王明珠

編者按：城市管理倡導(dǎo)由“單一執(zhí)法”向“管理服務(wù)”轉(zhuǎn)變。如何做到70%的問題用服務(wù)手段解決，是目前全國(guó)各地城管部門最為關(guān)注和著力研究的問題。本文通過對(duì)四川省德陽市“服務(wù)式城管”經(jīng)驗(yàn)的梳理，希冀對(duì)各地城管部門在深化城管執(zhí)法體制改革方面有所借鑒。

2016年9月3日，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部倪虹副部長(zhǎng)在出席“城市管理與城市執(zhí)法體制改革專題培訓(xùn)班”學(xué)員論壇時(shí)提出：要?jiǎng)?chuàng)新管理模式。倡導(dǎo)“721”工作法，既讓70%的問題用服務(wù)手段解決，20%的問題用管理手段解決，10%的問題用執(zhí)法手段解決，變被動(dòng)管理為主動(dòng)服務(wù)，變末端執(zhí)法為源頭治理。

2016年11月7日，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部發(fā)出《關(guān)于印發(fā)全國(guó)城市管理執(zhí)法隊(duì)伍“強(qiáng)基礎(chǔ)、轉(zhuǎn)作風(fēng)、樹形象”專項(xiàng)行動(dòng)方案的通知》（建督[2016]244號(hào)）?！秾ｍ?xiàng)行動(dòng)方案》要求：“改進(jìn)工作方式。堅(jiān)持‘疏堵結(jié)合、以疏為主，突出服務(wù)為先，變被動(dòng)管理為主動(dòng)服務(wù)，變末端執(zhí)法為源頭治理。倡導(dǎo)‘721工作法，讓70%的問題用服務(wù)手段解決，20%的問題用管理手段解決，10%的問題用執(zhí)法手段解決。堅(jiān)持處罰與教育相結(jié)合，靈活運(yùn)用說服教育、勸導(dǎo)示范、行政指導(dǎo)等非強(qiáng)制行政手段，杜絕粗暴執(zhí)法?！薄?21”工作法的含義不難理解，但是落實(shí)到實(shí)際工作中如何運(yùn)用？全國(guó)各地都有各自好的經(jīng)驗(yàn)和做法。筆者在四川省德陽市考察調(diào)研后，對(duì)德陽市的“服務(wù)式城管”印象極為深刻，希望能夠系統(tǒng)梳理一二，提供值得思考和總結(jié)的經(jīng)驗(yàn)。

一、有效破解占道經(jīng)營(yíng)難題

“潮汐式”農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)

“潮汐式”管理即限定經(jīng)營(yíng)時(shí)間，經(jīng)營(yíng)時(shí)間以外的其他時(shí)段禁止擺攤，同時(shí)規(guī)定不得超時(shí)、延時(shí)經(jīng)營(yíng)；規(guī)定經(jīng)營(yíng)范圍，根據(jù)不同地段和經(jīng)營(yíng)類別，設(shè)置自產(chǎn)自銷水果蔬菜、小百貨等臨時(shí)便民服務(wù)點(diǎn)；規(guī)定不得超范圍經(jīng)營(yíng)，憑攤位牌進(jìn)入，每月考核一次，攤位牌每月更換一次；制定管理辦法，規(guī)范交易行為，要求其主動(dòng)維護(hù)市容環(huán)境秩序，服從臨時(shí)便民服務(wù)點(diǎn)規(guī)范勸導(dǎo)員管理，違反規(guī)定者將被取消經(jīng)營(yíng)資格；明確管理主體，由轄區(qū)街道辦（社區(qū)）指派臨時(shí)便民服務(wù)點(diǎn)規(guī)范勸導(dǎo)員負(fù)責(zé)日常管理工作，轄區(qū)城管大隊(duì)負(fù)責(zé)監(jiān)督和考核。

