黃齡嬌 吳冠毅 王浩楠 陳 璐 蘭琪琪

華南理工大學(xué)，廣東 廣州 510000

黨的十八屆四中全會提出，全面推進(jìn)依法治國，基礎(chǔ)在基層，工作重點(diǎn)在基層，從戰(zhàn)略高度上強(qiáng)調(diào)推進(jìn)社區(qū)依法治理對全面依法治國意義重大。依法治國的根基在基層，能不能讓法治獲得每個人的真誠信仰，關(guān)鍵看基層生態(tài)這“最后一公里”能不能打通，加強(qiáng)源頭性、基礎(chǔ)性工作的責(zé)任最終都要落在基層身上。

一、研究背景

2017年6月12日，中共中央、國務(wù)院聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見》，指出城鄉(xiāng)社區(qū)是社會治理的基本單元，城鄉(xiāng)社區(qū)治理事關(guān)黨和國家大政方針貫徹落實(shí)，事關(guān)居民群眾切身利益，事關(guān)城鄉(xiāng)基層和諧穩(wěn)定。并提出健全完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理體系，需要充分發(fā)揮基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)核心作用；有效發(fā)揮基層政府主導(dǎo)作用；注重發(fā)揮基層群眾性自治組織基礎(chǔ)作用；統(tǒng)籌發(fā)揮社會力量協(xié)同作用。

如今我國全面深化改革進(jìn)入深水區(qū)，基層社會日益發(fā)生著深刻變化。一方面，隨著國家的政策變化和市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，公眾的物質(zhì)財(cái)富、個人素質(zhì)和權(quán)利意識不斷提升，對政府的依賴程度逐漸降低，對所處的社區(qū)有了更高的關(guān)注度和參與度，也對基層的管理與服務(wù)提出了新的要求。另一方面，由于城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡，社會結(jié)構(gòu)和利益格局不斷變化，特別是隨著城鎮(zhèn)化、現(xiàn)代化進(jìn)程不斷加快，基層治理復(fù)雜多變，存在大量社會矛盾和突出問題。因此，政府必須把基層治理納入法治化軌道，強(qiáng)化法律的權(quán)威地位，在全社會形成良好的法治氛圍，使基層社會和諧穩(wěn)定。

基層治理法治化是在堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國有機(jī)統(tǒng)一的前提下，在縣級以下(縣級、鄉(xiāng)級、村、社區(qū)等)行政區(qū)域推進(jìn)依法執(zhí)政、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法，將經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會等各項(xiàng)工作納入中國特色社會主義法治體系，促進(jìn)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。

而基層治理的現(xiàn)代化、法治化在全國各地都開始了如火如荼的試點(diǎn)與探索，形成了許多典型經(jīng)驗(yàn)。如江蘇如皋市如城街道打造的“無訟社區(qū)”，以“多元化解糾紛，促進(jìn)社區(qū)和諧”為宗旨，為社區(qū)居民提供法律咨詢、參與調(diào)解等糾紛解決方案，逐步提高居民的法律意識和素質(zhì)，營造安居樂業(yè)的人居環(huán)境。浙江臺州臨海市東塍鎮(zhèn)東溪單村積極招賢回報(bào)桑梓，破解鄉(xiāng)村人才“空心化”。一批事業(yè)有成的在外精英，通過依法選舉加入村干部隊(duì)伍，參與鄉(xiāng)村治理，打破原有鄉(xiāng)村的利益格局，構(gòu)建了以“發(fā)展、民主、法治、和諧”為主要內(nèi)容的鄉(xiāng)村善治體系，形成“依法治村、以德治村、自我治村”的鄉(xiāng)村治理新格局。

但探索基層治理之路注定不會一帆風(fēng)順，基層治理同樣面臨許多困境。農(nóng)村空心化、土地分利化、村級黑惡化、維權(quán)信訪化與文化多元化都困擾著各地鄉(xiāng)村和街道。張繼良在《推進(jìn)基層治理的十個理論問題》中提出：“在一些鄉(xiāng)村地區(qū)，受經(jīng)濟(jì)落后、組織化和社會化程度低等因素制約，治安狀況差、環(huán)境臟亂、管理缺失、公共服務(wù)匱乏等問題仍較突出，這些是鄉(xiāng)村治理的重點(diǎn)和難點(diǎn)?！?/p>

