徐克勤

黨的十八大以來，為了保護(hù)作風(fēng)正派、敢作敢為、銳意進(jìn)取的干部，習(xí)近平總書記多次強(qiáng)調(diào)要堅持“三個區(qū)分開來”標(biāo)準(zhǔn)。目前，我國經(jīng)濟(jì)社會進(jìn)入了新的發(fā)展階段，對審計工作提出了新的更高要求。適應(yīng)新常態(tài)、踐行新理念己成為開創(chuàng)審計工作新局面的必要前提。2016年，國家審計署黨組提出了“三個區(qū)分開來”的審計定性判斷的新要求，即審慎區(qū)分無意過失與明知故犯、審慎區(qū)分工作失誤與失職瀆職、審慎區(qū)分探索實踐與以權(quán)謀私。因此，廣大審計人員要緊扣“反腐”“改革”和“發(fā)展”這幾個詞匯，在“三個區(qū)分開來”基礎(chǔ)上堅持“兩手抓、兩手硬”，充分發(fā)揮審計的批判性和建設(shè)性職能作用，開創(chuàng)審計工作新局面。本文闡述了“三個區(qū)分開來”的內(nèi)容和意義，進(jìn)而提出審計工作中如何準(zhǔn)確把握“三個區(qū)分開來”的標(biāo)準(zhǔn)。

一、“三個區(qū)分開來”出臺的背景、內(nèi)容和意義

（一）中央出臺“三個區(qū)分開來”的背景和內(nèi)容

1.保護(hù)作風(fēng)正派、敢作敢為、銳意進(jìn)取的干部。習(xí)近平總書記多次強(qiáng)調(diào)要堅持“三個區(qū)分開來”標(biāo)準(zhǔn)，即把干部在推進(jìn)改革中因缺乏經(jīng)驗、先行先試出現(xiàn)的失誤和錯誤，同明知故犯的違紀(jì)違法行為區(qū)分開來；把上級尚無限制的探索性試驗中的失誤和錯誤，同上級明令禁止后依然我行我素的違紀(jì)違法行為區(qū)分開來；把為推動發(fā)展的無意過失，同為謀取私利的違紀(jì)違法行為區(qū)分開來，切實做到做出結(jié)論和處理意見既嚴(yán)格要求又符合實際。

2.扭轉(zhuǎn)“為官不為”問題，破解“洗碗效應(yīng)”。2016年1月18日，習(xí)近平總書記在省部級主要領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)習(xí)貫徹黨的十八屆五中全會精神專題研討班上的講話公開發(fā)表。在談到盡快扭轉(zhuǎn)一些干部“為官不為”問題時，總書記指出要做到“三個區(qū)分開來”，最大限度調(diào)動廣大干部的積極性、主動性、創(chuàng)造性?，F(xiàn)在，干部隊伍中存在能力不足“不能為”、動力不足“不想為”、擔(dān)當(dāng)不足“不敢為”等突出問題。解決“不能為”問題是一個常態(tài)化過程，主要靠教育培訓(xùn)和實踐鍛煉；解決“不想為”問題，根本上要靠干部個人思想的轉(zhuǎn)變。解決“不敢為”問題更迫切和不容易?！安桓覟椤爆F(xiàn)象就好比“洗碗效應(yīng)”，洗碗多難免要打破碗，同樣不少干部害怕做得多錯得多，最后反而出力不討好，還不如少洗碗或不洗碗?？倳浱岢觥叭齻€區(qū)分開來”這一要求是從干部管理角度，破解了“洗碗效應(yīng)”、解除了干部干事創(chuàng)業(yè)的“后顧之憂”。

（二）國家審計署出臺“三個區(qū)分開來”的背景和內(nèi)容

1.新形勢下審計定性處理把握的“尺子”。2016年2月，國家審計署向全國審計機(jī)關(guān)印發(fā)《審計署關(guān)于適應(yīng)新常態(tài)踐行新理念更好地履行審計監(jiān)督職責(zé)的意見》（審政研發(fā)犤2016]20號）（以下簡稱《意見》），創(chuàng)造性地首次提出了“三個區(qū)分開來”作為新時期審計定性判斷的標(biāo)準(zhǔn)，并以規(guī)范性文件下發(fā)，這在全國尚屬首次。“三個區(qū)分開來”標(biāo)準(zhǔn)的提出是國家審計署適應(yīng)新常態(tài)、踐行新理念的具體創(chuàng)新實踐，是新形勢下審計定性處理時必需把握的“尺子”。準(zhǔn)確把握“三個區(qū)分開來”審計定性判斷的標(biāo)準(zhǔn)，是做好新時期審計工作的基礎(chǔ)。它體現(xiàn)了與時俱進(jìn)的精神理念，是新時期衡量審計工作的“試金石”。《意見》提出“要嚴(yán)格遵循憲法和基本法律法規(guī)，以是否符合中央決定精神和重大改革方向作為審計定性判斷的標(biāo)準(zhǔn)，把推進(jìn)改革中因缺乏經(jīng)驗、先行先試出現(xiàn)的失誤和錯誤，同明知故犯的違紀(jì)違法行為區(qū)分開來；把上級尚無限制的探索性試驗中的失誤和錯誤，同上級明令禁止后依然我行我素的違紀(jì)違法行為區(qū)分開來；把為推動發(fā)展的無意過失，同為謀取私利的違紀(jì)違法行為區(qū)分開來，審慎作出結(jié)論和處理。”

