(chǎn)力的發(fā)展起著維護、保障、促進、規(guī)范和鞏固的作用，是生產(chǎn)力重要組成部分。落實依法治國基本方略，必須堅定不移地走中國特色社會主義法治道路，必須堅持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導、堅持人民主體地位、堅持法律面前人人平等的有機融合。

營商法治環(huán)境，目前也沒有權(quán)威的評價標準。通過學習習總書記系列重要講話，學習黨的十八大和十八屆三中、四中、五中、六中全會精神，學習營商環(huán)境相關(guān)法律法規(guī)，可以理解體會其評價標準：一是法治理念深入人心，并在黨的領(lǐng)導下全面落實到營商環(huán)境之中。司法質(zhì)量、司法效率、司法公信力不斷提升。二是落實發(fā)展新理念，以良性創(chuàng)新和加強協(xié)調(diào)性的思維，及時修改完善、研究制定出臺急需彌補的缺位、錯位和不協(xié)調(diào)的法律法規(guī)及其法律釋義等，提高法律的指導性、針對性和可操作性。三是政府權(quán)力受到憲法和法律的制約，“法治政府”不斷優(yōu)化，加強落實保護產(chǎn)權(quán)、維護契約、統(tǒng)一市場、平等交換、公平競爭、有效監(jiān)管②的法律法規(guī)，并科學細化制定相關(guān)法規(guī)及其配套細則。四是黨的政法機關(guān)對司法工作的制度化監(jiān)督應(yīng)列入司法體制改革的重要內(nèi)容，黨的紀檢監(jiān)察監(jiān)督、人大常委會對執(zhí)法的監(jiān)督、政協(xié)的民主監(jiān)督、檢察機關(guān)的司法監(jiān)督、政府司法專業(yè)部門的監(jiān)督、政府法制部門的監(jiān)督、政府營商監(jiān)督部門的專業(yè)監(jiān)督、司法部門內(nèi)部的監(jiān)督、市場主體的民主評議等，都需要進一步精準高效和落到實處。

二、《遼寧省優(yōu)化營商環(huán)境條例》貫徹實施過程中發(fā)現(xiàn)的問題及現(xiàn)象

《遼寧省優(yōu)化營商環(huán)境條例》是我國首部優(yōu)化營商環(huán)境的省級地方法規(guī)，體現(xiàn)了省委、省政府先進的施政理念，從省級立法的戰(zhàn)略性高度，突顯我省優(yōu)化營商環(huán)境的堅定決心。

(一)《遼寧省優(yōu)化營商環(huán)境條例》的特點

一是平等，不得限制外來企業(yè)、外地商品進入本地市場；二是服務(wù)，水、電等特定行業(yè)不得強迫企業(yè)接受不合理條件；三是信用，建立信用信息檔案，提供免費查詢服務(wù)；四是審批，企業(yè)設(shè)立登記、變更登記、名稱核準均有具體辦結(jié)時間，還規(guī)定了一些簡易程序；五是檢查，未經(jīng)批準，不得開展檢查；六是收費，清單之外無收費，罰繳分離。

《條例》對政府工作人員在構(gòu)建公平公正營商環(huán)境中的行為進行了約束，“限時辦結(jié)”、“權(quán)力清單”、“簡政放權(quán)”、“上門服務(wù)”等方面的條款，不僅能為企業(yè)“減負”，還能幫企業(yè)“增效”。對政府部門和政府工作人員違反本條例、損害營商環(huán)境的行為明確追責制，保障企業(yè)的合法權(quán)益。

(二)《條例》實施中發(fā)現(xiàn)的典型問題

一是簡單機械執(zhí)行規(guī)定問題。對于一些制度沒有規(guī)定的，在事實上合情合理的，對企業(yè)生存發(fā)展至關(guān)重要的，直接服務(wù)于企業(yè)的，某些部門卻事無巨細、處處都“依法依規(guī)”。

二是執(zhí)行規(guī)定“走上限”問題。我省的政策環(huán)境中還存在“向下”傾向現(xiàn)象，當面臨政策選擇和政策創(chuàng)新的問題時，習慣于或偏向于選擇那個政策風險最小、政策創(chuàng)新最少、政策福利最少的方案。在涉及到審批、處罰等一些具有自由裁量權(quán)的行政事項時，個別部門和工作人員，往往就高不就低，目的是給自己一個寬松的時限和免責的前置，不考慮企業(yè)的真正需求和利益，嚴重抑制了市場的活力，限制了企業(yè)的發(fā)展。

三是存在打擊報復現(xiàn)象問題。在企業(yè)投訴過程中，打擊、報復、威脅投訴人、舉報人、辦案人、證人及其他相關(guān)人員的情況時有發(fā)生，影響極其惡劣。在反映問題時，企業(yè)普遍不敢維護自己的合法合理利益，甚至不敢透露自己的真實身份，嚴重阻礙營商環(huán)境建設(shè)發(fā)展。

三、優(yōu)化遼寧營商法治環(huán)境建設(shè)對策建議

(一)進一步解放思想，加快政府自身機制建設(shè)

1.建設(shè)遼寧省政府清單網(wǎng)，專門公示省、市、縣(市、區(qū))政府權(quán)力清單、責任清單、收費清單以及各級行政部門重點領(lǐng)域政務(wù)公開清單等，通過提供咨詢、查詢、反饋、投訴等服務(wù)，對政府部門的行政行為進行約束，真正做到“清單之外無權(quán)力”、“清單之外無收費”，明確清單網(wǎng)之外的權(quán)力、收費，企業(yè)、群眾有權(quán)拒絕。

