劉衛(wèi)

摘要：近年來，國家不斷加大支農惠農力度，涉農惠農政策的“真金白銀”越來越多，國家對農村的資金扶持力度之大前所未有。然而，普通農民群眾對此感受并不明顯，其原因很大程度在于涉農惠農資金被中間渠道攔截，導致資金無法順利落實到農民手里。涉農惠農資金在實際運行過程中產(chǎn)生的弄虛作假、騙取套取、擠占挪用等“中梗阻”現(xiàn)象，嚴重損害了農民的切身利益，對黨和國家新農村建設事業(yè)產(chǎn)生極壞的影響。本文對涉農惠農資金“中梗阻”現(xiàn)象進行了剖析，探討了涉農惠農資金“中梗阻”問題產(chǎn)生的影響和原因，并提出了相應的解決對策。

關鍵詞：惠農資金；中梗阻；對策

近年來，國家不斷加大支農惠農力度，涉農惠農政策的“真金白銀”越來越多，國家對農村的資金扶持力度之大前所未有。然而，普通農民群眾對此感受并不明顯，其原因很大程度在于涉農惠農資金被中間渠道攔截，導致資金無法順利落實到農民手里。加強對涉農惠農資金“中梗阻”的治理，已成為當前各級政府面臨的較為嚴峻的現(xiàn)實問題，亟待加以解決。

一、涉農惠農資金及其“中梗阻”概述

（一）涉農惠農資金的范疇界定

本文所說的涉農惠農資金，指的是由中央、省、市、縣各級政府安排的用于支持農村經(jīng)濟社會發(fā)展，旨在解決“三農問題”的財政專項資金。從資金性質上可以分為財政補貼、政策獎勵和專項補助三類，從資金用途上可以分為工程項目類補助資金和生產(chǎn)、生活及社會補貼性資金。具體涉及財政、農業(yè)、林業(yè)、水利、交通、社保、民政、教育、醫(yī)療、衛(wèi)生等多個部門，涵蓋農業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、農村基礎設施建設、農村社會保障體系建設等多方面的資金。總之，凡是投向農村，用于扶持農村各項事業(yè)發(fā)展，農民能從中受惠的財政資金，都可納入涉農惠農資金范疇。

（二）涉農惠農資金的運行模式以及理想狀態(tài)

涉農惠農資金的運行模式，是以各級政府根據(jù)我國農村實際制定支農惠農政策，由各級財政將涉農惠農政策配套的財政專項資金列入預算，并逐級撥付使用。工程項目類補助資金一般是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在充分的調研基礎上，結合農民訴求向縣級以上政府申報項目，待項目通過審批立項后，縣級以上政府將項目資金分批撥付使用，項目實施結束后，通過報賬的方式補助到位。各種補貼性資金，有的是通過銀行賬戶或現(xiàn)金直接發(fā)放和兌付到農民手中，如種糧直補、農資綜合直補、低保、五保等；有的是通過補助到單位，對農民個人實行減免的方式補貼到位，如新農合、家電下鄉(xiāng)等。

涉農惠農資金運行的理想狀態(tài)具體表現(xiàn)為，政策制定科學合理，項目申報真實可行，在充分的政策宣傳和信息公開、透明的資金發(fā)放渠道、完善的監(jiān)管機制等基礎上，落實國家支農惠農政策不走樣，使用涉農惠農資金不打折扣，政策落實和資金發(fā)放不會被中間渠道攔截，每一筆資金都投向農村，每一分錢都用在農民身上，實現(xiàn)農業(yè)增長、農民增收、農村社會和諧穩(wěn)定。

（三）涉農惠農資金使用的現(xiàn)狀

1.涉農惠農資金發(fā)揮巨大作用——緩解“三農”問題

大量財政支農惠農資金的投入，為農村經(jīng)濟發(fā)展注入了新鮮血液，激發(fā)了農村經(jīng)濟發(fā)展的活力，提高了農業(yè)的綜合生產(chǎn)能力，促進了農業(yè)和農村經(jīng)濟的持續(xù)發(fā)展，強化了國民經(jīng)濟的基礎。在各種支農惠農資金的支持下，農村生產(chǎn)生活條件得到極大的改善，農業(yè)產(chǎn)業(yè)化建設取得長足發(fā)展，農民收入呈幾何式增長。大量財政補貼性資金投入到農村醫(yī)療、教育、衛(wèi)生、社會保障、困難救濟等領域，在很大程度上緩解了農民的負擔，提升了農民的生活質量，農民生活幸福指數(shù)大大提高。