2.適應(yīng)新常態(tài)、踐行新理念的需要。2016年3月16日，國家審計署審計長劉家義在“部長通道”上表示，從目前審計情況來看，制約各項重大改革進(jìn)程的因素有三項：一是部分地方的行政法規(guī)、部門規(guī)章、地方性法規(guī)不適應(yīng)；二是一些行業(yè)、企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)不適應(yīng)新常態(tài)、新理念；三是考核評價機(jī)制不適應(yīng)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展形勢。規(guī)則不改變，改革措施就難以落實，經(jīng)濟(jì)社會就難以健康發(fā)展。在未來一段時間，國家審計署將按照適應(yīng)新常態(tài)、踐行新理念的要求，在工作中做好三個“區(qū)分”：一要區(qū)分主觀故意違紀(jì)違規(guī)，還是過失犯錯；二要區(qū)分政策法規(guī)不完善，還是故意違規(guī)；三要區(qū)分是改革探索引發(fā)的失誤，還是以權(quán)謀私。要加大對中央重大政策落實跟蹤審計，促進(jìn)政令暢通。

3.堅持實事求是地揭示、分析和反映問題。2016年5月，國家審計署出臺了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)扶貧審計促進(jìn)精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧政策落實的意見》（審辦農(nóng)發(fā)[2016]68號），指出要堅持客觀求實。要嚴(yán)格遵循扶貧相關(guān)法律法規(guī)，以是否符合中央決定精神和重大改革方向作為審計定性判斷的標(biāo)準(zhǔn)，實事求是地揭示、分析和反映問題，做到“三個區(qū)分”，即把推進(jìn)中因缺乏經(jīng)驗、先行先試出現(xiàn)的失誤和錯誤，同明知故犯的違法違紀(jì)行為區(qū)分開來；把上級尚無明確限制的探索性試驗中的失誤和錯誤，同上級明令禁止后依然我行我素的違法違紀(jì)行為區(qū)分開來；把為推動發(fā)展的無意過失，同為謀取私利的違法違紀(jì)行為區(qū)分開來，審慎作出結(jié)論和處理。推動建立完善激勵和容錯、糾錯機(jī)制。

2016年6月，國家審計署出臺了《關(guān)于審計工作更好地服務(wù)于創(chuàng)新型國家和世界科技強(qiáng)國建設(shè)的意見》（審政研發(fā)犤2016]61號）指出：要著力把握科技創(chuàng)新的新要求。各級審計機(jī)關(guān)要以是否符合中央決定精神和重大改革方向作為審計定性判斷的標(biāo)準(zhǔn)，深刻理解中央關(guān)于科技創(chuàng)新的總體部署和具體政策措施，領(lǐng)會精神實質(zhì)，把握政策意圖。要堅持客觀求實，充分尊重科學(xué)研究靈感瞬間性、方式隨意性、路徑不確定性的特點，把因缺乏經(jīng)驗、先行先試出現(xiàn)的失誤和錯誤，同明知故犯的違紀(jì)違法行為區(qū)分開來；把上級尚無限制的探索性試驗中的失誤和錯誤，同上級明令禁止后依然我行我素的違紀(jì)違法行為區(qū)分開來；把創(chuàng)新工作中的無意過失，同為謀取私利的違紀(jì)違法行為區(qū)分開來，實事求是地反映問題，客觀審慎地做出審計處理和提出審計建議。

（三）避免對“三個區(qū)分開來”的片面認(rèn)識

“三個區(qū)分開來”核心可以用“容錯”與“糾錯”來概括。這兩個方面互為促進(jìn)，缺一不可，審計工作也要防止片面，走向極端。

1.要堅決防止把包容錯誤理解為不查、少查。“三個區(qū)分開來”必須堅持實事求是原則，把問題查清查透。當(dāng)前，經(jīng)濟(jì)活動的復(fù)雜性使審計重點從揭示一般的違紀(jì)違規(guī)，轉(zhuǎn)化為查處經(jīng)濟(jì)違法犯罪。每一個審計項目的開展，都需要審計人員查閱大量資料、掌握大量經(jīng)濟(jì)活動情況?！叭齻€區(qū)分開來”是對查出問題判斷的基本原則，要堅決防止把容錯理解為不查或少查，問題本身仍然是判斷的基礎(chǔ)，查不出問題，“三個區(qū)分開來”就沒有了對象。查清查透問題，是我們正確看待和處理問題的基礎(chǔ)。“三個區(qū)分開來”不是減少監(jiān)督、削弱監(jiān)督，恰恰是進(jìn)一步提升精準(zhǔn)查錯防弊能力。審計工作如何做到在人員少、時間短，限定的時間內(nèi)，精準(zhǔn)查出問題，這就要求審計人員擦亮眼睛，精準(zhǔn)捕捉。要把握規(guī)律，充分利用大數(shù)據(jù)審計方式方法，根據(jù)被審計單位的客觀規(guī)律、經(jīng)濟(jì)問題易發(fā)多發(fā)地帶，違法犯罪的常用手法等，發(fā)揮抽象和發(fā)散思維，抓住重要的、關(guān)鍵性的問題，在審計方向、方法和程序上做到精準(zhǔn)，帶著規(guī)律去分析，不放過任何一個實質(zhì)性的問題，把問題查深查透。

