金浩然

近年來互聯(lián)網高速發(fā)展，數(shù)據(jù)庫技術日益成熟，人們日?；顒赢a生的數(shù)據(jù)正以指數(shù)形式增長。2015年我國發(fā)布《促進大數(shù)據(jù)發(fā)展行動綱要》提出，城市建設應順應大數(shù)據(jù)時代潮流，鼓勵運用現(xiàn)代信息技術幫助政府進行公共管理和市場監(jiān)管，以提高政府的科學決策和風險預判能力。《“十三五”規(guī)劃綱要》指出，要實施國家大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略，加快推動數(shù)據(jù)資源共享開放和開發(fā)應用，深化政府數(shù)據(jù)和社會數(shù)據(jù)關聯(lián)分析、融合利用，提高宏觀調控、市場監(jiān)管、社會治理和公共服務精準性和有效性。大數(shù)據(jù)作為一種新的數(shù)據(jù)獲取渠道，將在政府管理公共政策、推動城市健康發(fā)展中起到越來越重要的作用。

過去城市政策管理研究可獲取的數(shù)據(jù)主要包括政府部門提供的社會基礎數(shù)據(jù)、統(tǒng)計年鑒以及學者通過調研獲得的一手資料。這些傳統(tǒng)數(shù)據(jù)資料存在數(shù)據(jù)量小、時效性不佳等問題，難以滿足政策管理研究的需求。大數(shù)據(jù)來源豐富、時效性高、涉及范圍廣泛，可以成為城市政策管理研究數(shù)據(jù)的有效補充。為適應云時代的新特點，本文簡要闡述大數(shù)據(jù)概念，從城市空間管理、公共交通、輿情分析等關鍵領域，探討大數(shù)據(jù)支撐城市政策管理的應用進展。

一、大數(shù)據(jù)與政策管理

大數(shù)據(jù)即是大量數(shù)據(jù)的集合，其數(shù)據(jù)量往往大到無法用傳統(tǒng)的軟件工具進行抓取、儲存、管理和分析。而且大數(shù)據(jù)變化速度特別快，數(shù)據(jù)結構無法適應已有的數(shù)據(jù)庫架構。世界著名的管理咨詢公司麥肯錫最早提出對大數(shù)據(jù)進行收集和分析的設想，指出大數(shù)據(jù)已經滲透到工業(yè)和商業(yè)領域的各個方面，成為影響人們生產生活的重要因素。同傳統(tǒng)數(shù)據(jù)相比，大數(shù)據(jù)在數(shù)量、速度和種類方面有所不同，具有價值性、稀疏性和真實性的特點。

政策管理是政策制定過程中的重要環(huán)節(jié)，目前其定義根據(jù)管理內容大致可分為以下兩種：第一種觀點認為政策管理是對政策的效益、效率和價值進行判斷的行為，目標是在政策執(zhí)行后對其實施效果進行反饋，達到修訂政策的目的，是狹義上的政策管理。第二種觀點則認為政策管理是針對全過程的管理，包括政策方案、執(zhí)行和最終結果的管理，是廣義上的政策管理。本文針對的是廣義上的政策管理。

從大數(shù)據(jù)的來源上看，不管是電子政務信息還是移動終端、互聯(lián)網網頁信息都給城市政策管理研究提供了良好的分析基礎。一方面，中國近年來的電子政務建設積累了大量業(yè)務數(shù)據(jù)，是政府大數(shù)據(jù)的重要來源。通過挖掘不同政務系統(tǒng)大數(shù)據(jù)之間的關聯(lián)性，實現(xiàn)數(shù)據(jù)互聯(lián)共享，可以在一定程度上反映出城市政策的執(zhí)行效果，發(fā)揮數(shù)據(jù)的價值。另一方面，由于政策管理不僅涉及政府，還關注多元化的社會公眾態(tài)度，因此移動終端、互聯(lián)網網頁信息等方面的大數(shù)據(jù)對建立全面、及時的動態(tài)數(shù)據(jù)庫作用巨大，可以為全面管理城市公共政策提供有效工具。

二、應用進展

大數(shù)據(jù)從出現(xiàn)至今，已在眾多城市政策管理領域有所應用，這里選取當下關注和應用較多的領域進行具體分析，包括城市空間規(guī)劃、公共交通和輿情分析領域。

