劉海峰 孫云霞

天津大學仁愛學院，天津 301636

一、我國農村土地所有權制度變遷歷程

1949-1953年變遷歷程。本次變遷之前，我國農村土地分配處于嚴重失衡的狀態(tài)，不到人口比重5%的地主階級占有將近40%的耕地，而占人口95%以上的貧農、中農及一部分富農，卻只占有60%的土地[1]。大量農民只能依靠租種地主土地的方式進行生產，不僅難以保證土地的生產效率，更導致了地主和農民之間的矛盾突出。為了徹底改變這種狀況，開展了以《中華人民共和國土地改革法》的頒布為標志的本次土地改革，標志著農民夢寐以求的“耕者有其田”的農民所有的土地所有權制度開始確立。以鄉(xiāng)或相當于鄉(xiāng)的行政村為單位，把沒收、收歸國有的土地等生產資料，除收歸國有之外，還分配給無地、少地及缺乏其他生產資料的貧農。

1953—1978年變遷歷程。1953年完成的土地改革形成了我國農民所有的個體經濟的制度框架，農業(yè)生產也逐漸趨于正常，社會也漸趨穩(wěn)定，但是通過土地改革建立起來的以農民土地所有制為基礎的小農經濟，經營分散，生產規(guī)模小，經濟實力單薄，國家很難對其進行計劃指導，農業(yè)生產已不能滿足國家工業(yè)化對糧食和原料的要求，使農民私人土地所有權同國家工業(yè)化之間的矛盾突出。至此，中國農村土地制度的再一次變革已無法避免。1953年12月，中共中央發(fā)布決議，把土地農民私有自主經營，改為農民私有集體統(tǒng)一經營使用，把土地使用權收為集體共同使用；1956年，開始大規(guī)模高級農業(yè)生產合作社建設，進一步把土地收歸集體統(tǒng)一所有、集體統(tǒng)一經營使用；1958年8月的《關于在農村建立人民公社問題的決議》，將人民公社化運動進入高潮，完成土地收歸人民公社集體所有，公社統(tǒng)一經營。但是，由于大躍進和人民公社化違背經濟發(fā)展客觀規(guī)律，改革進行了調整，最終確立了“三級所有、隊為基礎”土地所有制度。

1978年以來的變遷歷程。人民公社化，為國家建設做出了不可磨滅的貢獻，但是，我們必須看到，人民公社體制的“三級所有，隊為基礎”，無法解決國家、集體和個人的利益關系問題，尤其是在很大程度上忽視了民間意志層面的農民的個人利益，嚴重的打擊了農民的生產積極性。據資料[2]，人民公社時期，全國農村為工業(yè)現代化建設年均提供210億元支持，長期過度的對農民勞動成果的剝奪，使得人民公社時期的生產效率十分低下。1978年秋，安徽省部分地區(qū)率先進行改革，恢復了“大包干”、“小包干”土地生產責任制度，到1984年，實行家庭聯產承包責任制。不僅如此，本次土地改革還允許農民對土地經營權進行流轉，允許以轉包、出租、互換、轉讓、股份合作等形式流轉土地承包經營權，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經營，有條件的地方可以發(fā)展專業(yè)大戶、家庭農場、農民專業(yè)合作社等規(guī)模經營主體。

二、我國農村土地所有權制度變遷啟示

綜上，我國農村土地所有權制度的變遷與農民自主經營權和農民的生產勞動積極性存在密切聯系，是國家意志層面和民間意志層面的不斷磨合與統(tǒng)一的過程。

1949-1953年的土地所有權變遷，體現了國家層面強烈的政治性和強制性，也體現了農民層面的巨大推動作用，正是本次變革極大的調動了農民的生產積極性，喚起了廣大農民支持；1953年-1956年土地所有權變遷，是國家層面為了與社會主義工業(yè)化相適應，為工業(yè)化提供大量的資金和足夠的原料進行的，同時，也是民間意志層面(農民)為了避免走上破產邊緣，改變家庭分散經營模式，進行機械化，現代化、規(guī)?；洜I探索的過程；1956年-1978年土地所有權變遷，是國家層面嚴重忽略了農民的利益需要引發(fā)的，是民間意志層面(農民)真正的也是最典型的對國家意志層面給與反作用的過程，這一過程，促使國家意志層面在人民公社的所有制及管理權限問題做出了調整和修正；1978年以后土地所有權變遷，是農民要求進一步強化自己的權利，促進國家意志層面回歸理性的過程。同時，也使國家意志層面意識到，要充分重視民間意志層面在農村土地所有權變革中的推動作用的過程。