而本項(xiàng)目將目光主要投向廣州市從化區(qū)的基層法治上。作為我國推進(jìn)基層法治建設(shè)的引領(lǐng)者，從化區(qū)政府、司法局等部門響應(yīng)號召，大力推進(jìn)基層治理法治化進(jìn)程，并取得了一定的成果。思想高度重視，以創(chuàng)新“六個一”載體為抓手，大力推動基層治理法治化。成立了從化區(qū)法治強(qiáng)村(社區(qū))工作小組，制定了《廣州市從化區(qū)推進(jìn)法治強(qiáng)村試點(diǎn)工作方案》。以黨支部法治建設(shè)、“仁里集”智能治理云平臺和網(wǎng)格化管理、公共法律服務(wù)站、援助幫教管理平臺等為抓手，著力為基層群眾提供法律服務(wù)，為基層治理提供各項(xiàng)保障。

不過，從化基層法治在短時期內(nèi)，依然存在效果不顯著的問題：基層調(diào)解委員會的作用未能充分發(fā)揮，調(diào)解主任的業(yè)務(wù)水平有待提高；“誰執(zhí)法誰普法”責(zé)任制個別單位認(rèn)識不夠，實(shí)效性有待進(jìn)一步增強(qiáng)；社區(qū)矯正工作任務(wù)重、難度大，專職工作人員配備不足、經(jīng)費(fèi)落實(shí)缺乏保障，影響社區(qū)矯正工作的有效開展等等。

因此，本項(xiàng)目旨在探究從化基層法治的發(fā)展現(xiàn)狀，總結(jié)從化成功經(jīng)驗(yàn)，并將其提煉為可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗(yàn)，幫助更多地區(qū)推進(jìn)基層治理法治化。同時，我們對如何理清社區(qū)治理主體間職責(zé)不清、利益和治理原則與路徑不符等問題也將著重探討，探究基層治理法治化建設(shè)的共通性與最佳發(fā)展路徑，力求創(chuàng)新基層治理體制，運(yùn)用法治思維和法治方式化解社會矛盾，充分發(fā)揮法治對基層改革發(fā)展的保駕護(hù)航作用。

二、國內(nèi)外研究現(xiàn)狀

20世紀(jì)80年代后，中國社會學(xué)者開始對社區(qū)建設(shè)進(jìn)行了理論探討。1991年，民政部從中國國情出發(fā)，明確提出社區(qū)建設(shè)的概念，旨在社區(qū)建設(shè)為切入點(diǎn)，強(qiáng)化城市基層社會的管理，加強(qiáng)城市基層政權(quán)和群眾自治組織的建設(shè)。目前，我國并未制定與基層法治建設(shè)直接相關(guān)的法律，僅《中華人民共和國憲法》和《村民委員會組織法》對基層群眾自治有所提及，而在該法律中并未詳細(xì)規(guī)定居(村)民在創(chuàng)新管理形式，實(shí)行基層法治時應(yīng)如何依法界定與行政組織的關(guān)系、與村黨支部的協(xié)調(diào)等因素。這必將導(dǎo)致在基層法治建設(shè)過程中工作難以開展，責(zé)任主體無法落實(shí)，同時也將導(dǎo)致各方主體間矛盾重重，阻礙法治進(jìn)程。

在西方國家的社區(qū)建設(shè)與治理中，國外學(xué)者經(jīng)過反復(fù)探討和研究，形成了大量豐富的理論。在眾多理論的影響和指導(dǎo)下，國外產(chǎn)生了不同的社區(qū)治理模式。其中，比較典型的有美國的社區(qū)自治模式、新加坡的政府主導(dǎo)模式和澳大利亞的混合治理模式。這些理論與模式形成于不同的社會背景，各自具有鮮明的特色。由于人口狀況、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、行政體系等因素，國外先進(jìn)的法治建設(shè)體系并不能與我國國情完全契合，在借鑒過程中應(yīng)結(jié)合我國具體實(shí)踐來開展。

三、研究內(nèi)容和方法

(一)研究內(nèi)容

1、探究從化基層法治的發(fā)展背景

2014年，從化撤銷縣級市，設(shè)立廣州市從化區(qū)。隨著城市化的進(jìn)一步推進(jìn)和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，從化傳統(tǒng)的基層治理模式受到嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。當(dāng)前從化區(qū)外來人口及流動人口日漸增多，農(nóng)村地區(qū)外出打工的青壯年也不在少數(shù)，因此社區(qū)(農(nóng)村)流動性、異質(zhì)性逐漸增強(qiáng)，構(gòu)建新型社區(qū)治理模式、推進(jìn)社區(qū)治理法治化已是當(dāng)前城鄉(xiāng)一體化背景下的現(xiàn)實(shí)需求。