德陽市區(qū)的秦嶺山北路居民小區(qū)較多，2公里范圍內(nèi)沒有大型菜市場(chǎng)，小區(qū)門前形成了流動(dòng)菜販?zhǔn)袌?chǎng)，造成小區(qū)周邊環(huán)境惡劣，交通擁堵，存在安全隱患。管理部門通過實(shí)地調(diào)研、走訪認(rèn)為，如果簡(jiǎn)單地由城管直接取締，雖然能夠解決存在的問題，但是必定影響居民們的日常生活和攤販的生計(jì)。攤販為了生計(jì)，一定會(huì)轉(zhuǎn)移到別的地點(diǎn)，如此城管執(zhí)法的效果也會(huì)大打折扣。經(jīng)過研究，德陽市城管執(zhí)法局首先對(duì)這些流動(dòng)菜販進(jìn)行了摸底調(diào)查，對(duì)其中確有困難或確系自產(chǎn)自銷的流動(dòng)菜販進(jìn)行了登記造冊(cè)，明確規(guī)定只有通過登記造冊(cè)的流動(dòng)菜販可以在此賣菜。其次是將居民小區(qū)附近的地塊進(jìn)行了區(qū)域劃分和標(biāo)記，讓這些流動(dòng)菜飯以抽簽的方式分配攤位，并且為保證公平每月重新抽簽一次。同時(shí)，對(duì)這些攤位實(shí)行“潮汐式”管理，即在上午6點(diǎn)-10點(diǎn)和下午的5點(diǎn)半-8點(diǎn)半這兩個(gè)時(shí)間段內(nèi)可以在指定的位置出攤賣菜。在這兩個(gè)時(shí)間段內(nèi)，城管隊(duì)員負(fù)責(zé)監(jiān)督攤位的使用和衛(wèi)生情況的管理。這一舉措很快見到了成效，周邊環(huán)境很快有了改觀，真正做到了居民滿意，攤販也滿意，實(shí)現(xiàn)了雙贏。

文廟廣場(chǎng)“老味道”

文廟廣場(chǎng)是德陽市的休閑文化廣場(chǎng)，德陽市“城市的客廳”。以往，文廟廣場(chǎng)周邊擺地?cái)偟?、賣小吃的非?；靵y，儼然是個(gè)喧鬧、雜亂的大市場(chǎng)。德陽市城管執(zhí)法局在網(wǎng)上進(jìn)行了一場(chǎng)關(guān)于“最不能忍受的文廟亂象”調(diào)查，包括娛樂設(shè)施經(jīng)營(yíng)、流動(dòng)商販經(jīng)營(yíng)、噪音擾民經(jīng)營(yíng)、占道和跨門經(jīng)營(yíng)以及車輛亂停亂放。統(tǒng)計(jì)顯示，在市民們的投票中，噪音擾民成為“大家最不能忍受”的亂象，其次是流動(dòng)商販、娛樂設(shè)施、占道和跨門經(jīng)營(yíng)等。一位市民表示，文廟廣場(chǎng)出現(xiàn)的種種亂象不僅對(duì)市民們的生活造成了嚴(yán)重影響，而且在很大程度上拉低了德陽市的“顏值”，有失“重裝之都”的風(fēng)范。很快，德陽市城管執(zhí)法局創(chuàng)新思路，引入了第三方管理公司，在廣場(chǎng)的東西兩側(cè)設(shè)置了規(guī)范的攤販經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所，并取名為“文廟廣場(chǎng)老味道”。經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所的攤位只提供給文廟周邊的老攤販。攤販們只需向管理公司繳納適當(dāng)租金，即可以入駐水電皆通、統(tǒng)一打造的規(guī)范攤位，廚余垃圾統(tǒng)一收集。目前，文廟廣場(chǎng)已成為德陽市名副其實(shí)的“客廳”，成為德陽市靚麗的標(biāo)志性符號(hào)。

校園門前的食品攤販管理

德陽市第一中學(xué)在校生有1000余人。由于學(xué)校食堂的承載能力不足，每天都有很多學(xué)生到校門外買飯，于是每到中午的時(shí)候，學(xué)校門前就會(huì)擠滿了各種各樣的食品車，造成交通擁堵，環(huán)境臟亂，特別是存在食品安全隱患，影響學(xué)生們的身體健康。德陽市城管執(zhí)法局積極與校方溝通，對(duì)學(xué)校門前的食品攤販進(jìn)行統(tǒng)一登記造冊(cè)，同時(shí)設(shè)置便民疏導(dǎo)點(diǎn)，實(shí)施“潮汐式”管理。攤位固定后，德陽市食品藥品監(jiān)督管理部門定期檢查食品安全衛(wèi)生，有效解決了這一難題。