2.要堅決防止把包容錯誤理解為寬處理?！叭齻€區(qū)分開來”必須始終堅持從嚴(yán)治黨、不放松。全面從嚴(yán)治黨仍然是當(dāng)前最大的政治，是審計監(jiān)督最大的責(zé)任。要堅決防止把容錯理解為從寬處理，“寬容失誤”不是“縱容包庇”，“容錯”不是“納垢”，黨性原則和黨的紀(jì)律不存在“松綁”的問題。所以，要牢固樹立“底線思維”。審計作為監(jiān)督工作，發(fā)現(xiàn)問題、揭示問題是基礎(chǔ)。查處重大違紀(jì)違規(guī)問題案件線索是審計工作的主業(yè)，是審計成果最直接的表現(xiàn)。只有堅持問題導(dǎo)向，發(fā)現(xiàn)問題線索，才能有效規(guī)避審計風(fēng)險，才能樹立起審計的權(quán)威。這不是意味著要帶著“有色眼鏡”去審計，而是要始終抱著一種審慎客觀的態(tài)度，圍繞權(quán)力運(yùn)行和責(zé)任落實兩個重點，嚴(yán)肅查處違反剛性和觸犯底線的問題。對以權(quán)謀私、貪污腐敗、行賄受賄，騙取國家財政資金等重大違紀(jì)違法問題，以及領(lǐng)導(dǎo)干部違反中央“八項規(guī)定”精神和國務(wù)院“約法三章”，違反廉潔從政、廉潔從業(yè)規(guī)定，徇私舞弊、中飽私囊、失職瀆職等剛性和底線問題，要始終堅持“零容忍”，堅決查處。

3.要堅決防止把包容錯誤理解為回避矛盾?！叭齻€區(qū)分開來”必須立足宏觀、從更高層次促進(jìn)問題解決?！凹m錯”是“三個區(qū)分開來”中與“容錯”并列，甚至更為重要的一個方面。容錯是一種態(tài)度，是對干部的保護(hù)，但包容錯誤不是回避矛盾，在保護(hù)干部的同時更重要的是要糾正錯誤，舉一反三，避免同樣的錯誤再次發(fā)生。所以，“糾錯”才是“三個區(qū)分開來”的根本落腳點。對于審計工作來講，只有發(fā)揮好審計的建設(shè)性作用，才能發(fā)揮好審計服務(wù)國家治理的功能。重點圍繞審計成果的綜合開發(fā)，在全面揭示問題和深入分析原因的基礎(chǔ)上，善于透過現(xiàn)象看本質(zhì)，從根本上、深層次剖析問題產(chǎn)生的原因和背景，從體制制度機(jī)制層面提出解決問題的辦法，促進(jìn)相關(guān)問題從體制機(jī)制上得到根本性的解決。

（四）“三個區(qū)分開來”的重大意義

黨的十八屆五中全會提出，要牢固樹立創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展理念，將創(chuàng)新擺在第一的位置。把握“三個區(qū)分開來”標(biāo)準(zhǔn)體現(xiàn)了審計工作中的創(chuàng)新發(fā)展理念，是審計理念上的一次重大創(chuàng)新。落實“三個區(qū)分開來”標(biāo)準(zhǔn)體現(xiàn)了審計工作圍繞中心服務(wù)大局的必然要求，“三個區(qū)分開來”標(biāo)準(zhǔn)對審計人員把握執(zhí)法尺度，提升服務(wù)高度，更好圍繞中心服務(wù)大局提供了依據(jù)。

“三個區(qū)分開來”重大意義在于以下幾個方面：一是堅持實事求是，嚴(yán)格遵循相關(guān)法律法規(guī)，把握政策界限和重大改革方向；二是及時反映改革推進(jìn)中出現(xiàn)的政策措施不銜接、不配套等問題，促進(jìn)增強(qiáng)改革的系統(tǒng)性和協(xié)調(diào)性；三是如實揭示和反映不合時宜、制約發(fā)展、阻礙政策落實的制度規(guī)定，并推動盡快改進(jìn)完善；四是促進(jìn)總結(jié)完善改革發(fā)展過程中行之有效的積極探索和創(chuàng)新舉措，推動形成新的制度規(guī)定；五是通過微觀審計深入分析原因，提出切實可行的措施和意見，使審計成果在更高層次和更大范圍內(nèi)發(fā)揮建設(shè)性作用。