2.涉農惠農資金管理使用問題——“中梗阻”現(xiàn)象

雖然涉農惠農資金的投入給農村帶來翻天覆地的變化，對農村經(jīng)濟社會發(fā)展產(chǎn)生了重大而積極的影響，但是在其實際運行過程中仍然存在諸如挪作他用、截留滯留等現(xiàn)象，大大降低涉農惠農資金的使用效率，未能充分體現(xiàn)國家實施支農惠農政策的初衷。在政策的執(zhí)行過程中，存在國家政策達到農民這里時會發(fā)生變化或走樣，政策落實和資金使用上張冠李戴。上述這些現(xiàn)象我們統(tǒng)稱為涉農惠農資金“中梗阻”。

二、涉農惠農資金“中梗阻”現(xiàn)象的影響

（一）直接損害農民的切身利益

涉農惠農資金數(shù)量大，涉及面廣，已經(jīng)滲透到農村生產(chǎn)和生活的各個方面，全方面惠及廣大農民群眾。但在實際發(fā)放時，很容易遭到來自中間渠道道德風險的狙擊，被部分基層干部和具體經(jīng)辦人員利用手中權力采取各種伎倆侵占。

涉及農村生產(chǎn)生活的各種補貼，如糧食補貼、農資綜合補貼、農機補貼、家電下鄉(xiāng)、退耕還林補貼以及農村低保、社保、扶貧款、救災救濟款等資金被虛報冒領、截留扣留、侵占克扣，使國家出臺的一系列支農惠農政策發(fā)揮的作用不明顯，惠農補貼對提高農村生產(chǎn)生活水平、增加農民收入、減輕農民負擔的效果不理想，直接損害了農民的切身利益，嚴重傷害了農民的感情，支農惠農政策的落實和惠農補貼的落實成為了農民心頭揮之不去的痛。

（二）阻礙制約農村經(jīng)濟的發(fā)展

每年數(shù)額巨大、種類繁多的涉農資金在“中梗阻”問題的影響下，嚴重阻礙和制約了農村經(jīng)濟的快速發(fā)展。項目主管單位和項目實施者相互勾結，通過夸大概算、弄虛作假、虛報支出等手段套取騙取涉農項目資金，造成涉農項目資金損失浪費嚴重，使得原本用于支持農村基礎設施建設和農業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的涉農支農資金被擠占挪用，致使涉農項目建設資金短缺，農村基礎設施建設不能滿足需求，農業(yè)生產(chǎn)能力未能得到有效開發(fā)，農業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展扶持力度不夠，農村經(jīng)濟發(fā)展嚴重滯后。

（三）破壞農村社會的和諧穩(wěn)定

涉農惠農資金“中梗阻”問題是與農民利益息息相關、農民最關心的問題，不僅關系著黨和國家新農村建設各項政策的落實，更關系著農村社會和諧穩(wěn)定的大局。

涉農惠農資金在項目實施或資金發(fā)放過程中遭遇的“中梗阻”問題，不僅直接損害了農民的個人利益和農村經(jīng)濟的健康發(fā)展，更嚴重破壞了農村社會的和諧穩(wěn)定，以致農民群眾在很多時候不相信政府，不相信干部，對政府發(fā)出的聲音持懷疑態(tài)度，使政府公信力嚴重喪失。

三、涉農惠農資金“中梗阻”現(xiàn)象產(chǎn)生的原因分析

（一）涉農惠農資金運行機制方面的原因

涉農惠農資金從政策制定的源頭上留下了“中梗阻”隱患。從源頭上看，負責制定涉農政策、管理分配涉農資金的部門眾多，因部門職能的獨立性，各涉農主管部門之間溝通、協(xié)調不夠，在制定政策和分配資金時“各辦各的席，各上各的菜”。資金撥付使用的中間環(huán)節(jié)過多，增加了涉農惠農資金“中梗阻”的概率。原本涉農惠農資金撥付使用基本流程為：財政部門→主管部門→鄉(xiāng)鎮(zhèn)→村→農民個體。在這個流程中，涉農資金由財政部門撥出到落實到農民個體手中，必須經(jīng)過主管部門的“二次分配”。但在每個預算環(huán)節(jié)執(zhí)行過程中，極可能因部門利益或部門利益?zhèn)€人化，使涉農資金在再調整和再分配時面臨“中梗阻”風險。