二、有效破解執(zhí)法手段單一的難題

商戶文明經(jīng)營(yíng)星級(jí)評(píng)比

德陽市城管執(zhí)法局將長(zhǎng)江西路商戶文明經(jīng)營(yíng)星級(jí)考評(píng)作為試點(diǎn)，探索商戶自我管理、自我約束機(jī)制，營(yíng)造文明經(jīng)營(yíng)、規(guī)范經(jīng)營(yíng)的良好商業(yè)氛圍。其具體做法是德陽市城管執(zhí)法局聯(lián)手商家，共同制定《文明經(jīng)營(yíng)自律公約》。

《文明經(jīng)營(yíng)自律公約》具體有8條：

第一，遵守社會(huì)公德和商業(yè)道德，文明禮貌對(duì)待顧客，誠(chéng)信經(jīng)營(yíng)優(yōu)質(zhì)服務(wù)；第二，愛護(hù)公共資源，不超出門窗、外墻堆放和擺賣物品或者進(jìn)行其他經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，不擅自設(shè)置或搭建各類未經(jīng)許可的設(shè)施；第三，規(guī)范宣傳促銷行為，不開展未經(jīng)許可的宣傳促銷活動(dòng)，不使用高音喇叭或發(fā)出其他高噪音招攬生意擾民；第四，保持門面整潔美觀，不違規(guī)設(shè)置店招廣告，不占用城市道路擺放燈箱招牌；第五，愛護(hù)環(huán)境衛(wèi)生，保持店內(nèi)外清潔，按規(guī)定處置垃圾、排放污水，不在城市公共設(shè)施上張貼小廣告、晾曬（吊掛）衣物和其他物品；第六，維護(hù)城市形象，愛護(hù)門前公共設(shè)施和花草樹木，規(guī)范非機(jī)動(dòng)車停放；第七，文明實(shí)施店面裝修，經(jīng)批準(zhǔn)的臨時(shí)占道施工、占道裝修等維護(hù)作業(yè)必須規(guī)范打圍，施工期間嚴(yán)格落實(shí)防塵、降噪措施；第八，支持配合城管部門工作，發(fā)揮商家自治、自我管理作用，積極提出合理化建議。endprint

按照《文明經(jīng)營(yíng)自律公約》的要求和標(biāo)準(zhǔn)，德陽市城管執(zhí)法局每個(gè)月對(duì)商戶進(jìn)行星級(jí)評(píng)比，并制作成標(biāo)識(shí)牌張貼在商戶門前，一是表彰、督促商戶自我管理；二是樹立商戶良好的經(jīng)營(yíng)形象；三是在大型促銷活動(dòng)中城管部門優(yōu)先安排星級(jí)商戶攤位作為鼓勵(lì)，加強(qiáng)城管部門與商戶間的良性互動(dòng)。

建立商戶互評(píng)監(jiān)督機(jī)制

為了督促文廟廣場(chǎng)的商戶共同做好維護(hù)城市市容秩序和環(huán)境衛(wèi)生，做到文明有序規(guī)范經(jīng)營(yíng)，德陽市城管執(zhí)法局通過與全體商戶協(xié)商，制定了《文明經(jīng)營(yíng)自律公約》，內(nèi)容包括文明禮貌、誠(chéng)信經(jīng)營(yíng)；食品安全要求；消防和環(huán)境衛(wèi)生要求；商鋪形象和經(jīng)營(yíng)者著裝的要求等。德陽市城管執(zhí)法局定期邀請(qǐng)商戶按照《公約》要求互相評(píng)分，評(píng)分結(jié)果通過張貼“好評(píng)榜”和“差評(píng)榜”向社會(huì)展示，比如在“差評(píng)榜”上注明“差評(píng)”的原因，清退多次被“差評(píng)”的商戶，對(duì)獲得“好評(píng)”的商戶則及時(shí)給予獎(jiǎng)勵(lì)，通過建立商戶互評(píng)監(jiān)督機(jī)制，進(jìn)一步提高了廣大商戶文明有序規(guī)范經(jīng)營(yíng)的意識(shí)。