二、審計人員如何把握“三個區(qū)分開來”的審計標(biāo)準(zhǔn)

習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)：“基層改革創(chuàng)新，既鼓勵創(chuàng)新、表揚(yáng)先進(jìn)，也允許試錯、寬容失敗”。在改革攻堅中，不僅要積極營造敢闖敢試、銳意進(jìn)取的輿論氛圍，更要加快形成允許試錯、寬容失敗的寬松氛圍。審計人員要轉(zhuǎn)變思想觀念，轉(zhuǎn)換思維方式，正確把握改革和發(fā)展中出現(xiàn)的新情況、新問題，既不能以新出臺的制度規(guī)定去衡量以前的老問題，也不能生搬硬套或機(jī)械地使用不符合改革發(fā)展要求的舊制度規(guī)定來，衡量當(dāng)前的創(chuàng)新事項。要適時總結(jié)經(jīng)驗，推動建立容錯機(jī)制。

（一）正確把握改革和發(fā)展中的新情況和新問題

1.準(zhǔn)確判斷改革發(fā)展中必要的創(chuàng)新舉措和應(yīng)變措施。審計過程中，審計人員要敏銳地發(fā)現(xiàn)實踐中的改革和創(chuàng)新舉措。對于審計中遇到的一些突破原有制度和規(guī)定的做法，要能準(zhǔn)確判斷是否屬于改革發(fā)展中必要的創(chuàng)新舉措和應(yīng)變措施。實踐中，判斷一項做法是否是改革創(chuàng)新舉措的根本標(biāo)準(zhǔn)，要看廣大群眾是否希望、是否擁護(hù)這項做法。判斷一個新生事物是否是改革創(chuàng)新舉措，要看它是否符合改革方向，符合當(dāng)?shù)貙嵡?，能否給廣大群眾帶來切身利益。如果突破現(xiàn)有制度的舉措符合改革方向，有利于科學(xué)發(fā)展、改善民生，有利于調(diào)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)方式、整合資源、提高績效、生態(tài)建設(shè)、環(huán)境保護(hù)、科技創(chuàng)新、增強(qiáng)發(fā)展后勁，審計人員就應(yīng)當(dāng)支持鼓勵，并引導(dǎo)有關(guān)部門及時總結(jié)完善相關(guān)做法。在準(zhǔn)確識別改革創(chuàng)新舉措的前提下，應(yīng)當(dāng)引導(dǎo)相關(guān)人員正確處理局部與全局利益、個人與集體利益、眼前與長遠(yuǎn)利益之間的關(guān)系；同時應(yīng)重點關(guān)注和反映困難，主動反映阻礙改革創(chuàng)新的機(jī)制制度和政策法規(guī)，推動盡快修改完善。

2.準(zhǔn)確區(qū)分必要的試錯和違法違紀(jì)行為。要準(zhǔn)確區(qū)分必要的試錯和違法違紀(jì)行為，審計人員應(yīng)重點圍繞決策目標(biāo)、決策審慎、發(fā)展方向和實際后果等方面，辯證、客觀地調(diào)查取證相關(guān)行為。一是主要查看該決策是否為了貫徹落實國家宏觀政策和改革方向；二是主要查看做出該決策前是否評估了風(fēng)險和損失，難以把握的問題是否履行了請示上級、咨詢專家、舉行聽證等保障程序，是否選擇了負(fù)面影響和損害最小的作法；三是主要查看發(fā)展方向是否和預(yù)期一致，是否出現(xiàn)明顯阻礙因素；調(diào)查成效與預(yù)期是否一致，負(fù)面影響是否超出預(yù)估等。在全面調(diào)查了解的基礎(chǔ)上，根據(jù)職業(yè)判斷將先行先試與明知故犯的違紀(jì)違法行為區(qū)分開來，分別做出處理。要揭示和反映違法違紀(jì)行為，但不能將必要的試錯作為問題反映，而要按照試錯造成的損害程度分別對待。審計過程中要持續(xù)關(guān)注整體情況較好，成效預(yù)期明朗，只是在個別細(xì)節(jié)上出現(xiàn)紕漏或暫時性的失誤，并己盡力補(bǔ)救的情況；應(yīng)當(dāng)提醒相關(guān)單位和人員對成效預(yù)期不明朗，整體出現(xiàn)阻塞，并已經(jīng)造成損失的情況，建議其盡快評估，抓緊糾錯，降低損失。

（二）準(zhǔn)確把握干部容錯的關(guān)鍵問題

是否容錯，容什么錯，很大程度上取決于思想觀念和社會氛圍。失誤出現(xiàn)后往往會出現(xiàn)一些不利輿論，有可能影響領(lǐng)導(dǎo)者的決策和對改革創(chuàng)新者的評價。同時，改革創(chuàng)新者出現(xiàn)失誤，按照現(xiàn)有的考核評價體系和習(xí)慣思維，難免會對個人前途產(chǎn)生一定影響。因此，需要營造良性的容錯氛圍。