通過對我國農村土地所有權變遷過程分析，我們看到我國農村土地所有權制度變遷本質是參與各方的博弈過程[3]。要解決我國目前土地所有權制度的關鍵，就是結合我國農村土地所有權制度存在的問題，找到國家意志層面和民間意志層面協(xié)調與均衡，只有這樣才能找到適合我國國情的土地所有權制度。在農村土地所有權變遷過程中，單方面的依靠國家意志層面的主導，和單方面依靠民間意志的推動都是行不通的。

三、當前我國農村土地所有權制度存在主要問題

當前我國農村土地所有權存在的主要問題是，土地所有權制度中權屬不清，所有權主體權能不足，土地利用效率低以及嚴重侵害農民權益。本文這里進行簡單分析。

(一)土地所有權制度中權屬不清

土地所有權的權屬不清，主要是由于我國農村土地所有權制度中長期以來主體虛位的問題導致的。根據憲法，農村土地所有權的主體為農村集體經濟組織，很明確是指統(tǒng)分結合，家庭承包經營的經濟組織。這就導致了集體經濟組織、村民委員會及村民集體之間，主體不清，權利義務、責任不清，因而在一定程度上阻礙了農業(yè)、農村經濟的發(fā)展。

(二)所有權主體權能不足

上文已經論述，我國相關法律規(guī)定的，土地所有權權屬不明，主體虛位的問題，同時，由于對使用權的相關規(guī)定也十分不明確，法律規(guī)定的不清晰及農民的多重理解使得農村土地關系極為混亂，使我國農村在土地的使用和管理過程中，長期存在所有權與使用權的矛盾之爭。除此之外，所有權主體權利嚴重缺失，其中最根本的就是集體不能行使土地的處分權能。

(三)土地利用效率低

所有權主體權屬不清，主體權能不足，使土地的生產要素功能不能充分發(fā)揮，嚴重制約經濟發(fā)展。現代化農業(yè)要求規(guī)?；a和專業(yè)化分工，結合農業(yè)機械和現代農業(yè)技術的應用，從而大幅度提高農業(yè)勞動生產率。但是，在我國現階段的農業(yè)生產中，細碎、分散的農地權能，嚴重制約了規(guī)模經濟和專業(yè)化分工的優(yōu)勢。我國的《土地管理法》雖然做出了一些土地經營和流轉的管理規(guī)定，也規(guī)定國有土地和集體所有的土地的使用權可以依法轉讓，但到目前為止，國務院也只是通過條例對城鎮(zhèn)國有土地進入市場問題進行了規(guī)定，而對農村集體所有的土地使用權如何進入市場，至今未做出規(guī)定，更多的都是通過國家低價征收流入市場，雖然在一定程度上也允許農民進行不同形式的流轉，但這都不是現代意義上的規(guī)?；洜I。

(四)嚴重侵害農民權益

現有農村土地所有權制度的主體權屬不清，主體權能不足，農民的權益十分不明確，導致在土地征收、征用過程中侵害農民權益現象十分普遍，影響了農民增收。現行土地管理法在土地征收范圍、征收補償額度及標準等方面存在很大問題；再就是征地補償標準太低，按現有標準尚不能使需要安置的農民保持原有生活水平，同時，征地補償只包括土地農作物的直接損失，而對于間接損失、二次擇業(yè)和從事新職業(yè)的培訓以及相關風險金和保障金都沒有規(guī)定，這嚴重的偏離了土地的市場價值和農民的經濟預期，導致了征地農民日后的生活困難。

四、完善我國農村土地所有權制度的建議

通過上文分析我們知道，進行農村土地所有權制度的改革，必須堅持國家意志層面的主導，明確把握國家意志層面的需要，重視民間意志層面的反作用。本文認為目前要解決我國農村土地所有制問題，必須充分具體的考慮民間意志層面需求，才能找到適合我國發(fā)展的農村土地所有權制度，本文認為主要應從以下幾方面進行。

(一)明確集體所有權主體的法律地位與權利

現行法律體系中，農村土地集體所有中主體不清和主體多元的問題[4]，農民集體的法律地位十分不明確。我國《土地管理法》第八條，第十條雖然規(guī)定了農民集體的主體地位及相應的權利，但是這里對于所有權的主體并不明確，在農民集體、集體經濟組織、村民委員會和村民小組之間界定不清，這直接導致了在行使權力過程中集體經濟組織，村民組織，和農民集體之間的權利之爭，此外，我國《憲法》、《土地管理法》及《物權法》都把農民集體定位為集體土地所有權主體，但是并未賦予集體具體的所有權、使用權、支配權和處分權，這距離真正意義的所有權主體還是有很大差距的，集體土地所有權的虛設，導致交易成本巨大，影響農村土地所有權的行使以及土地流轉，導致造成土地資源浪費和集體資產損失，最終侵害農民權益。