城管便民服務(wù)亭

為了加強(qiáng)與市民的互動(dòng)，強(qiáng)化“貼心城管”、“服務(wù)城管”的意識(shí)，德陽市城管執(zhí)法局對(duì)原有的城管執(zhí)法崗?fù)みM(jìn)行了改造和完善，增加環(huán)衛(wèi)工人休息站、城管便民服務(wù)的服務(wù)功能和設(shè)施。通過對(duì)城管執(zhí)法崗?fù)さ母脑旌屯晟?，德陽市城管?zhí)法局已在全市主要路段和人流集中的區(qū)域設(shè)立了18個(gè)便民服務(wù)亭。便民服務(wù)崗?fù)び袑Ｈ酥凳?，每天有詳?xì)的值班記錄和接受市民咨詢的記錄。便民服務(wù)亭還備有醫(yī)藥包、針線盒、手機(jī)充電器、雨傘、飲水機(jī)等便民設(shè)施。為了更好地服務(wù)市民，德陽市城管執(zhí)法局還組織值班人員集中學(xué)習(xí)心肺復(fù)蘇、創(chuàng)傷救護(hù)、家庭急救等應(yīng)急救護(hù)技能，提高處理突發(fā)情況的能力。

三、有效吸引市民參與到城市管理

有獎(jiǎng)?wù)骷敖瘘c(diǎn)子”

據(jù)統(tǒng)計(jì)，僅德陽市區(qū)就有流動(dòng)商販2600余戶7100余人，流動(dòng)販賣水果車800輛左右。如何管理流動(dòng)攤販，德陽市城管執(zhí)法局通過舉辦“有獎(jiǎng)?wù)骷瘘c(diǎn)子”活動(dòng)與市民互動(dòng)。廣大市民通過微信、電子郵箱積極建言獻(xiàn)策，內(nèi)容既有環(huán)境建設(shè)、市容市貌、垃圾分類、噪音擾民、交通擁堵，又有占道經(jīng)營(yíng)、小廣告治理等，反映了廣大市民積極參與城市建設(shè)、城市管理的熱情和積極性。在此基礎(chǔ)上，德陽市城管執(zhí)法局通過對(duì)“金點(diǎn)子”的系統(tǒng)梳理，首先，對(duì)廣大市民最關(guān)注的流動(dòng)商販管理問題制定解決方案，通過實(shí)地走訪、廣泛征求意見，規(guī)范擺攤設(shè)點(diǎn)類61條，主要集中在劃分區(qū)域和時(shí)間段允許經(jīng)營(yíng)，同時(shí)聯(lián)手屬地街道，發(fā)動(dòng)社區(qū)黨員干部、志愿者，全力打造定點(diǎn)早市、夜市以及劃分不同品類、特色的商品一條街等。其次，制定加強(qiáng)對(duì)流動(dòng)商販管理類39條，完善執(zhí)法手段、執(zhí)法方式類23條，加強(qiáng)宣傳引導(dǎo)類13條，措施有效，規(guī)則先行——實(shí)踐表明，這些舉措落地有聲，大見成效。

城管便民導(dǎo)航系統(tǒng)

為全力推進(jìn)“智慧城管”建設(shè)，經(jīng)過兩個(gè)月的設(shè)計(jì)開發(fā)，2016年8月26日，德陽“城管便民導(dǎo)航系統(tǒng)”結(jié)束了為期兩周的內(nèi)部測(cè)試和社會(huì)公測(cè)，正式上線使用。“城管便民導(dǎo)航系統(tǒng)”以百度地圖為基礎(chǔ)，依托“德陽城管服務(wù)”微信公眾號(hào)，結(jié)合城管職能和用戶需求進(jìn)行分類優(yōu)化，開設(shè)停車場(chǎng)、公共衛(wèi)生間、公共自行車（在建）、公園廣場(chǎng)及景觀、美食街區(qū)、農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)、其他市場(chǎng)、臨時(shí)便民服務(wù)點(diǎn)、汛期警示點(diǎn)等9項(xiàng)手機(jī)導(dǎo)航功能，目前設(shè)計(jì)導(dǎo)航點(diǎn)位643個(gè)，方便市民和外地人查詢。同時(shí)，“辦事找城管”功能提供德陽市城管執(zhí)法局所轄13個(gè)單位的機(jī)構(gòu)設(shè)置簡(jiǎn)介、聯(lián)系電話、管轄范圍等基本信息，以及18個(gè)便民服務(wù)崗?fù)さ奈恢眯畔?，并可根?jù)實(shí)際需要點(diǎn)選導(dǎo)航。市民朋友有任何關(guān)于城市管理的疑問或者困難，都可以進(jìn)入這里找到城管服務(wù)。