2、分析從化基層法治的落實(shí)情況

通過前往從化區(qū)鰲頭鎮(zhèn)及西塘村調(diào)研，通過實(shí)地考察、問卷調(diào)查、個別訪談等方式，科學(xué)地采集樣本和收集第一手資料，并考察從化基層法治的舉措，如一村(社區(qū))—法律顧問制度、檢察院設(shè)立駐村聯(lián)絡(luò)點(diǎn)制度，概括其主要特征。通過對上述措施的初步研究，我們可以看出，基層法治建設(shè)已由政府獨(dú)攬權(quán)力向政府主導(dǎo)、多元主體共同參與轉(zhuǎn)變。同時，居民正逐步依法、理性、有序地進(jìn)行社會管理和自我服務(wù)，在此過程中自身的法治水平也得到進(jìn)一步提高。

3、從化基層法治的經(jīng)驗(yàn)推廣與改善建議

比較國內(nèi)其他地區(qū)的基層法治現(xiàn)狀，借鑒目前我國實(shí)踐中形成的法治模式，如以民主懇談會為主要形式的溫嶺模式、多元主體開展的民主議事會模式、社區(qū)居民論壇模式、“互聯(lián)網(wǎng)+”公共論壇等，同時汲取我國先進(jìn)法治建設(shè)社區(qū)(農(nóng)村)，如深圳市福田區(qū)蓮花街道、北京市朝陽區(qū)高碑店鄉(xiāng)半壁店村等個案的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，從立法建議、制度框架層面上進(jìn)一步完善從化基層法治經(jīng)驗(yàn)，探索社區(qū)(農(nóng)村)居民法治機(jī)制的新型發(fā)展路徑。

(二)研究方法

1、文獻(xiàn)研究法：收集足夠的相關(guān)文獻(xiàn)，一方面查閱國內(nèi)相關(guān)的官方和民間的調(diào)查報(bào)告，以及關(guān)于農(nóng)村自治和社區(qū)管理的論文，建議稿等文獻(xiàn)；另一方面也要對比國外經(jīng)驗(yàn)，到一些外文網(wǎng)站上收集一些論文，并購買，借閱一些總結(jié)國內(nèi)外基層治理的專著。運(yùn)用文獻(xiàn)分析方法，從中獲取有價值的信息并加以整合匯總。

2、調(diào)查法：組織項(xiàng)目組成員赴從化實(shí)地調(diào)研，盡可能地查閱當(dāng)?shù)氐囊恍┬畔⒂涗浐蛿?shù)據(jù)。同時在當(dāng)?shù)亻_展問卷調(diào)查和面對面采訪，獲取真實(shí)有效的調(diào)查數(shù)據(jù)后加以整理、匯總。

3、跨學(xué)科研究法：主要指通過經(jīng)濟(jì)學(xué)方法進(jìn)行法治指數(shù)評估，將收集得到的意見反饋、調(diào)查資料進(jìn)行量化，轉(zhuǎn)化成不同分類的指標(biāo)，以此分析地區(qū)的法治發(fā)展?fàn)顩r。

四、研究目的和意義

(一)總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，概括從化基層法治的典型特征

當(dāng)下法治建設(shè)與社區(qū)建設(shè)的實(shí)踐非常豐富，從化區(qū)著力從加強(qiáng)民眾法律意識、組織法律從業(yè)者深入基層、加大普法宣傳等方式探索如何更好地建立基層法律服務(wù)體系，并深入推進(jìn)社區(qū)(農(nóng)村)民主法治建設(shè)。通過對從化法治強(qiáng)村(社區(qū))經(jīng)驗(yàn)的探討，分析基層依法治理的發(fā)展基礎(chǔ)和核心內(nèi)容，并從民眾滿意度、工作落實(shí)情況等方面總結(jié)試點(diǎn)情況，形成調(diào)研成果。

(二)界定社區(qū)自治與政府管理的權(quán)力邊界

從從化經(jīng)驗(yàn)出發(fā)，理清基層自治組織與行政機(jī)關(guān)的職責(zé)界限，以“法定職責(zé)必須為，法無授權(quán)不可為”為基本遵循，從明確分工、優(yōu)化資源等方面改善治理過程中主體缺乏適度分化、治理力量碎片化的現(xiàn)象，加強(qiáng)社區(qū)(農(nóng)村)治理主體建設(shè)，使多方主體各司其職，共同推動基層法治良性循環(huán)發(fā)展。

