屠建學

甘肅行政學院法學部，甘肅 蘭州 730010

一、對國家機關、事業(yè)單位編外用工進行監(jiān)督的法律依據(jù)

《勞動法》第2條第2款規(guī)定：“國家機關、事業(yè)單位、社會團體和與其建立勞動合同關系的勞動者，依照本法執(zhí)行。”《勞動合同法》第2條第2款也明確了“國家機關、事業(yè)單位、社會團體和與其建立勞動關系的勞動者，訂立、履行、變更、解除或者終止勞動合同，依照本法執(zhí)行”。以上法律規(guī)定說明，國家機關、事業(yè)單位、社會團體和與其建立勞動關系的勞動者，訂立、履行、變更、解除或者終止勞動合同，依照《勞動法》和《勞動合同法》執(zhí)行。也就是除公務員和參照公務員法管理的人員，以及事業(yè)單位中實行聘用制的工作人員外，國家機關、事業(yè)單位、社會團體與其他包括編外人員在內的勞動者均應當建立正式的勞動關系，并執(zhí)行《勞動法》和《勞動合同法》。法律的規(guī)定既為編外用工人員權益保護提供了法律保護傘，也為編外用工“規(guī)范化、制度化”①以及監(jiān)督部門履行職責提供了法律依據(jù)。

二、國家機關、事業(yè)單位執(zhí)行《勞動合同法》的現(xiàn)狀分析

在《勞動合同法》實施前，大量國家機關、事業(yè)單位在編制外招用勞動者時，并沒有與勞動者訂立書面合同；那么在《勞動合同法》實施十年后，這一情況是否有大的改觀呢？根據(jù)國家機關、事業(yè)單位編外用工的實際情況，筆者對甘肅省的國家機關、事業(yè)單位等用人單位制定用工方面的規(guī)章制度及其執(zhí)行情況、用人單位與勞動者訂立和解除勞動合同的情況、用人單位參加各項社會保險和繳納社會保險費的情況等三個方面進行了相關調研。

(一)用人單位制定規(guī)章制度及其執(zhí)行的情況

以甘肅為例，筆者的調研顯示，甘肅省國家機關、事業(yè)單位在編外用工中制定及執(zhí)行規(guī)章制度的情況不容樂觀。調查資料表明，甘肅省的大部分國家機關、事業(yè)單位并沒有制定針對編外用工的系統(tǒng)規(guī)章制度，更談不上按法律要求執(zhí)行規(guī)章制度。如果嚴格執(zhí)行《勞動合同法》規(guī)定，僅此一條就足以使用人單位品嘗敗訴之果。根據(jù)該法第七十九到八十五條的規(guī)定，用人單位的違規(guī)賠償，受益人是利益受到損害的勞動者本人。也就意味著以往勞資關系中處于弱勢地位的一方將是新法的監(jiān)督者和直接受益者，因此其積極性將是空前的，這是以往我們從未面對的局面。盡管國家機關、事業(yè)單位尤其是國家機關在編外用工方面勞資糾紛對簿公堂的案例還不是太多，但是筆者以為隨著一個個勞動者權利意識的覺醒、維權意識的增強，一旦有一天他們訴諸法律途徑保護權利，敗訴的天平必然會傾向于用工方。

為了維護法律的尊嚴、為了保護勞動者的合法權益、為了避免國有資產因敗訴而無謂流失，勞動監(jiān)察部門必須加強對國家機關、事業(yè)單位在編外用工中制定及執(zhí)行規(guī)章制度的監(jiān)督監(jiān)察。

(二)用人單位與勞動者訂立和解除勞動合同的情況

調查顯示，甘肅省國家機關、事業(yè)單位在編外用工中有很多單位并未與勞動者簽訂書面勞動合同。筆者在甘肅省某著名高校調研中發(fā)現(xiàn)該高校有一個水暖工，從1986年起就一直在該高校工作，可身份依然是臨時工，月工資僅1760元(08年時月工資僅560元)，和從事同工種并且工作量不如他的同工齡正式職工相比，收入相差近2000元。雖然這僅僅是個個案，但工作年限在1年以上卻沒有書面勞動合同的用工人員在甘肅省的國家機關和事業(yè)單位卻是比比皆是。由于《勞動合同法》嚴肅地明晰了勞動關系的建立形式，明確設立了簽訂書面勞動合同的時限、違規(guī)處罰及視同建立勞動關系的條件(第七條、第十條、第十四條、第八十二條)，而且與勞動合同相違背的規(guī)章制度、集體合同都以有利于勞動者的為準。因此，書面勞動合同即將成為協(xié)調勞資關系的主要依據(jù)，勞動合同也將從偏于形式轉而凸顯內容。而從前述分析看，國家機關、事業(yè)單位的現(xiàn)行用工面臨著巨大的法律風險。

(三)用人單位參加各項社會保險和繳納社會保險費的情況

通過我們對用人單位暗訪、編外就業(yè)人員交談以及去社保經辦機構查詢，我們發(fā)現(xiàn)大多數(shù)用人單位并沒有全面組織編外人員參加社會保險。在就這一問題和編外人員進行交流時，很多人甚至不知道參加社會保險是他們的權利。

以上情況表明，甘肅省對國家機關、事業(yè)單位編外用工人員權益保護的實際情況不容樂觀，加強對國家機關、事業(yè)單位編外用工問題進行監(jiān)督，促使國家機關、事業(yè)單位與所有勞動者建立和諧的勞動關系也就在于顯得尤為迫切。