（二）涉農惠農資金監(jiān)管制度方面的原因

雖然各級政府已經(jīng)意識到加強涉農惠農資金監(jiān)管制度建設的重要性，但是在涉農惠農資金實際運行中卻屢屢出現(xiàn)問題。其原因主要表現(xiàn)在兩個方面：一是制度不健全，體系不完善。涉農資金制度可操作性不高，不能及時有效地對涉農資金的運行情況進行約束；現(xiàn)行制度內容重涉農資金的管理運行，輕監(jiān)督制約設計，僅有的監(jiān)督制度也缺乏透明、公開、全員參與的設計；責任追究制度缺乏可執(zhí)行性，涉農資金管理使用各個環(huán)節(jié)的具體責任不明確，責任追究往往成為一紙空文。

二是制度成擺設，執(zhí)行不到位。部分地方政府和基層干部出于主觀或客觀方面的原因，對涉農資金相關制度規(guī)定不理解、不執(zhí)行、或執(zhí)行制度存在偏差，不嚴格按執(zhí)行各項涉農資金管理使用制度，總想設法縮水走樣、搞變通、走形變味。加之涉農主管部門不嚴格執(zhí)行涉農資金的監(jiān)督檢查制度，在資金分配時“插手”，資金監(jiān)管時“甩手”，監(jiān)督檢查流于形式，出現(xiàn)制度執(zhí)行不力，甚至不執(zhí)行的情形，使制度存在一定程度上的 “空轉”，為不法分子實施暗箱操作提供了可乘之機。

如果說前述兩個原因只是為涉農惠農資金“中梗阻”的出現(xiàn)創(chuàng)造了條件、提供了機會，但并不一定會出現(xiàn)“中梗阻”現(xiàn)象的話，那么，一旦負責涉農惠農資金使用和管理的地方干部的價值觀、權力觀和政績觀發(fā)生扭曲，產(chǎn)生了腐敗意愿和商業(yè)動機，就猶如“貓枕咸魚”，涉農惠農資金“中梗阻”將無可避免。

（三）涉農惠農資金管理者個人素質方面的原因

一是“官本位”思想對地方干部的侵蝕。部分官員缺乏黨性原則，群眾觀念淡漠，官僚主義等“四風”問題突出，導致權力觀和政績觀發(fā)生扭曲，想問題、辦事情首先考慮的是自己的政治前途和官場利益，為了“撈政績”而不擇手段，甚至不惜犧牲黨和群眾的利益，把涉農惠農資金也當成可供利用的“資本”而隨意支配使用。

二是“拜金主義”對價值觀的沖擊。在拜金主義的錯誤理念影響下致職業(yè)操守日益淪喪，權力觀、利益觀出現(xiàn)錯位，不能堅持“權為民所用，情為民所系，利為民所謀”的理念，私欲膨脹，道德觀念滑坡，法紀觀念淡薄，認為“有權不用，過期作廢”，把管理涉農資金的權力當作為自己謀取私利的工具，涉農惠農資金成了他們眼中的“唐僧肉”，產(chǎn)生了“靠山吃山”的錯誤想法，乘機撈上一把。

四、解決涉農惠農資金“中梗阻”問題的對策

（一）優(yōu)化涉農資金運行體制環(huán)境

一是整合資金渠道，統(tǒng)籌項目安排。將目前分散管理的數(shù)十項涉農補貼資金整合為五大類，即農村基礎設施建設類、農業(yè)生產(chǎn)類、惠農補貼類、救災救濟類、社會事業(yè)建設類。對性質相同、用途相近的資金進行整合歸并，并在每大類范圍內建立項目庫，科學合理地進行涉農資金項目管理。在內部建立統(tǒng)一協(xié)調的制度和機制，由統(tǒng)一的部門對涉農資金和項目進行管理，對涉農資金進行統(tǒng)籌安排，避免多部門、多渠道操作，從而杜絕項目、資金重復和交叉，堵死重復立項、多頭申報的口子。