(三)基于實(shí)證調(diào)研，尋求基層治理法治化的突破路徑，指出其在實(shí)際操作層面上的局限性

探討如何吸收先行地區(qū)的法治化成果，并形成可復(fù)制可推廣的經(jīng)驗(yàn)，使其在經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡的地區(qū)上也能成功推行，并進(jìn)一步促進(jìn)基層法治在理論上的發(fā)展。在對從化區(qū)基層法治建設(shè)經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行總結(jié)的基礎(chǔ)上，重點(diǎn)關(guān)注基層法治在程序上的不足之處，是否存在違規(guī)越權(quán)操作的現(xiàn)象等。

五、其他基層法治建設(shè)成熟地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)

以全國民主法治示范村(社區(qū))——東莞市清溪鎮(zhèn)土橋村為例。當(dāng)前，土橋村面臨基層權(quán)力行使不規(guī)范、村民法律意識不足、民主參與不足等困境。經(jīng)過探索，土橋村展開了一輪以法治建設(shè)為主要形式的基層民主建設(shè)運(yùn)動：

(一)依法開展基層民主建設(shè)，加大村民參與

村中換屆選舉時，嚴(yán)格貫徹《村民委員會組織法》和《農(nóng)村基層組織工作條例》，實(shí)行村民“公推直選”；村中重大事項(xiàng)的決策，通過召開座談會的形式聽取意見；創(chuàng)新村委會的組織機(jī)構(gòu)，建立民主理財(cái)小組和民主監(jiān)督小組，實(shí)施村務(wù)公開和財(cái)務(wù)公開。

(二)針對不同人群多層次開展法治教育

對于青少年，由司法分局安排法律顧問作為講解員或輔導(dǎo)員定期走進(jìn)學(xué)校對學(xué)生講解法治知識。對于村干部，充分發(fā)揮村莊法律顧問的職能作用，為村(居)領(lǐng)導(dǎo)班子提出專業(yè)法律意見，依法減少行政許可等審批事項(xiàng)，提高基層的依法行政水平。對于普通村民，依托清溪土橋文化長廊、中國麒麟文化傳承基地的愛國主義教育項(xiàng)目，提供法治片、法治讀物以供觀賞閱讀，形成直觀的普法宣傳教育。

(三)加強(qiáng)第三方合作，服務(wù)民生

土橋村充分發(fā)揮人民調(diào)解的作用，開展矛盾糾紛排查調(diào)解。為切實(shí)服務(wù)于民，土橋村與清溪法庭結(jié)對共建，設(shè)立了駐村法官工作室和法律援助聯(lián)系點(diǎn)，同時也設(shè)立了公共法律服務(wù)大廳，為村民在法律方面的求助提供了方便和幫助。

六、試點(diǎn)地區(qū)的法治現(xiàn)狀

近年來，從化區(qū)政府、司法局等部門響應(yīng)號召，聯(lián)合基層自治組織與人民群眾，通過建立一村(社區(qū))一法律顧問制度，設(shè)立檢察院工作小組駐村聯(lián)絡(luò)點(diǎn)，與高校進(jìn)行教學(xué)研究共建合作簽約，創(chuàng)新普法宣傳方式等舉措，大力推進(jìn)基層治理法治化進(jìn)程，并取得了一定的成果，形成了全民齊學(xué)法的法治文化氛圍，群眾的法治意識顯著提高。

經(jīng)過對鰲頭鎮(zhèn)西塘村的實(shí)地走訪與調(diào)研可知，西塘村村委積極響應(yīng)基層法治建設(shè)的號召，緊跟司法局的工作進(jìn)程，把各項(xiàng)制度落到實(shí)處；同時廣泛聯(lián)系群眾，鼓勵村民主動參與村務(wù)管理，讓村民切身感受到自己對基層政治生活和法治建設(shè)的投入，讓基層自治和基層法治的力量真正投射到每一位村民身上。

在肯定從化區(qū)法治建設(shè)取得顯著成就的同時，也不可否認(rèn)其存在不足之處。一方面，從化區(qū)目前實(shí)行的各項(xiàng)政策仍屬于初期發(fā)展階段，具體制度仍有待提高和完善。另一方面，政府和基層組織還未能向有著不同法律需求的人民群眾提供精準(zhǔn)化的法律服務(wù)，有許多群眾仍無法享受到法治建設(shè)帶來的福音。此外，在農(nóng)村的基層法治實(shí)踐中，普遍存在政府總攬管理權(quán)，村委和村民淪為被管理者的現(xiàn)象，群眾只是被動的接受政府管理，政治參與度與參與熱情普遍不高，難以發(fā)揮作為法治主體的作用。

