方永輝

福建省莆田市國土資源局涵江分局，福建 莆田 351111

《行政處罰法》未規(guī)定共同違法行為的行政處罰問題，其他行政法也絕大多數(shù)沒有規(guī)定共同違法行為的行政處罰問題。理論上對(duì)共同違法行為的處罰有不同的觀點(diǎn)，實(shí)踐中對(duì)共同違法行為的處罰也沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。為確定共同違法行為行政處罰法律上的依據(jù)，規(guī)范共同違法行為的行政處罰行為，應(yīng)有必要探討共同違法行為的行政處罰問題。

一、共同違法行為的構(gòu)成要件

共同違法行為的構(gòu)成要件為：1、行為人為兩人以上。根據(jù)《行政處罰法》第二十五、二十六條規(guī)定，不滿十四周歲的人、實(shí)施違法行為時(shí)不能辯認(rèn)或者不能控制自己行為的人不能構(gòu)成共同違法行為。2、行為人有共同故意。對(duì)共同違法行為的主觀要件應(yīng)采用共同故意的主觀要件，不宜采用共同過錯(cuò)的主觀要件：⑴共同違法行為是各行為人在共同意思支配下形成共同行為的，故意與過失的結(jié)合，過失與過失的結(jié)合不必然形成整體的共同行為；⑵對(duì)違反行政管理秩序的行為，行政責(zé)任與刑事責(zé)任都是國家與行政相對(duì)人之間的關(guān)系，犯罪行為和違法行為的主要區(qū)別在于社會(huì)危害程度不同，共同違法行為的主觀要件應(yīng)類似于共同犯罪的主觀要件。這里的共同故意，首先要求各共同行為人都明知共同行為的性質(zhì)、危害結(jié)果，而且希望或者放任危害結(jié)果的發(fā)生；其次，各共同行為人在主觀上有意思聯(lián)絡(luò)。正是因?yàn)橛幸馑悸?lián)絡(luò)，各共同行為人在共同意思的支配下才形成一個(gè)整體的共同行為。3、行為人有共同行為。各共同行為人在共同故意支配下，相互配合、相互協(xié)調(diào)、相互補(bǔ)充，形成一個(gè)整體行為。

二、制訂共同違法行為行政處罰規(guī)則的必要性

處理共同違法行為涉及對(duì)各行為人采取共同處罰或是采取分別處罰、是否根據(jù)各行為人在共同違法行為中的作用分別處罰等問題，這些問題如無明確規(guī)定，將難于同一操作。面對(duì)現(xiàn)實(shí)中各種各樣的共同違法行為，根據(jù)依法行政的原則，立法應(yīng)適應(yīng)實(shí)踐的需要，制訂共同違法行為行政處罰規(guī)則，使共同違法行為的處理有法可依。筆者以為，應(yīng)在《行政處罰法》中規(guī)定處罰共同違法行為的一般規(guī)則，鑒于行政管理領(lǐng)域廣泛，有些行政管理不乏特殊性，因此還應(yīng)在具體行政管理法中規(guī)定處罰共同違法行為的特殊規(guī)則。

三、共同違法行為的類型

根據(jù)刑法理論，共同犯罪行為包括組織、領(lǐng)導(dǎo)、教唆、幫助行為，共同違法行為是否也包括組織、領(lǐng)導(dǎo)、教唆、幫助行為呢？從學(xué)理上講，行政法上的共同違法行為包括組織、領(lǐng)導(dǎo)、教唆、幫助等行為，理由如下：1、不管是從行為的內(nèi)容或者是從行為的作用看，組織、領(lǐng)導(dǎo)、教唆、幫助都是行為類型。2、對(duì)違反行政管理秩序的行為，犯罪行為和違法行為的主要區(qū)別在于社會(huì)危害程度不同，共同犯罪行為既然包括組織、領(lǐng)導(dǎo)、教唆、幫助，共同違法行為也應(yīng)包括組織、領(lǐng)導(dǎo)、教唆、幫助，以促使法律責(zé)任的衍接。3、組織、領(lǐng)導(dǎo)、教唆、幫助等類型違反行政管理秩序的行為也具有社會(huì)危害性，從而也具有應(yīng)受處罰性。共同行為若不包括組織、領(lǐng)導(dǎo)、教唆、幫助等類型行為，對(duì)這些違反行政管理秩序的行為不科以處罰，不足于懲罰、糾正違法行為，維護(hù)行政管理秩序。

四、對(duì)共同違法行為的行政處罰規(guī)則

對(duì)共同違法行為處罰有不同觀點(diǎn)，主要觀點(diǎn)有一事共罰論和一事各罰論。一事共罰是指將所有共同違法行為人視為一個(gè)違法主體(即當(dāng)作一個(gè)違法整體)，令所有行為人共同對(duì)行政處罰負(fù)責(zé)。筆者以為一事共罰不可取，主要理由：1一事共罰實(shí)際上是將多個(gè)行為人視為單一主體，忽視與單一主體的區(qū)別。2所有行為人共同承擔(dān)違法責(zé)任加重了行為人的責(zé)任，行為人承擔(dān)全部責(zé)任或承擔(dān)重于所起作用的責(zé)任后，如不能向其他行為人追償顯失公平?？v然法律規(guī)定共同責(zé)任人之間內(nèi)部責(zé)任承擔(dān)問題，其屬于民事責(zé)任，也造成了行政責(zé)任與民事責(zé)任的分離，而且陡增當(dāng)事人訴累。

一事各罰是指根據(jù)各行為人在共同行為中所起作用的大小，按照其實(shí)施、教唆、幫助的行為分別處罰。該規(guī)則應(yīng)可采用，主要理由：1行政處罰與刑事處罰都是對(duì)行為人的懲罰，在違反行政管理秩序方面，犯罪行為和違法行為的主要區(qū)別在于社會(huì)危害程度不同，在共同犯罪中對(duì)各共犯人按各共犯人在共同犯罪中所起的作用分別處罰，在共同違法行為中對(duì)各行為人也可按各行為人在共同違法行為所起的作用分別處罰。2一事各罰體現(xiàn)了《行政處罰法》“實(shí)施行政處罰與違法行為的事實(shí)、性質(zhì)、情節(jié)以及社會(huì)危害程度相當(dāng)”的精神。3《治安管理處罰法》采用了一事各罰規(guī)則，采用了一事各罰規(guī)則有一定的理論基礎(chǔ)和和實(shí)踐基礎(chǔ)。

一事各罰規(guī)則是針對(duì)一般情況的一般規(guī)則，對(duì)于責(zé)任不可分的情形或?yàn)樘厥庹叩目剂康壤馇闆r，對(duì)各共同行為人亦可處以全部責(zé)任、連帶責(zé)任。為特殊政策的考量，對(duì)各共同行為人處以連帶責(zé)任的，應(yīng)由法律明確規(guī)定。