劉羽淳

天津外國(guó)語(yǔ)大學(xué)，天津 300204

一、法案背景

1954年，美國(guó)發(fā)生了一起著名的訴訟，菲利普斯石油公司和威斯康辛州政府因?yàn)樘烊粴鈨r(jià)格的問(wèn)題打了一場(chǎng)官司，直接結(jié)果是美國(guó)政府出臺(tái)新法令，開(kāi)始全面管制跨州的天然氣銷售價(jià)格。這種管制很自然地要照顧消費(fèi)者的利益，因?yàn)樗麄兇碇蟛糠值拿褚猓苤葡碌膬r(jià)格對(duì)供應(yīng)商而言是入不敷出。州內(nèi)天然氣的市場(chǎng)價(jià)高于聯(lián)邦能源委員會(huì)所設(shè)定的州際天然氣銷售價(jià)格，因此，生產(chǎn)商通常將大部分新開(kāi)采的天然氣用于州內(nèi)銷售，導(dǎo)致州際市場(chǎng)發(fā)生周期性供應(yīng)短缺。1976年-1977年，州際天然氣供應(yīng)短缺因寒冬進(jìn)一步加劇，尤其是那些主要依靠管道進(jìn)行天然氣運(yùn)輸?shù)牡貐^(qū)，由此引發(fā)了一系列對(duì)卡特總統(tǒng)的天然氣提議的爭(zhēng)議。與石油禁運(yùn)不同的是，天氣危機(jī)被視為，至少部分被視為，管理上問(wèn)題，其責(zé)任應(yīng)歸咎于聯(lián)邦能源委員會(huì)制定的過(guò)低的州際天然氣銷售價(jià)格。而還有一種說(shuō)法認(rèn)為是由對(duì)其的使用不當(dāng)所致。對(duì)此，“能源計(jì)劃”解釋道：在1973年-1974年短短一年間，石油價(jià)格翻至四倍，以及民眾環(huán)境意識(shí)的不斷提高，導(dǎo)致天然氣需求一時(shí)間激增，這是天然氣法案在先前沒(méi)有預(yù)料到的。在原法案的規(guī)定下，天然氣價(jià)格遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于實(shí)際價(jià)值，存在過(guò)度需求，而現(xiàn)存供給也大都浪費(fèi)在一些不必要的工業(yè)和設(shè)施上。

然而，消費(fèi)州希望價(jià)格管控能延伸到州內(nèi)、州際所有氣體燃料；而產(chǎn)出州要求解除州際和州內(nèi)價(jià)格管制。在國(guó)會(huì)進(jìn)行了長(zhǎng)達(dá)18個(gè)月的激烈討論后，終于，通過(guò)了這項(xiàng)新的天然氣政策法。無(wú)疑，天然氣政策法案是卡特能源計(jì)劃中最具爭(zhēng)議的一部分。經(jīng)過(guò)激烈的爭(zhēng)論和雙方的妥協(xié)，法案最終得以保留卡特總統(tǒng)的大部分提議，尤其是對(duì)州內(nèi)市場(chǎng)的價(jià)格管控，使國(guó)內(nèi)生產(chǎn)的所有氣體燃料都受到價(jià)格控制。法案也包括了參議院主要強(qiáng)調(diào)的一點(diǎn)，即分階段取消對(duì)新開(kāi)采天然氣井口價(jià)格的管制。此外，還包括增量定價(jià)機(jī)制。

二、法案內(nèi)容

(一)井口定價(jià)

天然氣井口定價(jià)制度旨在通過(guò)固定公式對(duì)其進(jìn)行定價(jià)，鼓勵(lì)新天然氣的勘探和生產(chǎn)，其價(jià)格會(huì)高于現(xiàn)有氣井的天然氣。聯(lián)邦能源監(jiān)管委員會(huì)，前身為聯(lián)邦電力委員會(huì)(FPC)，被授權(quán)監(jiān)管、協(xié)調(diào)各州內(nèi)和州際市場(chǎng)的天然氣井口銷售，換句話說(shuō)，監(jiān)管就是除管道銷售或分銷商銷售(非其自己生產(chǎn))以外的全部有償銷售或轉(zhuǎn)讓的天然氣。根據(jù)井口價(jià)格所確定的法定程序中天然氣種類的不同，其首次銷售的價(jià)格也有所不同。多數(shù)情況下，由各州有關(guān)機(jī)構(gòu)(非聯(lián)邦政府)，對(duì)氣井進(jìn)行分類，以確定適當(dāng)?shù)膬r(jià)格類別。

