馬先標(biāo)

1 引言

韓國(guó)是中國(guó)的近鄰國(guó)，面積僅99600平方公里，人口約4882萬人，地狹人稠，是世界上人口密度最高的國(guó)家之一，人均耕地不足，農(nóng)業(yè)潛在的增長(zhǎng)份額受到很大的限制，其比重在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中不足1/10，自然資源特別是工業(yè)化發(fā)展所需的能源以及資本都非常貧乏。①但是自1960年以來，韓國(guó)用不到40年的時(shí)間，在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域創(chuàng)造了“漢江奇跡”，與此同時(shí)，國(guó)家也實(shí)現(xiàn)了高度的城市化，被譽(yù)為“亞洲四小龍”，其歷程對(duì)正在高速城市化的中國(guó)有不少借鑒意義和作用。

那么，韓國(guó)如何實(shí)現(xiàn)這種經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化和高速城市化的雙重互動(dòng)？這里予以簡(jiǎn)要回顧和闡述

2 城市化基本概念的涵義

城市化最為核心、最為基礎(chǔ)的概念含義，學(xué)術(shù)界一般認(rèn)為包括以下幾個(gè)方面：其一是城市化水平的度量。關(guān)涉城市化發(fā)展水平的指標(biāo)有幾個(gè)，主要是城市人口占比、城市二三產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值量占比、首位度城市在整個(gè)城市體系中的發(fā)展水平和發(fā)展規(guī)模、城市數(shù)量的增長(zhǎng)等。由于城市人口占比容易計(jì)算和預(yù)測(cè)，所以一般就用城市人口占比，即人口城市化比率來表示特定區(qū)域的城市化發(fā)展水平。②其二是城市的發(fā)展階段與城市化的發(fā)展階段。城市化的內(nèi)在機(jī)制是城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，城市體系也是城市化過程展開的空間依托和載體，由此表現(xiàn)出城市化水平與城市發(fā)展水平的相關(guān)性，但是，兩者并非等同。依此認(rèn)知邏輯，完全意義上世界城市化的發(fā)展歷程是以1760年工業(yè)革命為標(biāo)志，而非以傳統(tǒng)意義上的城堡式的城市出現(xiàn)為起點(diǎn)。在整個(gè)世界范圍內(nèi)，一般認(rèn)為城市發(fā)展經(jīng)歷了三個(gè)歷史時(shí)期：第一階段是公元前3500年到18世紀(jì)中葉的5000多年；第二階段以產(chǎn)業(yè)革命前為界，從18世紀(jì)中葉到20世紀(jì)初；第三階段則從20世紀(jì)初以后到現(xiàn)在。相應(yīng)的，城市化發(fā)展也先后經(jīng)過三大階段：起始階段、加速階段與完成以后的階段。城市化起始階段，又可稱為城市化進(jìn)入加速之前的發(fā)展階段，或城市化從萌芽到初步興起的階段；加速階段，其全稱應(yīng)是加速直至完成階段，指的是特定區(qū)域城市化進(jìn)入加速發(fā)展直至城市化水平達(dá)到某一普遍認(rèn)可的較高的臨界數(shù)值，即實(shí)現(xiàn)城市化的這段時(shí)期；此后，城市化發(fā)展就進(jìn)入成熟期，也稱作城市化發(fā)達(dá)或自我完善期，即城市化完成以后的階段。需要進(jìn)一步指出，城市化加速直至完成階段，又可細(xì)分為加速到基本實(shí)現(xiàn)分階段，與基本實(shí)現(xiàn)到完全實(shí)現(xiàn)分階段，這可由經(jīng)典的S型曲線得到直觀的反映∶ 當(dāng)城市化比率≤30%時(shí)，城市化發(fā)展處在起始階段；當(dāng)30%≤城市化比率≤50%，為城市化加速到基本實(shí)現(xiàn)分階段；當(dāng)50%≤城市化比率≤70%，為城市化基本實(shí)現(xiàn)到完全實(shí)現(xiàn)分階段；而當(dāng)城市化比率≥70%，則為城市化成熟、發(fā)達(dá)或自我完善階段。③

正如前所述，城市體系非農(nóng)產(chǎn)業(yè)或市民人口占比特定區(qū)域總?cè)丝诘谋嚷?，是廣為運(yùn)用的度量和考察一國(guó)或某一區(qū)域城市化水平的重要指標(biāo)，然而，還需要指出，回顧一個(gè)國(guó)家或某一區(qū)域城市化的歷史變遷，還應(yīng)主要圍繞反映城市化發(fā)展進(jìn)程和發(fā)展質(zhì)量的城市化率、城市數(shù)量和結(jié)構(gòu)、城市居民人均收入、城市公共服務(wù)水平、城市居住水平、城市病及其治理狀況等若干基本范疇而展開。依此“參照系”，下文的解讀根據(jù)不同時(shí)期韓國(guó)城市化演進(jìn)和發(fā)展的重點(diǎn)內(nèi)容，而有選擇、有側(cè)重地從韓國(guó)城市體系、行政體系、政府公共政策、法律、交通運(yùn)輸、人口遷移、城市化發(fā)展階段劃分等方面，予以展開。

3 韓國(guó)城市體系、行政體系與城市化發(fā)展的四個(gè)階段

韓國(guó)《國(guó)語辭典》對(duì)城市的內(nèi)涵作了清晰界定：“構(gòu)成一地區(qū)的政治、經(jīng)濟(jì)、文化中心的聚落”。韓國(guó)《地方自治法施行令》第七條第一項(xiàng)規(guī)定，城市的設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)要求滿足以下三個(gè)方面：區(qū)域人口超過5萬，市區(qū)內(nèi)居住人口超過區(qū)域人口60%以上，從事商業(yè)、工業(yè)以及其它城市性產(chǎn)業(yè)的戶數(shù)比重在60%以上。