1.要明確什么樣的錯可以容。黨政干部容錯的11種情形包括：一是在落實黨委、政府決策部署中，出現(xiàn)工作失誤和偏差，但經(jīng)過民主決策程序，沒有為個人、他人或單位謀取私利，且積極主動消除影響或挽回?fù)p失的；二是在推進(jìn)改革和體制機(jī)制創(chuàng)新中，因缺乏經(jīng)驗。先行先試出現(xiàn)探索性失誤或未達(dá)到預(yù)期效果的；三是法律、法規(guī)沒有明令禁止，因政策界限不明確或不可預(yù)知的因素，在創(chuàng)造性開展工作中出現(xiàn)失誤或造成影響和損失的；四是在推動重大項目和重點工作中，因大膽履職、大力推進(jìn)出現(xiàn)一定失誤或引發(fā)矛盾的；五是在服務(wù)企業(yè)、服務(wù)群眾中，因著眼于提高效率進(jìn)行容缺受理、容缺審查出現(xiàn)一定失誤或偏差的；六是因國家政策調(diào)整或上級黨委、政府決策部署變化，工作未達(dá)到預(yù)期效果或造成負(fù)面影響和損失的；七是在處置突發(fā)事件或執(zhí)行其他急難險重任務(wù)中，因主動攬責(zé)涉險、積極擔(dān)當(dāng)作為，出現(xiàn)一定失誤或非議行為的；八是在化解矛盾焦點、解決歷史遺留問題中，因勇于破除障礙、觸及固有利益，造成一定損失或引發(fā)信訪問題的；九是工作中因自然災(zāi)害等不可抗力因素，導(dǎo)致未達(dá)到預(yù)期效果或造成負(fù)面影響和損失的；十是按照事發(fā)當(dāng)時法律、法規(guī)和有關(guān)規(guī)定，不應(yīng)追究責(zé)任或從輕追究責(zé)任的；十一是其他符合容錯情形的。2013年6月，江蘇省第十四屆人大常委員會第四次會議通過了《江蘇省人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于促進(jìn)改革創(chuàng)新的決定》，決定指出對改革創(chuàng)新未能實現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)，但勤勉盡責(zé)、未牟取私利的，不作負(fù)面評價，依法免除相關(guān)責(zé)任。

2.要明確容錯是認(rèn)定動機(jī)還是認(rèn)定結(jié)果。如果從動機(jī)出發(fā)，只要是出于公心、出于事業(yè)發(fā)展和維護(hù)群眾利益、沒有牟取私利的失誤都可以容；如果從結(jié)果出發(fā)，沒有造成特別重大的損失和特別嚴(yán)重后果的可以容。但要注意的是看短期成效還是看更長遠(yuǎn)影響，如何區(qū)分常規(guī)性決策與改革創(chuàng)新型決策，特別是如何把改革創(chuàng)新造成的錯誤和違背程序與規(guī)律胡亂決策犯下的錯誤區(qū)分開來。

3.要明確如何認(rèn)定錯誤的部門和程序。需要明確改革創(chuàng)新可能產(chǎn)生的錯誤由誰來認(rèn)定，是本單位領(lǐng)導(dǎo)、上級單位、行業(yè)專家、群眾代表還是市場評價，認(rèn)定錯誤的程序是由哪個部門發(fā)起，包括哪些流程，對具體案例是一事一議還是制定通用標(biāo)準(zhǔn)，是定評價原則還是定具體標(biāo)準(zhǔn)。

（三）促進(jìn)建立規(guī)范完善的容錯糾錯機(jī)制

審計要促進(jìn)建立規(guī)范完善的容錯糾錯機(jī)制，劃清失職與失誤、敢做與亂為、負(fù)責(zé)與懈怠、為公與為私的界限，為干事創(chuàng)業(yè)的干部卸下包袱、打消顧慮，幫助有問題的干部及時糾正錯誤，防止小問題變成大錯誤，這是發(fā)揮其建設(shè)性作用的重要方面。