（一） 城市空間規(guī)劃領域

大數(shù)據(jù)通過對城市地理信息和人文社會信息的深入挖掘，為城市空間規(guī)劃提供決策依據(jù)。精細化城市分析對詳細規(guī)劃尺度的政策設計具有重要意義，可用于解釋城市土地開發(fā)、居住區(qū)位選擇、企業(yè)選址等空間問題。大數(shù)據(jù)為精細化城市分析提供可能，通過融合空間位置地理信息（基于百度、谷歌地圖等網站）、企業(yè)信息（基于阿里巴巴企業(yè)網等）、社會活動信息數(shù)據(jù)（基于新浪、騰訊微博等）、個人行為數(shù)據(jù)（公交IC卡、手機等）多源數(shù)據(jù)，實現(xiàn)城市管理政策的空間可視化，提高空間規(guī)劃的科學性。國內已有諸多城市規(guī)劃師運用大數(shù)據(jù)來重新認識和理解城市，基于GPS追蹤和百度熱力圖等大數(shù)據(jù)，挖掘城市空間結構及其演變規(guī)律，對空間規(guī)劃的編制和完善起到研究支撐作用。例如，龍瀛（2013）運用出租車運行軌跡數(shù)據(jù)，合成了北京市出租出行的空間數(shù)據(jù)集合，了解了不同區(qū)域出行的熱門程度；葉宇（2014）運用GPS追蹤數(shù)據(jù)，得到居民出行的高精度、全樣本的數(shù)據(jù)，了解了居民使用空間的時空特征；秦蕭（2014）運用網絡地圖大數(shù)據(jù)，反映了城市空間結構和居民活動變化，了解了不同地區(qū)居民分布的規(guī)律與機制。

刷卡記錄、熱力圖、GPS軌跡、手機信令等“大數(shù)據(jù)”信息比傳統(tǒng)的意見簿、聽證會更能反映真實的社情民意，能夠幫助規(guī)劃者和決策者避免很多“印象流”的誤區(qū)。北京市城市規(guī)劃設計研究院的規(guī)劃師茅明睿通過刷卡記錄等大數(shù)據(jù)對比了北京市通州和順義的職住比，發(fā)現(xiàn)人們的普遍印象并不一定準確，人們一般認為通州普遍上班族候鳥往返、順義提供大量就近就業(yè)機會，因此通州的職住分離比例要遠高于順義，但通過大數(shù)據(jù)分析發(fā)現(xiàn)兩個地方的職住分離比例其實比較接近。這些研究能夠提升規(guī)劃師城市認知的科學性，對城市空間規(guī)劃政策的編制和反饋提供參考。大數(shù)據(jù)提供的非樣本數(shù)據(jù)使得異常點信息得以保留，這些空間上的異常點并非純粹的擾亂因素，也包含特殊價值，可揭示城市空間設計方案對個別人群造成的不利影響，有利于調整城市空間方案。當然，大數(shù)據(jù)難免存在精度和代表性方面的問題，一般需要進行數(shù)據(jù)篩選和清洗才能用于實踐，以確保分析結果準確可信。

（二） 公共交通領域

大數(shù)據(jù)應用于公共交通領域可以加強道路實時監(jiān)控，緩解交通擁堵，響應突發(fā)狀況，實現(xiàn)城市公共交通的良性運轉。自公交IC卡推行以來，居民出行數(shù)據(jù)得到補充，這套刷卡數(shù)據(jù)被廣泛用于公共交通管理政策研究。規(guī)劃師基于公交線路流量數(shù)據(jù)等，展示和預測了不同時期城市內的交通流量情況，幫助實現(xiàn)了公共交通的空間化表達。楊智偉（2009）繪制了公交線路的客流曲線，預測了區(qū)域內不同峰值條件下的客流量；龍瀛等（2012）分析了北京職住關系和通勤出行，實現(xiàn)通勤出行的空間化表達。上海城市規(guī)劃設計研究院基于大數(shù)據(jù)開發(fā)了交通規(guī)劃模型，可分析不同規(guī)劃方案下未來城市交通的運行狀態(tài)，有利于破解大城市交通擁堵問題。模型通過規(guī)劃信息平臺建設，整合了用地、人口、交通設施和居民出行調查等數(shù)據(jù)，運用GPS數(shù)據(jù)、手機信令等大數(shù)據(jù)標定交通模型參數(shù)，具有診斷現(xiàn)狀、預判未來和實時跟蹤的功能，已在道路基礎設施規(guī)劃中得到應用。例如，在上海迪士尼規(guī)劃項目中，參照模型測算結果將多條公路級別提升，由雙向四車道調整為雙向六車道，有效避免了交通擁堵問題。endprint