七、面臨的困境

(一)法律服務(wù)體系不健全，各項(xiàng)政策深入程度有待提高

雖然基層法治建設(shè)各項(xiàng)措施已經(jīng)初顯成效，比如一村一法律顧問制度有效緩解村民法律咨詢難的問題，駐村律師每周定時駐點(diǎn)辦公大大降低村民解決法律問題的成本。但是，由于村里還存在數(shù)量不少的老年人，而老人習(xí)慣足不出戶，即使遇到法律糾紛也可能因?yàn)樯眢w原因、自身認(rèn)知原因而放棄法律咨詢和法律援助。法律服務(wù)和法律援助向基層延伸不夠，沒有充分考慮農(nóng)村實(shí)際，不能適應(yīng)農(nóng)村的法律需求。

(二)法治宣傳不到位，普法力度欠缺

現(xiàn)代基層治理強(qiáng)調(diào)與網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)的結(jié)合，網(wǎng)絡(luò)、電子技術(shù)為基層法治構(gòu)建了重要平臺。然而，當(dāng)前農(nóng)村互聯(lián)網(wǎng)普及不到位，基層管理層的法治宣傳相對傳統(tǒng)，宣傳板報(bào)、法治文化長廊等法律宣傳方式雖然有一定作用，但其效果因?yàn)檗r(nóng)村人口居住分散性大、流動性大的原因而大打折扣。村民對于村務(wù)和法律的了解大多是靠口口相傳，鄰里之間互相傳播，傳播速度慢而且容易產(chǎn)生歧義。村民了解法治的渠道狹窄，無法及時有效獲得法律信息。

(三)村民法律意識不強(qiáng)，維權(quán)意識薄弱

現(xiàn)代人本觀念興起，人們物質(zhì)生活越來越富裕，對精神生活的要求也越來越高。但是農(nóng)村的發(fā)展相對落后，村民雖然關(guān)注自身權(quán)益，但是運(yùn)用法律知識來解決糾紛的觀念不強(qiáng)，“講人情、講關(guān)系”的觀念仍然存在。村民薄弱的法律意識導(dǎo)致法治觀念很難在其內(nèi)心得到內(nèi)化和認(rèn)同，從而不用法治的觀念來規(guī)范和指導(dǎo)自身的行為。

(四)基層自治組織缺乏活力，村民自治未能有效運(yùn)行

有些地區(qū)的基層組織分工不明確，基層自治組織內(nèi)部、基層自治組織與其他基層組織之間存在職能混淆、互相推諉的情況，造成辦事效率大大降低。村民很少參與基層自治事務(wù)，各項(xiàng)決策民主程度不高，基層自治組織甚至可能會被宗族勢力左右，法治政策難以得到貫徹落實(shí)，村民自治名存實(shí)亡。這不僅打擊了村民對法治的權(quán)威和看法，也會導(dǎo)致基層自治組織運(yùn)作的惡性循環(huán)。

(五)基層法律服務(wù)水平不高，專業(yè)性不強(qiáng)

當(dāng)前基層法律服務(wù)中，有些法律服務(wù)者業(yè)務(wù)水平不高，不能很好地為村民提供法律援助等服務(wù)。法律服務(wù)者沒有經(jīng)過統(tǒng)一的技能培訓(xùn)，業(yè)務(wù)水平參差不一，同時也沒有相關(guān)的反饋機(jī)制監(jiān)督法律服務(wù)者的行為。服務(wù)者沒有深入群眾去了解群眾的需求，法律服務(wù)不接地氣、不貼近群眾，造成群眾需求與服務(wù)供給之間出現(xiàn)斷層。

八、對策與建議

(一)明確基層治理主體，打造多元化社會治理

黨的十九大報(bào)告指出，加強(qiáng)社會治理制度建設(shè)，完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會治理體制，提高社會治理的社會化、法治化水平。