在天然氣政策法出現(xiàn)之前，產(chǎn)出州(除新墨西哥州以外)并沒(méi)有對(duì)天然氣銷售實(shí)行價(jià)格管制，而聯(lián)邦政府對(duì)生產(chǎn)者的價(jià)格管制也只限于州際的批發(fā)銷售。如上文所述，在聯(lián)邦監(jiān)管方案下，聯(lián)邦能源委員會(huì)(FPC)所制定的天然氣在州際市場(chǎng)銷售的價(jià)格遠(yuǎn)低于州內(nèi)市場(chǎng)價(jià)格，導(dǎo)致州際運(yùn)輸管道公司在市場(chǎng)中處于劣勢(shì)，無(wú)法獲得足夠的天然氣用于再次銷售。

對(duì)此，天然氣政策法進(jìn)行了修訂：對(duì)新投入州內(nèi)和州際市場(chǎng)的天然氣實(shí)行相同最高限價(jià)，而對(duì)于已存在于市場(chǎng)中的天然氣則依然遵循該法案之前的價(jià)格規(guī)定。

(二)增量定價(jià)

能源計(jì)劃中的增量定價(jià)條款旨在保護(hù)高優(yōu)先級(jí)用戶免受其所允許的較高的天然氣價(jià)格的壓力，而低優(yōu)先級(jí)用戶要支付更高的價(jià)格使用天然氣，要求州際管道公司建立一種特殊的價(jià)格遞增體系，每家管道公司都要對(duì)工業(yè)和公共電力公司的天然氣消費(fèi)者收取一定額外費(fèi)用。因此，如果要使用天然氣作為工業(yè)鍋爐燃料則必須支付更高的價(jià)格，但同時(shí)也設(shè)定了上限。

到了二十世紀(jì)八十年代初，增量定價(jià)政策的假設(shè)逐漸被市場(chǎng)環(huán)境淘汰?！短烊粴庹叻ā匪J(rèn)可的高價(jià)刺激了新天然氣的勘探和生產(chǎn)，管道公司甚至開(kāi)始鼓勵(lì)工業(yè)天然氣消費(fèi)以抵消供給過(guò)剩。因此，在1987年5月，國(guó)會(huì)取消了天然增量定價(jià)的規(guī)定，同時(shí)也廢除了《發(fā)電廠和工業(yè)燃料使用法案》。

(三)緊縮政策

在天然氣政策法中，國(guó)會(huì)首次在非緊急情況下直接建立能源緊縮優(yōu)先體系來(lái)對(duì)州際管道公司的天然氣供應(yīng)進(jìn)行分配。盡管該優(yōu)先權(quán)的數(shù)量有限，但其和聯(lián)邦電力委員會(huì)所提出的緊縮計(jì)劃完全不同。

《天然氣政策法案》在第五章中規(guī)定了天然氣使用的三項(xiàng)最高優(yōu)先原則(按降序)：

1.住宅/居民使用優(yōu)先，包括學(xué)校、醫(yī)院及小型商業(yè)機(jī)構(gòu)。

2.必要的農(nóng)業(yè)消耗優(yōu)先。

3.必要的工業(yè)加工和原料消耗優(yōu)先。

這些優(yōu)先原則主要應(yīng)用于州際管道體系，當(dāng)?shù)亟?jīng)銷(配氣)公司無(wú)需將其應(yīng)用于終端消費(fèi)者(增量定價(jià)機(jī)制亦是如此)。因此，經(jīng)銷商和州監(jiān)察機(jī)構(gòu)在將天然氣分配給終端消費(fèi)者時(shí)無(wú)需遵守優(yōu)先原則。

(四)緊急授權(quán)與交通運(yùn)輸

《天然氣政策法案》中的第三章對(duì)能源危機(jī)時(shí)總統(tǒng)職權(quán)的授予做出了規(guī)定，其可以看作是對(duì)《緊急天然氣法案》的重新頒布。而值得關(guān)注的是，該法案對(duì)交通管理局的規(guī)定同先前法案大相徑庭?！短烊粴庹叻ā分械?11條規(guī)定使“聯(lián)邦能源監(jiān)管委員會(huì)”有權(quán)授權(quán)州際管道公司代替州內(nèi)管道公司或當(dāng)?shù)胤咒N機(jī)構(gòu)運(yùn)輸天然氣，州內(nèi)公司也有同樣的權(quán)利代替州際公司，這一規(guī)定有助于促進(jìn)國(guó)內(nèi)天然氣運(yùn)輸網(wǎng)絡(luò)的發(fā)展。同時(shí)，該條款規(guī)定，州內(nèi)和州際管道公司的運(yùn)輸費(fèi)用必須公平且合理。