傳統(tǒng)解決公共交通問題的思路是加大基礎設施投入和拓寬道路，這些方式往往受土地資源的限制，不利于交通、城市空間和土地利用三者的整合發(fā)展。大數(shù)據(jù)創(chuàng)新了人們解決交通問題的視角，將信息技術應用于公共交通，通過提高信息資源的整合能力、加強現(xiàn)有道路的使用效率來改善交通擁堵，減少了對外部資源的依賴。

（三） 輿情分析領域

大數(shù)據(jù)針對城市社會公眾在互聯(lián)網中的焦點、熱點問題，抓取其中的公眾主觀反映，可幫助政府了解城市政策在公眾中的反響，便于對政策制定和效果管理進行反饋。為提高大數(shù)據(jù)信息的精度和有效關聯(lián)度，國內外規(guī)劃師構建了基于“Sykill&Webert”智能體等輿情數(shù)據(jù)爬取方法，通過設定特征集提高了信息搜集的精度和速度。Signorini（2011）運用Twitter API大數(shù)據(jù)，獲取了Twitter中熱點事件的實時關注數(shù)據(jù)，并通過模型計算出事件對社會的影響程度。王博永（2013）運用網絡點擊量大數(shù)據(jù)，獲取房地產類關鍵詞的用戶關注度，計算關鍵詞與當月實際房地產交易量之間的皮爾遜相關系數(shù)，比較了我國大中城市房地產政策的調控力度和效果。2015年以來通過大數(shù)據(jù)分析及時發(fā)現(xiàn)和處理了一些由新政策出臺或不實猜測而引起的輿情，實現(xiàn)了問題快速解決。中辦、國辦連續(xù)發(fā)布文件，要求在政務輿情回應等領域取得突破。2016年國務院辦公廳強調，各地區(qū)各部門要善于運用媒體，實事求是、有的放矢開展重要政策解讀。

大數(shù)據(jù)輿情分析具有自身容量大、流動快、形態(tài)多樣的特點，彌補了傳統(tǒng)僅依據(jù)抽樣調研的數(shù)據(jù)搜集來源，提升了網絡數(shù)據(jù)的搜集、存儲、清洗和文本挖掘能力，已經能夠從大量的、繁雜的數(shù)據(jù)中獲取一些有價值的輿情研究信息。但目前對于音頻、視頻及圖片文本等混雜網絡熱點及民意跟蹤數(shù)據(jù)的獲取仍缺乏有效的技術手段，有待進一步完善。

（四） 其他城市政策領域

除上述三個領域之外，大數(shù)據(jù)還被應用到了宏觀經濟、城市旅游、產業(yè)結構等城市政策管理領域。有規(guī)劃師將大數(shù)據(jù)運用于城市社區(qū)研究中，結合大數(shù)據(jù)與GIS空間分析提出城市社區(qū)生活空間質量的圖譜表達理念，為深入研究城市社區(qū)資源空間剝奪規(guī)律和統(tǒng)籌規(guī)劃提供方法參考。還有規(guī)劃師基于百度指數(shù)，預測一定時期景點的游客量，為旅游景區(qū)疏解政策提供依據(jù)。美國學者Bollen（2011）基于推特平臺表達的公共情緒，預測了道瓊斯工業(yè)平均指數(shù)在未來2到6天的漲跌情況，通過對比預測結果與實際情況發(fā)現(xiàn)準確率較高，可為政府制定或修改宏觀經濟政策提供研究基礎。這些大數(shù)據(jù)在城市政策領域的應用有效地彌補了傳統(tǒng)數(shù)據(jù)在宏觀經濟、城市旅游、產業(yè)結構等方面政策研究中的局限性，對及時反饋政策制定、發(fā)現(xiàn)實施出現(xiàn)或者可能出現(xiàn)的問題提供了科學依據(jù)。