(二)明確集體的所有權、使用權及處分權

我國《農村土地承包法》十二至十四條規(guī)定了，在土地發(fā)包過程中的發(fā)包權、監(jiān)督權、以及制止損害承包地和農業(yè)資源的權力，同時也規(guī)定了發(fā)包方相應的義務。但這一規(guī)定說明在我國農民集體并不擁有土地的收益權、抵押權和處分權。農民集體的權利只是對農戶使用土地進行監(jiān)督，保障農戶的土地承包權利，為農民提供服務，保障政府土地規(guī)劃的落實。這明確的表明，農民集體的所有權主體地位和它所承擔的權利義務是不對等的，根據它的主體地位，農民集體應該享有使用權和收益權。此外，因集體處分權不明確，在農民集體、村民委員會、村民小組和農民之間經常發(fā)生侵害農民權益的糾紛，沒有處分權的所有權是不完整的，隨著經濟發(fā)展的要求，土地轉讓的客觀需求越來越強烈，明確集體的處分權已是必然趨勢[5]。

(三)保護農民土地承包經營權及收益權

我國《土地管理法》第十四條明確規(guī)定了農民集體和農戶土地承包中的權利和義務，并加以保護，但在實際中，由于現行法規(guī)的不配套、不完善，給土地承包權的變更留下了漏洞。承包地常常被村集體領導重新分配，嚴重影響農業(yè)生產效率，最終導致土地使用權價格被扭曲，土地使用權的轉讓市場難以形成并發(fā)展。此外還出現農民“占奪”公有土地的現象，大量開拓宅基地，浪費農村土地，最終侵害農民土地承包經營權。我國《土地管理法》、《物權法》及其他相關法律，雖然規(guī)定了為了公共利益的需要，才能征收土地，但是對于公共利益的界定不夠明確，不能保護農民集體以及農民利益，特別是征地補償權。當前，土地征收監(jiān)督制度缺乏、不完善，農地征收政策落實不到位，侵害農民權益現象十分突出。對此，必須嚴格控制征地規(guī)模，明確界定國家意志層面(政府)征地的權利和范圍完善征地程序和補償機制，切實保護農民的土地承包經營權和收益權。

(四)改變細碎化小生產模式，使土地收益最大化

當前我國農村土地家庭承包經營中一個顯而易見的問題是農地細碎、條塊分割嚴重，這種農地細碎、條塊分割的方式，嚴重影響了土地規(guī)?；洜I和農業(yè)產業(yè)化的進程，使土地資源不能得到有效的、合理的配置。不僅如此，農地的細碎、分割化也不利于農業(yè)生產的結構分工以及生產技術專業(yè)化的改進，不能形成現代化農業(yè)生產要求的規(guī)?；涂萍蓟?。這也使得土地資源無法在市場上進行流轉，土地利用率低下，不利于農業(yè)現代化和收益最大化。當前，要做到土地收益和農民權益最大化，必須變革農村集體土地所有權行使模式，探索、促進發(fā)展規(guī)模經營，特別是重視實踐中農民進行的每一次，每一種創(chuàng)新，如家庭農場、專業(yè)合作社，農村社區(qū)股份合作經營、公司加農戶模式[6]等等。

(五)開創(chuàng)靈活多樣的土地使用權流轉方式

我國《農村土地承包法》及《農村土地承包經營權流轉管理辦法》對土地使用權的流轉都進行了規(guī)定，但由于農民缺乏對于土地使用權流轉的認識，市場體系建立不完善，導致農村土地承包經營權流轉緩慢、不暢，市場發(fā)展不均衡、地區(qū)性差異較大、價格扭曲等問題，這就造成了土地資源的浪費或低效利用，最終嚴重侵害農民利益，并且不利于農村土地流轉市場的建立及其健康發(fā)展。此外，農民要求在集體土地所有權和土地承包經營權方面實現平等的保護。當前，建立靈活的土地使用權流轉制度，健全流轉市場，促進土地使用權交易流轉已十分緊迫。在農村土地所有權改革中，必須切實保障農民權益，完善土地流轉制度，建設和完善農村社會保障制度，逐步縮小城鄉(xiāng)差距，進行稅費改革，減輕負擔，加大農民工社會的福利保護，保護經濟發(fā)展中的農村發(fā)展的公平正義。