1、發(fā)揮基層黨組織推進(jìn)農(nóng)村基層治理法治化的領(lǐng)導(dǎo)作用

基層黨組織不是什么都管，而是負(fù)責(zé)基層的政治建設(shè)、黨的組織建設(shè)和基層社會治理制度建設(shè)。黨組織應(yīng)加強(qiáng)和改進(jìn)對社區(qū)、村莊各類組織和各項(xiàng)工作的領(lǐng)導(dǎo)，確保黨的路線方針的全面貫徹落實(shí)；基層各個單位需要建立基層黨委、總支或者支部，或者聯(lián)合支部，沒有黨員的單位需要派遣黨代表；基層社會的黨組織需要健全和完善基層社會治理的制度建設(shè)。

2、發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府推進(jìn)農(nóng)村基層治理法治化的主導(dǎo)作用

推進(jìn)法治政府和服務(wù)政府建設(shè)，使市場在資源配置中起決定性作用，真正服務(wù)社會、服務(wù)群眾；改進(jìn)社會治理方式，運(yùn)用法治思維和法治方式治理社會。政府干部要帶頭尊法、守法、用法，在群眾面前維護(hù)法律的權(quán)威，增強(qiáng)群眾對法律的信仰和信心。同時要切實(shí)履行主導(dǎo)職責(zé)，加強(qiáng)政策支持、財(cái)力物力保障和能力建設(shè)指導(dǎo)，推進(jìn)民主法治示范縣、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村建設(shè)，注意合理布局示范鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村，充分發(fā)揮示范點(diǎn)的示范效應(yīng)、引領(lǐng)作用和輻射功能。

3、發(fā)揮村級組織推進(jìn)農(nóng)村基層治理法治化的主力軍作用

村委會要認(rèn)準(zhǔn)基層自治組織的定位，村干部要帶頭主動、積極地學(xué)習(xí)法律知識，讓法律的原則與規(guī)定貫徹到各項(xiàng)公共事務(wù)中，培養(yǎng)村民的法治觀念，避免行政權(quán)力、人情或宗族勢力干擾村務(wù)治理，提高自我管理、依法自治的能力和水平。積極協(xié)助政府開展工作，引導(dǎo)村民通過法律顧問、法律援助、法治議事大廳來維護(hù)自身的合法權(quán)益，化解矛盾和糾紛，表達(dá)訴求，并積極向人民政府反饋村民的意見和建議，讓村民們間接參與到基層法治建設(shè)中各項(xiàng)政策制度的制定、執(zhí)行、監(jiān)督、完善等各個環(huán)節(jié)。

4、發(fā)揮群眾推進(jìn)農(nóng)村基層治理法治化的關(guān)鍵作用

農(nóng)民既然是法治的主體，在推動農(nóng)村法治化過程中應(yīng)該要起到關(guān)鍵性的作用，農(nóng)民作為法治主體在多大程度上起作用，與農(nóng)民群體的整體素質(zhì)和參與基層治理的能力息息相關(guān)。一方面要充分運(yùn)用村民議事和村務(wù)監(jiān)督平臺，讓更多的村民參與村民治理，使民主決策、民主管理、民主監(jiān)督更具實(shí)效，激發(fā)村民參與村級事務(wù)治理的熱情和提高他們作為基層法治主體的意識；另一方面要加強(qiáng)農(nóng)村的文化教育工作，提高村民的政治文化素質(zhì)與法律知識水平，增強(qiáng)他們參與基層法治的能力，讓民主法治的觀念深入人心。

5、發(fā)揮基層社會組織推進(jìn)農(nóng)村基層治理法治化的輔助作用

當(dāng)政府缺位，基層自治組織無力開展相關(guān)工作時，社會組織的重要性便愈來愈明顯。社會組織具有公益性和公共性的特點(diǎn)，在發(fā)現(xiàn)居民需求、統(tǒng)籌設(shè)計(jì)服務(wù)項(xiàng)目、引導(dǎo)專業(yè)社會工作團(tuán)隊(duì)參與方面，社會組織都能起到很好的緩沖和輔助作用。

(二)加大農(nóng)村普法的宣傳力度，多層次開展法治教育

1、針對不同的對象劃分不同的普法重點(diǎn)內(nèi)容，真正將群眾迫切需要的法律知識普及到群眾之間，營造全員知法、懂法、用法的氛圍。對鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的普法應(yīng)以憲法精神、社會主義法治理念、依法行政為主要內(nèi)容，嚴(yán)格推行行政執(zhí)法責(zé)任制，提高基層的依法行政水平；對村組干部的普法應(yīng)充分發(fā)揮一村一法律顧問職能作用，在法律咨詢、村規(guī)民約的修訂等方面為村(居)領(lǐng)導(dǎo)班子提出專業(yè)法律意見。根據(jù)調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，在村民之間產(chǎn)生的糾紛類型中，房屋宅基地糾紛所占比例最大，其次是鄰里糾紛和合同糾紛。因此，針對普通農(nóng)民，普法的重點(diǎn)應(yīng)以闡明法的權(quán)利保障功能為切入點(diǎn)，詳細(xì)講解與農(nóng)民生活實(shí)際緊密相關(guān)的土地問題、勞動糾紛、鄰里糾紛等法律制度。