三、加強對國家機關、事業(yè)單位編外用工監(jiān)督的重要意義

(一)加強對國家機關、事業(yè)單位編外用工監(jiān)督，督促機關事業(yè)單位等用工主體依法用工，是對“法律面前人人平等”這一法律基本原則的尊重

眾所周知，《勞動合同法》擴大了勞動合同的適用范圍。不僅企業(yè)和與之建立勞動關系的勞動者之間要受該法的調整，而且國家機關、事業(yè)單位、社會團體和與之建立勞動關系的勞動者之間也要受到該法的規(guī)范。《勞動合同法》出臺后，大量企業(yè)就如何應對法律，防范用工風險，做了充分的準備及應對工作。同時，整個社會也把關注的焦點放在了企業(yè)界如何執(zhí)行《勞動合同法》以保護勞動者的權益上面，放在了企業(yè)如何履行法律規(guī)定的義務上。近年來，學者們對用工對象平等待遇或“均等待遇”②關注不少，但對國家機關、事業(yè)單位的編制外用工卻始終沒有得到應有的關注，國家機關、事業(yè)單位編外用工人員權益保護沒有得到應有的重視。同是用工主體，在法律適用上的事實差異，會使企業(yè)用工主體產生法律上的不平等感，會影響我國法律的尊嚴。所以，從維護法律尊嚴，踐行法律所追求的平等精神的角度出發(fā)，一定要平等對待、同等要求各類用工主體。而加強對國家機關、事業(yè)單位履行勞動合同的監(jiān)督，保證國家機關、事業(yè)單位等用工主體依法用工，才能使企業(yè)用工主體在用工過程中有平等感，才能更好的督促企業(yè)用工主體依法用工，實現(xiàn)在用工方面的“官民”平等。

(二)加強對國家機關、事業(yè)單位等用工主體編外用工的監(jiān)督，有利于淡化機關、事業(yè)單位中存在的“官本位”意識

長期以來，在我國的國家機關、事業(yè)單位中存在較強的“官本位”意識。近幾年來，官本位意識在我國有所滋長，“正向社會各個領域蔓延”③。在我們建設法治社會的今天，這種“官本位”意識無形中已成了阻礙法治社會建設的絆腳石。法治社會的最大特點就是擯棄位階，倡導平等，然而國家機關、事業(yè)單位等用工主體在長期的編外用工過程中卻存在大量的不與勞動者簽訂勞動合同、不交納社會保險費等違法用工及侵犯勞動者合法權益的情形，這種情形既造成了用工主體與勞動者之間的不平等，同時又在客觀上形成了對企業(yè)用工主體的不公平。為此，我們應借《勞動合同法》實施之“東風”，抓住機遇，樹立所有用工主體依法用工的意識。依《勞動合同法》辦事，就意味著要把勞動者當作和用工者一樣的平等主體來看待，盡管雙方實際力量存在巨大差異，但在勞動合同法律關系中，雙方是平等的，勞動者也是人，是法律關系的主體，國家機關、事業(yè)單位也僅是法律關系中的另一方當事人，不再是管理意義上國家機關、不再是官。加強對國家機關、事業(yè)單位等用工主體履行勞動合同的監(jiān)督力度，確保國家機關、事業(yè)單位依法用工，久而久之，用工者和勞動者的觀念都會改變，存在于機關、事業(yè)單位中“官本位”意識也會逐漸淡化。

(三)加強對國家機關、事業(yè)單位等用工主體編外用工的監(jiān)督，有利于更為順利的貫徹實施《勞動合同法》

《勞動合同法》不僅在制定過程中受到了前所未有的社會關注，而且從該法出臺后到實施前，從實施之日到現(xiàn)在，仍然是全社會關心、議論的一個重要話題?？梢哉f，對該法的關注已遠遠超越了法律的范疇。之所以如此，乃是因為該法內容牽動著全社會各階層的神經。無論是企業(yè)家還是產業(yè)工人、政府部門還是農民工、個體工商戶還是臨時工，都與該法有千絲萬縷的聯(lián)系。人們關注的核心問題就是勞動者的權益能否得到保護和用工者能否真正依法用工。從用工的角度來講，包括企業(yè)、國家機關、事業(yè)單位、社會團體在內所有用工主體都必須依法用工，保護勞動者合法權益。當然，人們主要關心的可能是企業(yè)能否按《勞動合同法》辦事，履行法律義務和合同義務。實踐中大量存在的國家機關、事業(yè)單位編外人員勞動用工問題往往被人們所忽視。國家機關、事業(yè)單位等用工主體在與勞動者(編外人員)建立的勞動關系中是強勢一方，在用工者群體中，該類用工主體特別是國家機關也是強勢方。無論是從勞動關系的角度講，還是從用工主體的比較來看，國家機關、事業(yè)單位都是強勢方，并且從一般意義而言，國家機關還是勞動者和企業(yè)的管理者。在《勞動合同法》的實施中，作為強勢方和管理者同時又是實際用工者的國家機關等用工主體，如果背法而為，則廣大企業(yè)用工主體必然會依葫蘆畫瓢；如果能主動依法辦事，則會對企業(yè)用工主體產生榜樣作用，對法律的實施會起到一定的推動作用，有利于更為順利的貫徹實施《勞動合同法》。

[ 注 釋 ]

①蔣運鈞.事業(yè)單位編外用工管理現(xiàn)狀、問題及對策[J].中國人力資源管理，2010(1)：79-81.

②田野.論非全日制用工中的均等待遇原則[J].天津大學學報(社會科學版)，2014(9)：440-444.

③馬潤凡.當前我國官本位意識的危害及其治理[J].中州學刊，2014(2)：14-18.