豐富多彩的城管文化藝術(shù)周活動(dòng)

德陽市城管執(zhí)法局舉辦的“德陽市城管文化藝術(shù)周”活動(dòng)包括城市環(huán)境攝影展、城市管理裝備展、城管系統(tǒng)書畫作品展、“城管開放日”、“垃圾不落地 德陽更美麗”、“我參與我代言”——百人公益微視頻、“出彩城管人”等板塊。這種潛移默化、“潤(rùn)物細(xì)無聲”的宣傳形式進(jìn)一步拉近了城管與市民之間的距離，增強(qiáng)了廣大市民的城市情結(jié)，同時(shí)也使他們有了更多的機(jī)會(huì)走進(jìn)城管，了解城管“背后的故事”，積極主動(dòng)地參與城市管理。

四、德陽市“服務(wù)式城管”之啟示

（一）理念轉(zhuǎn)變是做好服務(wù)式管理的首要任務(wù)

中央城市工作會(huì)議提出，抓城市工作，一定要抓住城市管理和服務(wù)這個(gè)重點(diǎn)，徹底改變粗放型管理方式，讓人民群眾在城市生活得更方便、更舒心、更美好?！盀槿嗣窆芾沓鞘小笔堑玛柺谐枪軋?zhí)法局的工作宗旨。在德陽市城管執(zhí)法局信息指揮中心接到的市民投訴中，沒有一起是因?yàn)閳?zhí)法人員執(zhí)法粗暴而引起的投訴。在“零”投訴的背后，是德陽市城管執(zhí)法局的傾力作為，也是德陽市民對(duì)城管執(zhí)法局這支隊(duì)伍的充分肯定。

（二）“變堵為疏”是做好“服務(wù)式城管”的抓手

不能否認(rèn)，在一些城市，市民對(duì)城管執(zhí)法不理解，認(rèn)為不能以人為本，從輿論導(dǎo)向上更多地偏向弱勢(shì)群體，有時(shí)甚至連城管自己也覺得處境尷尬。而一旦抓住了“變堵為疏”、“疏堵結(jié)合”癥結(jié)，轉(zhuǎn)變執(zhí)法理念，以服務(wù)民生為指導(dǎo)，從單一的簡(jiǎn)單取締轉(zhuǎn)變?yōu)閳?zhí)法方式的多元化就會(huì)得到廣大市民的理解支持，同時(shí)也會(huì)得到商販的配合，維護(hù)執(zhí)法權(quán)威，鞏固執(zhí)法成效，使執(zhí)法不打折扣。

（三）公眾參與是做好“服務(wù)式城管”的基礎(chǔ)

城市管理既是管理者的事也是廣大市民的事。比如，征集市民“金點(diǎn)子”活動(dòng)，讓市民真正成為城市的“主人”，而不是城市管理的“旁觀者”；組織城管進(jìn)社區(qū)進(jìn)校園，讓社區(qū)居民多了一分理解，網(wǎng)絡(luò)正能量轉(zhuǎn)帖，同樣會(huì)在網(wǎng)絡(luò)的另一端多出一個(gè)個(gè)理解、支持和積極參與的聲音；“大手牽小手”，孩子們通過與城管叔叔阿姨的互動(dòng)傳遞正能量，會(huì)帶動(dòng)和影響更多的家庭參與城市、社區(qū)管理，維護(hù)身邊美好的家園。

（責(zé)任編輯：李靜敏）endprint