2.積極拓寬投訴渠道，打造全方位營商環(huán)境投訴體系。建立省、市、縣三級營商環(huán)境投訴體系，明確投訴電話、投訴網(wǎng)站和投訴郵箱，在電視、報紙、網(wǎng)站等主流媒體進行長期滾動公開，做到應(yīng)知盡知。積極拓展微博、微信等新媒體投訴渠道。發(fā)揮好人大依法監(jiān)督、政協(xié)民主監(jiān)督和新聞媒體的輿論監(jiān)督作用，推動營商環(huán)境監(jiān)督員認真履行監(jiān)督職責，積極采納“民心網(wǎng)遼寧軟環(huán)境在線”平臺群眾反映突出的典型案例。

3.創(chuàng)新監(jiān)管方式。營商環(huán)境建設(shè)工作是一項具有開拓性、探索性的新任務(wù)，如在推進“零收費”、“綜合執(zhí)法”等改革和體制機制創(chuàng)新中，因沒有先例、缺乏經(jīng)驗，可以視情節(jié)給予干部適度的“試錯權(quán)”。各級干部管理部門應(yīng)制定相應(yīng)的營商環(huán)境工作容錯糾錯機制，激勵干部大膽改革創(chuàng)新，勇于擔當作為，推動營商環(huán)境建設(shè)工作取得新突破。

(二)建立長效機制，深入貫徹落實《條例》

1.專項巡查常態(tài)化，保持持續(xù)性

專項巡查工作，可以通過督促檢查發(fā)現(xiàn)各級政府、各相關(guān)部門在營商環(huán)境建設(shè)中存在的突出問題，總結(jié)經(jīng)驗，提供工作遵循。將專項巡查工作制度化、常態(tài)化，制定切實有效的巡查方案，各地區(qū)每半年應(yīng)對下級開展一次《條例》貫徹落實專項巡查，各部門每年應(yīng)對本系統(tǒng)開展一次專項巡查。

2.深入開展專項整治，建立臺賬管理制度

把專項整治作為優(yōu)化營商環(huán)境的重要突破口，建立典型案例臺賬，各級政府均要建立本級臺賬，下級臺賬納入上級臺賬管理。做好典型案例辦理，既要清理問題存量，又要控制增量，對需要解決的主要問題制定詳細的工作計劃和整改方案，確定責任人和整改時限，已解決的典型案例經(jīng)反映問題的企業(yè)或群眾簽字確認后方可銷號。

3.加大公開曝光力度，強化追責問責

我省已曝光一批破壞營商環(huán)境典型案例，不僅給了各級政府和相關(guān)部門施加了壓力，督促政府部門主動作為、迅速整改，也表達出我省敢于直面問題的態(tài)度和決心，提振了企業(yè)家信心。下一步，各級政府要建立曝光處理機制，加大典型案例曝光力度，建立曝光案例的跟蹤、反饋、處置、問責和移交制度等。

發(fā)揮追責問責警示教育作用。一是嚴格執(zhí)行行政首長問責制、行政責任過錯追究制，切實解決執(zhí)行能力遞減的問題，確保政令暢通；二是對于本地區(qū)、本部門、本系統(tǒng)出現(xiàn)的營商環(huán)境問題視而不見、整治不力的，要對主要負責人、分管負責人及相關(guān)責任人進行約談和問責；三是對群眾反映強烈、問題嚴重、整改不力的單位和個人，及時做出處理；四是對拒不整改、消極對抗、影響惡劣的，省營商環(huán)境監(jiān)督部門要會同紀委、監(jiān)察、檢法等部門聯(lián)合辦理；五是對打擊報復企業(yè)的，不管是誰，不管有沒有后果，只要證據(jù)確鑿，包括言語威脅，都要依法依紀嚴肅處理。

(三)進一步完善營商環(huán)境規(guī)制體系建設(shè)，健全司法制度

進一步完善涉及營商環(huán)境的規(guī)制體系，尤其要加強程序性規(guī)制建設(shè)，全面及時清理不合時宜甚至阻礙法治化營商環(huán)境建設(shè)的法規(guī)規(guī)章。在進行社會誠信體系建設(shè)、市場秩序建設(shè)、知識產(chǎn)權(quán)保護、構(gòu)建和諧勞動關(guān)系、依法行政效能提升等方面的立法時，要充分考慮服務(wù)建設(shè)營商環(huán)境，保障規(guī)則公平、機會公平和權(quán)利公平。

針對法院判決關(guān)聯(lián)跨區(qū)域協(xié)助執(zhí)行人的法院執(zhí)行裁定書執(zhí)行難問題，研究在更高的省以上層面進行裁決，或由國家最高法院提出指導意見，由第三方法院裁決，以避免各區(qū)域內(nèi)因素的影響；研究制定法院罰款受益人為私人的情況，以受益人的新意愿作為類似于民事主體撤訴的決定性法律制度。法院一審判決與上訴判決賠償額差別巨大導致執(zhí)行難時，研究探索上級法院再裁決，或?qū)嵭泄_公示等。

在遼寧全面振興正面臨著爬坡過坎、滾石上山的關(guān)鍵時期，遼寧改革、發(fā)展與穩(wěn)定大局，迫切強烈呼喚優(yōu)化全省營商環(huán)境及其法治環(huán)境建設(shè)，以保護產(chǎn)權(quán)、維護契約、統(tǒng)一市場、平等交換、公平競爭、有效監(jiān)管為基本導向，以推進司法體系改革為動力，不斷增強營商法制環(huán)境思維，優(yōu)化遼寧營商法治環(huán)境。

[ 參 考 文 獻 ]

[1]世界銀行.2017年營商環(huán)境報告：人人機會平等，(2016-10-24).

[2]《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》“二、(四)加強重點領(lǐng)域立法”，2014年10月23日經(jīng)中國共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會第四次全體會議審議通過.