1.要促進(jìn)建立改革創(chuàng)新重大風(fēng)險的評估制度，科學(xué)合理設(shè)置容錯認(rèn)定的程序。在決策實施過程中，要加強(qiáng)決策效果的滾動評估，強(qiáng)化過程糾偏。在決策實施完成后，要進(jìn)行決策成效聯(lián)合評估、評價，定性評價決策出現(xiàn)的偏差，確定責(zé)任追究的方式，明確組織責(zé)任、實施責(zé)任、個人責(zé)任或免除責(zé)任的相應(yīng)條款。其中設(shè)置責(zé)任清單非常重要。如何界定“工作失職”是實行間責(zé)制度的難點。實踐中，清單制度對責(zé)任主體規(guī)定比較多，在實施依據(jù)、責(zé)任事項和追責(zé)情形等方面還沒有清晰地梳理。需要科學(xué)設(shè)置、詳細(xì)規(guī)定行政行為的過錯標(biāo)準(zhǔn)。此外，應(yīng)建立在責(zé)任事故發(fā)生前對行政行為實行日常監(jiān)督的制度，追究可能造成事故的失職不當(dāng)行為，讓行政問責(zé)發(fā)揮風(fēng)險預(yù)警作用。堅持有錯必糾，如果己發(fā)現(xiàn)決策失誤，就應(yīng)重新履行科學(xué)論證、征求民意等法定程序，把可能造成的損失降到最低。應(yīng)分解細(xì)化政府權(quán)力行使的程序、環(huán)節(jié)、過程、責(zé)任，并制定相應(yīng)的行使標(biāo)準(zhǔn)、運(yùn)行流程、監(jiān)督制約制度。

2.要促進(jìn)分類制定容錯機(jī)制的配套實施細(xì)則。要按照政府公共決策、國有企業(yè)重大改革決策、事業(yè)單位服務(wù)決策等類別，分別制定容錯機(jī)制的配套實施細(xì)則，在授權(quán)體系內(nèi)進(jìn)行分級決策、分級評估。公共決策、國有企業(yè)、事業(yè)單位容錯制度應(yīng)分別以民生和民意提升為核心，以競爭力提升為重點，以效率和滿意度提升為關(guān)鍵點。其中明確誰來容錯很重要，在改革落實過程中，如果地方黨委、政府出錯，誰來容，最重要的是兩大主體：群眾和上級組織。兩類主體由于對長遠(yuǎn)利益和現(xiàn)實利益的認(rèn)知可能存在不同步，對于試錯的認(rèn)定有時未必完全一致。當(dāng)改革造成了損失，這個損失不一定能為群眾所容；一些干部產(chǎn)生了“少干避禍”的畏難情緒。要讓容錯機(jī)制彰顯效能，需要社會理性的寬容、完善法治的支撐、科學(xué)決策的保障這三大要素合力推動。

3.要促進(jìn)以糾錯機(jī)制促進(jìn)完善容錯機(jī)制?！叭荨焙汀凹m”要有效結(jié)合，容錯機(jī)制才能奏效，需要糾錯機(jī)制相輔相成，“容”和“糾”結(jié)合起來才能對改革失誤或錯誤形成完整認(rèn)知。雖然是容錯，但也一定要避免重大損失的出現(xiàn)。不是為“容錯”而“容錯”，不是一句“好心辦了壞事”，干部就可以被免責(zé)。糾錯機(jī)制就是這個“控制開關(guān)”，保證改革即便出現(xiàn)負(fù)面影響，也不會輸出顛覆性的后果。改革創(chuàng)新決策要配套建立決策糾偏制度，制定相應(yīng)的實行標(biāo)準(zhǔn)、運(yùn)行流程、監(jiān)督制約機(jī)制等。在風(fēng)險發(fā)生之后，及時有效地啟動相關(guān)機(jī)制和程序，科學(xué)評估產(chǎn)生風(fēng)險的源頭、過程及后果，找出原因，確定性質(zhì)，重新履行科學(xué)論證、征求民意等法定程序，及時予以糾正，把可能造成的損失降到最低。