2、針對不同的人群運(yùn)用不同的宣傳方式，開展形式多樣、豐富多彩的農(nóng)村普法活動。農(nóng)村居民居住分散、文化程度較低，單純的法治講解和發(fā)放法治書籍難以提高學(xué)習(xí)興趣，開展講座、文藝演出等豐富多樣的活動，才能使群眾在潛移默化中接受法治教育，自覺提高法治水平。老年人行動不便、反應(yīng)遲緩，法律顧問可以選擇走訪入戶的方式，面對面向老人宣傳法律知識，傾聽村民們的需求。同時借助村委會和經(jīng)濟(jì)組組長的力量，集中青壯年村民，開展法治講座或法治沙龍，促進(jìn)專業(yè)的法律人才與村民的交流、溝通。

(三)完善法治措施，提升法律服務(wù)水平

1、基層法治非一朝一夕便能建立起來，需要政府長期堅(jiān)持投入。政府應(yīng)加大經(jīng)費(fèi)支持，保證各項(xiàng)工作能深入、全面的開展，促進(jìn)基層法治成果惠及到每一個人。例如改善援助律師、駐村律師和人民調(diào)解員的工作環(huán)境和工資待遇，在普法宣傳中加大投入，增強(qiáng)宣傳力度、擴(kuò)大宣傳的范圍。同時要加強(qiáng)對駐村法律顧問的職業(yè)技能培訓(xùn)，對村干部和村民法治觀念的培養(yǎng)，為基層法治建設(shè)贏得智力支持，讓村民得到更精準(zhǔn)的法律服務(wù)。

2、司法局應(yīng)建立有效的制度反饋機(jī)制，充分聽取服務(wù)提供者和服務(wù)對象等直接參與者的意見和建議，組織召開專家研討會，請教咨詢專業(yè)律師、知名學(xué)者、相關(guān)部門帶頭人等有經(jīng)驗(yàn)、有建樹的人才，進(jìn)一步創(chuàng)新和完善各項(xiàng)制度的運(yùn)行機(jī)制，努力拓寬村民用法渠道，降低用法成本，讓各項(xiàng)制度更加便于民、利于民。

3、法律服務(wù)提供者應(yīng)及時學(xué)習(xí)和掌握新的法律、法規(guī)和政策，提高專業(yè)技能和服務(wù)質(zhì)量。鼓勵服務(wù)者走到村民中去，根據(jù)村民關(guān)注的焦點(diǎn)領(lǐng)域開拓更多的法律服務(wù)，完善、豐富法律服務(wù)的內(nèi)容，從而使法律服務(wù)更接地氣、更貼近村民的需要。

(四)完善基層法律制度，健全法律服務(wù)內(nèi)部管理規(guī)范

1、基層法律制度是基層治理的關(guān)鍵和核心，健全完善基層法律制度是基層治理正常進(jìn)展的中心環(huán)節(jié)，推進(jìn)基層法治就必須要完善相關(guān)的法律制度。這就需要立法機(jī)關(guān)和立法人員必須保持與時俱進(jìn)、實(shí)事求是、改革創(chuàng)新的思想，推進(jìn)立法改革，保持立法的連續(xù)性與適應(yīng)性。

2、健全法律服務(wù)運(yùn)行機(jī)制，完善優(yōu)化內(nèi)部管理規(guī)范，具有完備、規(guī)范的規(guī)章制度，如所務(wù)民主管理制度；收結(jié)案和重大案件集體討論制度；業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)、培訓(xùn)、統(tǒng)計(jì)制度；檔案管理制度；內(nèi)部安全保衛(wèi)、保密制度等。嚴(yán)格執(zhí)行司法部規(guī)定的基層法律服務(wù)工作規(guī)則，建立統(tǒng)一受理、分配法律事務(wù)，統(tǒng)一收取服務(wù)費(fèi)用，向當(dāng)事人公開服務(wù)程序、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的制度。