二是壓縮分配流程，減少中間環(huán)節(jié)。一方面，從源頭上改革涉農項目資金的分配方式，將涉農資金的分配流程壓縮為財政部門→鄉(xiāng)鎮(zhèn)→村→農民個體，取消主管部門的“二次分配”，由財政部門直接下達專項資金到項目上；另一方面，在惠農補貼發(fā)放時盡量減少中間環(huán)節(jié)，縮小基層干部操作的空間，擴大“直補”范圍。通過“指標統(tǒng)一下、資金一戶管、服務一站辦、結算一線通、補助一折發(fā)”的模式發(fā)放惠農補貼資金，減少涉農資金“中梗阻”的發(fā)生概率。

（二）加強涉農惠農資金制度建設和執(zhí)行

一是加強和完善涉農資金制度建設。各項涉農資金制度應當有效銜接，形成完善的、可行的、科學的涉農資金管理制度體系。提高涉農資金制度的可操作性和適用性，強化涉農資金的監(jiān)督制度建設，在加強財政、審計、紀檢等日常監(jiān)督的基礎上，廣泛引入受益人、利害關系人監(jiān)督機制和社會監(jiān)督機制，建立多層次、多形式的監(jiān)督機制。明確涉農資金管理使用各個環(huán)節(jié)的職責以及責任人，明確各個環(huán)節(jié)的責任劃分以及相應責任人應承擔的責任，并將責任落實到人。

二是加強涉農資金管理制度執(zhí)行力建設。在加強制度建設的同時，各地各部門要切實加強制度執(zhí)行工作，不折不扣地執(zhí)行涉農資金管理使用制度要加強對基層干部的教育和管理，牢固樹立群眾意識，筑牢思想防線，正確認識和理解制度，自覺執(zhí)行和維護制度，嚴格執(zhí)行涉農資金管理制度。要加強監(jiān)督力度，將監(jiān)督重心由原來的事后監(jiān)督向事前、事中轉移，加強涉農資金的全過程監(jiān)管。要加強責任追究，對各種涉農資金違法違規(guī)行為嚴格查處。通過建立健全制度建設，嚴格執(zhí)行制度，認真落實責任追究，加大對涉農資金違法違規(guī)行為的懲處力度，把權力關進制度的籠子里，用制度保障涉農資金安全運行。

（三）加強基層干部隊伍建設

要加強對干部的教育，提高干部個人素質。切實解決好權力關、地位關、利益關的問題，促使干部明榮辱、知廉恥、守法紀，樹立正確的價值觀。要加強權力觀的教育，引導干部正確運用和行使權力去為群眾服務，真正做到“權為民所用、情為民所系、利為民所謀”，從根源上消除“官本位”思想，增強公仆意識。對涉農職務犯罪行為，要發(fā)現(xiàn)一處查處一處，依法從嚴從快從重懲處，絕不姑息遷就、絕不心慈手軟、絕不養(yǎng)癰為患。

（四）加強涉農惠農資金的創(chuàng)新監(jiān)管

加強涉農惠農資金的創(chuàng)新監(jiān)管，能夠進一步促進資金的使用效益。一方面，通過建立涉農信息的大數(shù)據(jù)，有效減少虛報亂報現(xiàn)象，提高涉農資金的使用效率；另一方面，利用物聯(lián)網(wǎng)技術實現(xiàn)對涉農資產(chǎn)的實時監(jiān)控，有效減輕基層人員的工作量，從而提高監(jiān)管效率。此外，還可以在監(jiān)管制度和部門架構等方面進行創(chuàng)新與突破。

參考文獻：

[1]劉 群.鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政涉農補貼資金監(jiān)管存在的問題及對策[J].財政監(jiān)督.2014（30）：53—54.

[2]徐 雪.關于鄉(xiāng)鎮(zhèn)涉農資金管理及使用問題的思考[J].會計師.2013（22）：19—20.

[3]吳麗芳.財政涉農資金管理中的問題與建議[J].中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)會計.2014（06）：82—83.

[4]趙術高、李珍.大數(shù)據(jù)背景下的財政管理與監(jiān)督流程信息化改造[J].中國財政.2015（8）：45—47.

[5]張全富.關于整合財政涉農資金的思考[J].綠色財會.2014（5）：7—10.

[6]王亞軍.當前涉農資金管理中存在問題分析[J].中國農業(yè)會計.2015（7）：28—30.

（作者單位：重慶財經(jīng)職業(yè)學院會計系）

責任編輯：欣文