三、挑戰(zhàn)與建議

第一，應用有限，應拓寬城市管理各領域實踐。大數(shù)據(jù)作為一種新的數(shù)據(jù)形式，有效拓寬了城市政策研究的數(shù)據(jù)渠道。但大數(shù)據(jù)應用于城市政策管理也僅有十幾年時間，目前國內政策編制和管理人員對大數(shù)據(jù)的應用仍然相對有限，阻礙了大數(shù)據(jù)在各個領域發(fā)揮應有的作用。未來應拓寬大數(shù)據(jù)在宏觀調控和公共服務等領域的應用，提高政策編制的科學性。而且大數(shù)據(jù)的采集和應用對使用者的專業(yè)技能有較高要求，相關實踐需要以操作者掌握基本技能為前提，在特定領域，大數(shù)據(jù)采集和應用技能培訓勢在必行。

第二，數(shù)據(jù)可獲得性不高，應在保障隱私的同時加強數(shù)據(jù)共享。數(shù)據(jù)難共享一直限制了國內政策管理研究中數(shù)據(jù)的收集和應用。國外政府和企業(yè)普遍執(zhí)行“公開為原則，不公開為例外”的原則，我國也有一些地方有類似的規(guī)定，但執(zhí)行情況并不令人滿意，還存在著“誰掌握了大量真實可靠數(shù)據(jù)，誰就掌握了主動權”的錯誤認識。這種利己傾向在很大程度上限制了數(shù)據(jù)的共享。當然，也并非所有數(shù)據(jù)都可以共享，大數(shù)據(jù)應用還應當守住保護個人和集體隱私的底線。不同部門之間的數(shù)據(jù)在應用過程中需要遵守相應保密要求，通過分層、分塊管理，規(guī)避數(shù)據(jù)泄露風險。通過構建全面、安全的大數(shù)據(jù)資源共享平臺，實現(xiàn)大數(shù)據(jù)信息的有效利用。

第三， 數(shù)據(jù)質量參差不齊，需進行篩選和清洗。數(shù)據(jù)質量直接影響著依靠數(shù)據(jù)得到分析結果的準確性，繼而對城市研究和政策編制產生影響。大數(shù)據(jù)的質量體現(xiàn)在數(shù)據(jù)的真實性、完整性和時效性。真實性是對大數(shù)據(jù)準確程度的判斷，是保證數(shù)據(jù)可用的根本前提，真實的數(shù)據(jù)才能反映城市發(fā)展現(xiàn)狀的客觀事實。完整性是目前大數(shù)據(jù)普遍存在的短板，如微博的使用群體年齡結構相對單一，獲取到的微博內容數(shù)據(jù)往往不能完全反映全部城市居民的整體特征，只能通過對特定人群的分析推演至全部城市居民，得到城市某方面的整體信息。時效性代表著數(shù)據(jù)與當前或關注時點的貼合程度，過時的數(shù)據(jù)不具有參考價值。目前應用于城市政策管理的大數(shù)據(jù)質量仍然參差不齊，未來應對可以進行校核的大數(shù)據(jù)進行數(shù)據(jù)清洗，對難以校核的大數(shù)據(jù)尋找替代數(shù)據(jù)，確保質量過關。

四、結語

隨著信息技術和智慧城市概念的普及，定量分析在我國城市政策管理研究中逐漸成為主流。傳統(tǒng)的數(shù)據(jù)源具有樣本不足、時效性差等缺陷，難以滿足當今城市政策管理研究的數(shù)據(jù)需求。無論人們是否承認大數(shù)據(jù)應用的必要性，其廣泛應用已經成為一個客觀事實，大數(shù)據(jù)的及時、動態(tài)、可視化優(yōu)勢也在逐漸凸顯。大數(shù)據(jù)已在城市政策管理研究中得到有效應用，實踐于城市空間規(guī)劃、公共交通、輿情分析與決策等領域，不僅提高了政策編制的準確性，還要為政策優(yōu)化改進提供依據(jù)。于此同時，機遇與挑戰(zhàn)并存，大數(shù)據(jù)應用仍受到數(shù)據(jù)質量參差不齊、可獲得性不高、管理人員專業(yè)技能有待提升等方面的困擾，值得持續(xù)關注。

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（責任編輯：王珊珊）endprint