王 蕾

華中師范大學(xué)法學(xué)院，湖北 武漢 430079

一、問題的提出

舊《行政訴訟法》第54條第4款規(guī)定“行政處罰顯失公正的，可以判決變更”，新《行政訴訟法》第70條增加了法院可以審查“明顯不當(dāng)”的行政行為的情形。法院的審查范圍從行政處罰擴(kuò)大到所有行政行為是否意味著司法審查采取“合理性標(biāo)準(zhǔn)”存在著爭議，同時(shí)明顯不當(dāng)?shù)臉?biāo)準(zhǔn)一般適用于裁量行政行為，標(biāo)準(zhǔn)判定仍然模糊，本文將對(duì)這些問題進(jìn)行討論。

二、“明顯不當(dāng)”標(biāo)準(zhǔn)的概述

(一)含義

“明顯不當(dāng)”意味著明顯不合理。不當(dāng)行政行為是與合理行政標(biāo)準(zhǔn)不相符合的行政行為。它未超越法律的范圍，但違反一般理性人的判斷及一般法律原則，明顯不合理，即違反“明顯不當(dāng)”標(biāo)準(zhǔn)。

(二)概念辨析

1.明顯不當(dāng)與顯失公正

“明顯不當(dāng)”與“顯失公正”間有細(xì)微區(qū)別。首先后者更強(qiáng)調(diào)結(jié)果公平公正，比如應(yīng)該做到同案同判，而前者更強(qiáng)調(diào)行為本身；此外顯失公正的審查標(biāo)準(zhǔn)多見于行政裁量，而明顯不當(dāng)包含的行政行為更廣；“顯失公正”表述與違反比例原則的行政行為的契合度不高，“明顯不當(dāng)”的表述可以解決這一問題，任何違反程序性和超越職權(quán)性的行政行為直接違反了行政法中權(quán)力法定的基本原則，都能被定義為“明顯不當(dāng)”。

2.明顯不當(dāng)與濫用職權(quán)

二者存在交叉范疇但后者范圍更窄?！盀E用職權(quán)”行為違反法律法規(guī)也侵害公民合法權(quán)益，屬于“明顯不當(dāng)”?！懊黠@不當(dāng)”行政行包括濫用職權(quán)?！盀E用”體現(xiàn)了主觀惡性，“明顯不當(dāng)”則沒有主觀要求。

(三)性質(zhì)

“明顯不當(dāng)”審查標(biāo)準(zhǔn)的性質(zhì)是“合法性”還是“合理性”存在爭議。

筆者認(rèn)為，“明顯不當(dāng)”的表述屬合理性原則，但法院只能審查行政行為是否合法。行政機(jī)關(guān)的行政行為明顯不當(dāng)時(shí)，已越出合理性范疇而構(gòu)成違法，故合法性與合理性的界限模糊。

單純的“合法性”與“合理性”之爭已喪失必要性，司法審查的落腳點(diǎn)應(yīng)回歸到保障公民合法權(quán)益中。本次“明顯不當(dāng)”標(biāo)準(zhǔn)引入的立法目的佐證了這一點(diǎn)，立法者基于公民權(quán)利保護(hù)給予合法性和合理性雙重保護(hù)，不再局限于一點(diǎn)論。

三、“明顯不當(dāng)”標(biāo)準(zhǔn)的判定的困境

(一)適用領(lǐng)域不清晰

“明顯不當(dāng)”是否僅適用于行政裁量仍是核心問題，大量司法審查高舉“明顯不當(dāng)”的大旗，但核心依據(jù)卻不是裁量問題，更多是證據(jù)、程序瑕疵。

(二)判斷標(biāo)準(zhǔn)模糊

“明顯不當(dāng)”在當(dāng)前法制體系下欠明確，理論和實(shí)踐中均出現(xiàn)差異化，此類情況易滋生“權(quán)力尋租”與“司法腐敗”，損害司法裁斷的權(quán)威性，不利于司法公信力的建立，損害不特定公民的合法權(quán)益。

四、“明顯不當(dāng)”判定的建議

(一)明確“明顯不當(dāng)”審查標(biāo)準(zhǔn)適用于行政裁量領(lǐng)域

“明顯不當(dāng)”的審查標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該有精細(xì)的適用范圍，適用于行政裁量領(lǐng)域。通過立法細(xì)化“明顯不當(dāng)”的定義、判斷基準(zhǔn)及適用范圍。但在細(xì)化的過程中應(yīng)該設(shè)定限度。

司法審查的最終落腳點(diǎn)是公民合法權(quán)益的保護(hù)，故“限度”應(yīng)該是以“公民合法權(quán)益”為標(biāo)準(zhǔn)，行政行為必須達(dá)到“明顯”程度，即“普通大眾的接受程度，以至于具有正常理性的人均能發(fā)現(xiàn)這種不公正性”①的程度，法院才能通過司法審查確定其違法，且這種限度更應(yīng)堅(jiān)守“個(gè)案平衡原則”、“比例原則”、“平等原則”等，堅(jiān)持從實(shí)際出發(fā)，考慮相關(guān)因素。

(二)細(xì)化“明顯不當(dāng)”的解釋

對(duì)于“明顯不當(dāng)”審查標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)當(dāng)明確構(gòu)成要件，從主觀、客觀、程序三方面審查和判斷。

1.主觀方面審查

主觀方面，司法審查的要點(diǎn)應(yīng)落在行政主體進(jìn)行裁量的考量標(biāo)準(zhǔn)及其主管態(tài)度上。主觀惡性審查中司法機(jī)關(guān)應(yīng)著重審查行政機(jī)關(guān)的自律性，基點(diǎn)是行政權(quán)應(yīng)在陽光下行使，行政權(quán)行使應(yīng)該有法可依、有法必依，不得濫用行政權(quán)、公報(bào)私仇。

2.客觀方面審查

客觀方面的審查則應(yīng)當(dāng)針對(duì)整個(gè)行政行為的各個(gè)步驟進(jìn)行審查。此類審查的審查重點(diǎn)應(yīng)集中于“行政法律規(guī)范”、“具體非規(guī)范性行為”。法院應(yīng)著重審查“重地方性的“紅頭文件”“政府通知”等是否“明顯不當(dāng)”。

3.程序方面審查

程序正當(dāng)是行政行為合法性的重要因素，行政機(jī)關(guān)在做出行政行為時(shí)是否遵循法定程序，將很大程度上決定行政行為是否“明顯不當(dāng)”。程序正義應(yīng)當(dāng)被行政機(jī)關(guān)當(dāng)做帝王準(zhǔn)則加以遵守與信守。而司法機(jī)關(guān)對(duì)違反程序正當(dāng)性的行政行為進(jìn)行審查時(shí)更應(yīng)結(jié)合主客觀要件的審查，將三者作為一個(gè)整體，最終將審查的目的回歸到對(duì)公民合法權(quán)益的保障。

綜上所述，“明顯不當(dāng)”標(biāo)準(zhǔn)體現(xiàn)了對(duì)行政裁量權(quán)的規(guī)范和限制，有利于行政機(jī)關(guān)合法、合理行政，保障公民的合法權(quán)益，是立法的進(jìn)步。但這一標(biāo)準(zhǔn)的在實(shí)踐中可操作性有待加強(qiáng)，立法上應(yīng)進(jìn)行細(xì)化，為法院司法審查提供便利。

[ 注 釋 ]

①鄭小芬、車芳芳與沁陽市公安局、董迎春、董玲治安處罰案，(2015)焦行終字第00069號(hào).