建立健全容錯機(jī)制，為“試錯”者留出免責(zé)空間。但“容錯”并不是對亂作為的寬容，紀(jì)律和法律仍是不可逾越的底線。建立容錯機(jī)制關(guān)鍵要界定清楚要容的是什么錯，應(yīng)該明確界定“私罪”與“公錯”的界限。錯誤大致有三種情況。一是認(rèn)識論范疇的錯誤；二是工作探索的失誤；三是紀(jì)律法律意義上的錯誤。有的錯誤不可避免、可以理解，主要指的是前兩種錯誤或失誤。需要注意的是，并非所有領(lǐng)域都可以“免責(zé)”，有一些錯絕對不能犯，犯了不可原諒。容錯機(jī)制不能成為免責(zé)“馬甲”，如打著改革創(chuàng)新的旗號搞勞民傷財?shù)摹罢児こ獭?、“形象工程”，借改革?chuàng)新之名徇私舞弊、貪污受賄、假公濟(jì)私等之類涉及違反黨紀(jì)國法的行為。如對違反黨的紀(jì)律，違反國家法律法規(guī)的，或雖未違反黨的紀(jì)律、違反國家法律法規(guī)，但客觀上造成重特大安全責(zé)任事故、嚴(yán)重環(huán)境污染、生態(tài)破壞責(zé)任事故、重特大群體性事件的，不予容錯。區(qū)分“錯”與“罪”的標(biāo)準(zhǔn)，一要看動機(jī)，是因客觀條件造成的錯誤還是主觀故意；二要看程序，是否有經(jīng)過科學(xué)民主決策，是否經(jīng)過調(diào)研論證和風(fēng)險評估；三要看政策，是否符合國家改革方向，是否有法律明令禁止；四要看后果，有無造成不可挽回的后果。如有的地區(qū)明確可以容錯的5種條件和8種情形。以下5種符合條件的情形可以容錯：①黨章黨規(guī)、法律法規(guī)沒有明令禁止，大膽探索、先行先試，不是有令不行、有禁不止的；②出以公心、擔(dān)當(dāng)盡責(zé)，沒有為個人、他人或單位牟取不正當(dāng)利益的；③無心之失或者由于不可抗力、難以預(yù)見等因素，不是主觀故意的；④貫徹執(zhí)行民主集中制，經(jīng)過規(guī)定的決策程序或特殊情況下事后及時履行報告程序，不是個人專斷、一意孤行的；⑤積極主動挽回?fù)p失、消除不良影響，不是坐視不管、任其發(fā)展的。以下8種情形可以視情容錯的情形。包括：①在貫徹黨委政府決策部署中狠抓落實、創(chuàng)造性開展工作，出現(xiàn)一定失誤錯誤的；②在推進(jìn)改革和體制機(jī)制創(chuàng)新中積極探索、先行先試，因沒有先例、缺乏經(jīng)驗出現(xiàn)一定失誤錯誤的；③在推動重大項目、重點工作中履職盡責(zé)、攻堅克難，出現(xiàn)一定失誤錯誤的；④在服務(wù)企業(yè)、服務(wù)群眾中為提高效率進(jìn)行容缺受理，出現(xiàn)一定失誤錯誤的；⑤在化解矛盾糾紛、解決歷史遺留問題中主動擔(dān)責(zé)、積極作為，出現(xiàn)一定失誤錯誤的；⑥在處置突發(fā)事件中因情況緊急臨機(jī)決斷，出現(xiàn)一定失誤錯誤的；⑦在落實管黨治黨主體責(zé)任、從嚴(yán)管理干部中堅持原則、敢抓敢管，出現(xiàn)一定失誤錯誤的；⑧其他可以適用容錯的情形。

（四）借鑒監(jiān)督執(zhí)紀(jì)“四種形態(tài)”，把握好三個方向

“四種形態(tài)”與“三個區(qū)分開來”兩者相輔相成、相得益彰。2015年9月份，時任中共中央政治局常委、中央紀(jì)委書記王岐山調(diào)研時強(qiáng)調(diào)，把握運(yùn)用監(jiān)督執(zhí)紀(jì)“四種形態(tài)”，以嚴(yán)明的紀(jì)律推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨。這“四種形態(tài)”的具體內(nèi)容包括：一是黨內(nèi)關(guān)系要正?；u和自我批評要經(jīng)常開展，讓咬耳扯袖、紅臉出汗成為常態(tài)；二是黨紀(jì)輕處分和組織處理要成為大多數(shù)；三是對嚴(yán)重違紀(jì)的重處分、作出重大職務(wù)調(diào)整應(yīng)當(dāng)是少數(shù)；四是嚴(yán)重違紀(jì)涉嫌違法立案審查的只能是極少數(shù)?！八姆N形態(tài)”的針對對象是各級黨組織和全體黨員，體現(xiàn)了抓早抓小、動輒得咎的理念，懲前毖后、治病救人的精神。要害是抓早抓小、加強(qiáng)日常監(jiān)督管理；重點是違紀(jì)必究，治病救人；關(guān)鍵是明確責(zé)任、強(qiáng)化擔(dān)當(dāng)，形成統(tǒng)籌推進(jìn)、齊抓共管、層層落實的良好局面。

在運(yùn)用“四種形態(tài)”過程中強(qiáng)調(diào)重點處理好三個關(guān)系，審計人員在把握“三個區(qū)分開來”，可以借鑒“四種形態(tài)”工作中把握好的三個方向。一是處理好“主責(zé)”與“專責(zé)”的關(guān)系。黨委肩負(fù)著實踐監(jiān)督執(zhí)紀(jì)“四種形態(tài)”的主責(zé)，各級黨組織應(yīng)切實發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用，使黨員干部時時處處感受到紀(jì)律的嚴(yán)格約束。紀(jì)委作為黨內(nèi)監(jiān)督的專責(zé)機(jī)關(guān)，必須協(xié)助和推動黨委抓好黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作，把監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問責(zé)做深做細(xì)做實。二是處理好“樹木”與“森林”的關(guān)系。既要看見“樹木”又要看見“森林”是踐行“四種形態(tài)”的核心要求。防止把全面從嚴(yán)治黨簡單理解為處理少數(shù)嚴(yán)重違紀(jì)違法黨員干部、把紀(jì)律檢查局限于查辦重大案件傾向。因此，要點面結(jié)合、綜合施治，推進(jìn)對全體黨員和各級黨組織的監(jiān)督教育管理全覆蓋。三是處理好“量變”與“質(zhì)變”的關(guān)系。抓早抓小是實踐“四種形態(tài)”的關(guān)鍵所在?！八姆N形態(tài)”劃出了管控“量變”、防止“質(zhì)變”的路線圖，監(jiān)督執(zhí)紀(jì)必須做到關(guān)口前移，對黨員干部的問題發(fā)現(xiàn)在早、警示在先、處理在小，動輒得咎。