在法案頒布的最初幾年，天然氣井口價(jià)格開(kāi)始上漲，刺激了天然氣的勘探與開(kāi)發(fā)，可需求的不斷減少使市場(chǎng)逐漸飽和，最后變?yōu)楣┐笥谇?。而其原因主要在于兩方面?/p>

1.兩次石油危機(jī)無(wú)疑對(duì)世界經(jīng)濟(jì)造成了重大沖擊，能效不斷提高以及替代能源的影響，使原油價(jià)格急轉(zhuǎn)直下。

2.法案禁止新建工業(yè)鍋爐和發(fā)電廠使用天然氣為燃料，又進(jìn)一步迫使大量工業(yè)用戶改用煤炭等其他能源。

天然氣供應(yīng)過(guò)剩，而需求又被抑制，為天然氣供應(yīng)市場(chǎng)帶來(lái)了消極影響。

此外，該法案頒布后，長(zhǎng)期面臨天然氣短缺的管道公司立即著手與上游企業(yè)簽訂了許多長(zhǎng)期合同，由此出現(xiàn)了“照付不議”協(xié)議。“照付不議合同是指即使賣方未提供產(chǎn)品或者服務(wù)，買方也必須支付一定款項(xiàng)的協(xié)議?！币虼水?dāng)天然氣供大于求時(shí)，管道公司的用戶們發(fā)現(xiàn)直接從生產(chǎn)者購(gòu)買天然氣再通過(guò)管道公司輸送的價(jià)格比從管道公司直接購(gòu)買更劃算，給簽訂“照付不議”協(xié)議的管道公司帶來(lái)巨大經(jīng)濟(jì)壓力。

對(duì)于第311條條款的支持者來(lái)說(shuō)，他們無(wú)法預(yù)料到這一政策對(duì)未來(lái)的影響，而事實(shí)上，在二十世紀(jì)八十年代，它被視為向重建天然氣管道工業(yè)邁出的關(guān)鍵一步，使管道公司的運(yùn)輸服務(wù)解除捆綁，盡管先前法律也曾授權(quán)對(duì)運(yùn)輸服務(wù)取消捆綁，但不同之處在于，本條款的授權(quán)建立在一定的“自我執(zhí)行”的基礎(chǔ)之上的，即對(duì)特定的運(yùn)輸服務(wù)不再需要預(yù)先審批。

到了九十年代，311條款的重要性開(kāi)始逐漸褪色，“聯(lián)邦能源監(jiān)管委員會(huì)”對(duì)州際天然氣運(yùn)輸保留了“實(shí)用主義”的管理模式，同時(shí)，為市場(chǎng)提供了一定的競(jìng)爭(zhēng)空間，“聯(lián)邦能源委員會(huì)”開(kāi)啟了重構(gòu)天然氣產(chǎn)業(yè)的新時(shí)代，但允許用戶選擇生產(chǎn)者由管道公司提供運(yùn)輸服務(wù)的模式依舊被保留了下來(lái)。由此，分階段解除價(jià)格管制，州際州內(nèi)市場(chǎng)的融合，“自我執(zhí)行”的交通運(yùn)輸共同構(gòu)成了九十年代競(jìng)爭(zhēng)性天然氣市場(chǎng)的關(guān)鍵因素。

最后需要說(shuō)明的是，雖然卡特政府力排眾議將聯(lián)邦管制權(quán)擴(kuò)大至州內(nèi)天然氣的價(jià)格，一定程度上削弱了州際管制權(quán)，然而二十世紀(jì)七十年代后期，聯(lián)邦管制機(jī)構(gòu)在管制州際電力和天然氣費(fèi)率方面試圖強(qiáng)制執(zhí)行的標(biāo)準(zhǔn)卻遭到了州際政府的成功狙擊。作為補(bǔ)救，聯(lián)邦政府只好要求各州管制結(jié)構(gòu)考慮在其認(rèn)為適當(dāng)?shù)那闆r下選擇12項(xiàng)具體的標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行。