(五)加強(qiáng)糾紛排查調(diào)處，完善綜治維穩(wěn)機(jī)制

雖然中國特色社會主義法律體系已經(jīng)形成，但是基層社會的法治思維、法治意識并沒有很好地樹立起來。部分基層干部自身存在有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)等違法行為，這也是導(dǎo)致群眾心中缺乏法治信仰的一大原因。當(dāng)群眾遇到土地糾紛、拆遷糾紛、財(cái)產(chǎn)糾紛等問題時，不是主動尋求通過法律來解決，而是奉行“大鬧大解決，小鬧小解決，不鬧不解決”、“信訪不信法”等錯誤觀點(diǎn)，希望通過信訪等不正當(dāng)方式達(dá)到訴求，這將使得問題更加復(fù)雜，矛盾更加激化。因此，在提高群眾法律意識，基層干部依法行政的同時，堅(jiān)持“調(diào)防結(jié)合，以防為主”的人民調(diào)解工作方針，加強(qiáng)人民調(diào)解員業(yè)務(wù)素養(yǎng)，及時把握信息、細(xì)致梳理排查、多方參與調(diào)處、跟蹤督查保障，對各類社會矛盾開展排查調(diào)處工作。

九、總結(jié)與展望

當(dāng)前我國正處于社會大轉(zhuǎn)型、經(jīng)濟(jì)加速發(fā)展的新時期，傳統(tǒng)治理理念、方式失效，構(gòu)建新型社區(qū)治理模式、推進(jìn)社區(qū)治理法治化已是當(dāng)前城鄉(xiāng)一體化背景下的現(xiàn)實(shí)需求。因我國農(nóng)村存在經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r高低不均的情況，村莊人口構(gòu)成、創(chuàng)收方式有所區(qū)別，我們認(rèn)為應(yīng)當(dāng)采取不同的基層治理方式。

對于村集體經(jīng)濟(jì)效益豐厚的村莊，經(jīng)濟(jì)發(fā)展成為工作的重心。村委會在負(fù)責(zé)本村的公共事務(wù)和公益事業(yè)、調(diào)解民間糾紛、協(xié)助維護(hù)社會治安等方面難免力不從心，不能更好地為村民提供優(yōu)質(zhì)的服務(wù)。有的村莊甚至出現(xiàn)政經(jīng)混合、權(quán)責(zé)不清的情況，一些村莊的村委會干部缺乏有限監(jiān)督，在變賣土地過程中以權(quán)謀私。為緩解經(jīng)濟(jì)發(fā)展和村莊服務(wù)的矛盾，采取政經(jīng)分離的方面才能更好的激發(fā)基層的活力。一方面，經(jīng)濟(jì)組織的干部不在村委會任職，統(tǒng)領(lǐng)發(fā)展全村經(jīng)濟(jì)事務(wù)，以市場為導(dǎo)向，壯大集體經(jīng)濟(jì)；另一方面，村委會徹底剝離經(jīng)濟(jì)職能，提高自治水平，積極引導(dǎo)村民參與村務(wù)建設(shè)，及時發(fā)現(xiàn)村民的需求。

對于經(jīng)濟(jì)落后，出現(xiàn)“空心化”現(xiàn)象的村莊，留守老人、留守兒童為主要人口群體。在構(gòu)建基層治理法治化建設(shè)時，不妨在原有制度的基礎(chǔ)上，提供村居法律顧問、公共服務(wù)站等便民項(xiàng)目，打通服務(wù)群眾的“最后一公里”。在工作開展過程中，法律顧問能夠進(jìn)村入戶提供法律服務(wù)，及時化解婚姻家庭、宅基地、相鄰關(guān)系、欠款等引發(fā)的矛盾糾紛；同時積極承擔(dān)起向村民普法，引導(dǎo)村干部增強(qiáng)法治意識，用法治方式辦事的職責(zé)。而公共服務(wù)站可以讓村民不用離開村子就能辦理各項(xiàng)行政事務(wù)，作為一個便民點(diǎn)為村民提供“一站式服務(wù)”。

不管選擇什么基層治理方案，提高村民自治組織的自治水平還是重中之重。圍繞提高自治水平這個目標(biāo)，鼓勵和支持社會各方面參與，激發(fā)社會活力，促進(jìn)多方良性互動，努力實(shí)現(xiàn)“市場能做的交給市場去做，社會能做的交給社會去做，居民能做的交給居民去做”。