正確運(yùn)用“四種形態(tài)”，既要嚴(yán)肅處理有紀(jì)不依、明知故犯的行為和打著改革創(chuàng)新旗號以權(quán)謀私、與民爭利的行為，以零容忍的態(tài)度懲治腐敗；又要堅持“三個區(qū)分開來”，及時澄清黨員干部的不實問題，還干部清白。要明確相關(guān)的具體情形和政策界限，完善容錯糾錯機(jī)制，健全激勵保障制度。落實“三個區(qū)分開來”的要求，應(yīng)考慮到“改革本身要擔(dān)風(fēng)險，創(chuàng)新也需要不斷試錯的過程”。既要保護(hù)那些作風(fēng)正派又敢作敢為、銳意進(jìn)取的干部，也要正確運(yùn)用“四種形態(tài)”，堅決拔掉“爛樹”、治療“病樹”、扶正“歪樹”、保護(hù)“森林”，不斷深入推進(jìn)黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭。

（五）不斷創(chuàng)新審計理念和改進(jìn)審計方法

審計要認(rèn)真貫徹落實十八屆五中全會精神，樹立科學(xué)審計的理念，不斷創(chuàng)新審計理念和改進(jìn)審計方法，充分發(fā)揮審計保障國家經(jīng)濟(jì)社會健康運(yùn)行的“免疫系統(tǒng)”功能。具體需要做到以下方面：一要堅持問題導(dǎo)向。要嚴(yán)肅查處損害國家和人民利益、重大違紀(jì)違法、重大履職不到位、重大損失浪費(fèi)、重大環(huán)境污染和資源毀損、重大風(fēng)險隱患等問題，對以權(quán)謀私、假公濟(jì)私、權(quán)錢交易、騙取財政資金、失職瀆職、貪污受賄、內(nèi)幕交易等違法犯罪問題，要始終堅持“零容忍”，堅決查處。二要加強(qiáng)公共資金績效審計，要監(jiān)督檢查預(yù)決算管理法律法規(guī)和財經(jīng)紀(jì)律執(zhí)行情況，關(guān)注中央八項規(guī)定精神和國務(wù)院“約法三章”貫徹落實情況，還要關(guān)注財政支出績效和積極財政政策的實施效果。三要拓寬審計內(nèi)容。把所有公共資金、國有資產(chǎn)、國有資源、自然資源資產(chǎn)和領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任履行情況納入監(jiān)督范圍，實現(xiàn)審計對象的全覆蓋。要關(guān)注財政財務(wù)收支的真實合法效益，檢查政策執(zhí)行、推動機(jī)制完善、嚴(yán)查違紀(jì)違規(guī)。特別是政策落實跟蹤審計和資源環(huán)境審計，在注重查處問題的同時，更加注重體制機(jī)制制度性問題。四要加強(qiáng)和優(yōu)化審計項目管理。要注重統(tǒng)籌規(guī)劃，有效調(diào)配和整合審計資源。在審計方式上，靈活運(yùn)用交叉審計、上下審計、授權(quán)審計等多種方式。要以財政財務(wù)收支審計、國有資產(chǎn)資源審計、民生審計和公共資金績效審計為重點，綜合運(yùn)用查賬、走訪、現(xiàn)場查看、外部調(diào)查、審計公示及個別談話等多種手段，實施全方位立體式審計。五要推動法規(guī)制度改革創(chuàng)新。對于法規(guī)空白領(lǐng)域，要及時推動將成熟的創(chuàng)新舉措總結(jié)上升為政策法規(guī)。重點反映不合時宜、制約發(fā)展、阻礙改革的制度規(guī)定，提出完善政策法規(guī)的審計建議，推動主管部門盡快完善政策法規(guī)。要關(guān)注影響改革發(fā)展的深層次問題，要及時反映制約和阻礙中央重大政策措施貫徹落實、結(jié)構(gòu)性改革推進(jìn)、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)、激發(fā)活力、簡政放權(quán)、政府職能轉(zhuǎn)變、轉(zhuǎn)型升級、提高績效等體制機(jī)制性問題，大力推動完善制度和深化改革。六要建立一支善審會思的高素質(zhì)審計隊伍。審計要加強(qiáng)學(xué)習(xí)，提高分析研判能力。要加強(qiáng)對政治、經(jīng)濟(jì)、科技、文化等領(lǐng)域最新知識的學(xué)習(xí)，加快知識更新儲備；同時要深入學(xué)習(xí)研究中央重大政策措施的內(nèi)容、背景和目的，深刻領(lǐng)會和把握改革方向，了解相關(guān)改革的最新進(jìn)展，真正做到支持符合改革方向的創(chuàng)新舉措。