要了解韓國(guó)的城市化發(fā)展概況，應(yīng)首先弄清韓國(guó)的城市體系與行政體系。韓國(guó)的城市體系包括特別市和廣域市兩種類型，嚴(yán)格意義上的特別市只有首爾，1962年后從直屬內(nèi)務(wù)部到直屬國(guó)務(wù)總理，具有比道府更特殊的地位。廣域市則從1995年開始啟用，以與首都相區(qū)別。廣域市人口超過100萬后，隸屬關(guān)系從道府變?yōu)檠敫苯庸茌?，行政?jí)別與權(quán)利則等同于道府。

韓國(guó)的城市化進(jìn)程在時(shí)間上可分為以下四個(gè)階段：1930年－1945年；1945年－1950年；1950年－1960年；1960年－1990年。四個(gè)階段相應(yīng)的節(jié)點(diǎn)性事件分別為日本扶持韓國(guó)工業(yè)發(fā)展、二戰(zhàn)結(jié)束、朝鮮戰(zhàn)爭(zhēng)爆發(fā)、進(jìn)入國(guó)家工業(yè)化與城市化快速發(fā)展并進(jìn)階段。歷史地看，1910年日本吞并韓國(guó)，從而開始了1910年至1945年長(zhǎng)達(dá)35年的殖民統(tǒng)治時(shí)期，因而，1930年－1945年構(gòu)成了韓國(guó)殖民時(shí)期的后半段。前半段即在1910年至1930年，韓國(guó)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)占絕對(duì)主導(dǎo)，進(jìn)入30年代后，日本殖民當(dāng)局才開始了對(duì)韓國(guó)的工業(yè)扶持，引發(fā)相當(dāng)數(shù)量的農(nóng)村富余人口涌向城市體系。研究資料顯示，1930年，韓國(guó)僅有不到5%的人口居住在城市，1945年韓國(guó)（包括現(xiàn)在的北朝鮮）城市人口占比增加到11.6%[1][2]，城市化開始勃興并向加速階段邁進(jìn)。這種較好的發(fā)展勢(shì)頭，在1945年二戰(zhàn)結(jié)束后曾延續(xù)了5年左右，至1950年城市人口占比達(dá)到24.5%，此后因?yàn)槌r戰(zhàn)爭(zhēng)（1950年）的爆發(fā)而被打斷，城市遭到破壞，城市人口銳減，城市化發(fā)展由此進(jìn)入低潮。故而，從1945年到1950年，乃至從1950年到1960年，韓國(guó)城市體系人口的增長(zhǎng)在很大程度上緣于因戰(zhàn)亂、殖民政策等而導(dǎo)致的人口遷移潮，整個(gè)國(guó)家的城市化總體上沒有步入持續(xù)健康發(fā)展的軌道。這種城市化發(fā)展不良的階段，在進(jìn)入60年代后發(fā)生了根本性的改變。進(jìn)入60年代后，韓國(guó)政府連續(xù)制定了六個(gè)五年計(jì)劃，經(jīng)濟(jì)逐漸從起飛步入迅速發(fā)展軌道，工業(yè)化水平快速提高，除了首爾—釜山鐵路沿線城市地區(qū)大發(fā)展外，以釜山為中心的東南沿海區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)極、西海岸第三代區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)極，都推動(dòng)了全國(guó)的工業(yè)化快速發(fā)展和相應(yīng)的城市化快速發(fā)展。在從20世紀(jì)60年代到90年代的三十年時(shí)期，韓國(guó)工業(yè)化與城市化齊頭并進(jìn)快速發(fā)展。至1990年，韓國(guó)實(shí)現(xiàn)了高度的城市化，城市化比率達(dá)到74.4%，1995年又上升到78.6%④，也有的研究文獻(xiàn)指出，該年度韓國(guó)城市化水平為86.4%[3]，從而與北美、日本、歐盟發(fā)達(dá)國(guó)家的城市化水平完全接軌。縱觀韓國(guó)城市化歷史變遷主要?dú)v程，我們不難發(fā)現(xiàn)，在其城市化發(fā)展的四個(gè)階段中，存在一個(gè)比較明顯的三十年左右的城市化高速發(fā)展階段。

4 韓國(guó)高速城市化進(jìn)程中的幾個(gè)顯著特征

在20世紀(jì)60年代真正開啟的韓國(guó)高速城市化進(jìn)程中，有幾個(gè)顯著的特征，尤其值得學(xué)業(yè)兩界高度關(guān)注，以總結(jié)相應(yīng)的經(jīng)驗(yàn)與發(fā)展規(guī)律。

4.1 城市和城市化發(fā)展的高速性

從1930開始到1950年，韓國(guó)城市化比率升至24.5% ，經(jīng)歷相同的城市化發(fā)展階段，英國(guó)用了120年，美國(guó)用了40年。正如前文所述，1990年韓國(guó)的城市化率已經(jīng)達(dá)到74.4%，從而完全實(shí)現(xiàn)了城市化。從世界城市化進(jìn)程中可以考證，城市化水平達(dá)到80%-90%，西歐國(guó)家經(jīng)過了200年到250年，韓國(guó)則用了不到100年的時(shí)間。

4.2 中央政府的依法宏觀調(diào)控顯著

調(diào)控表現(xiàn)在對(duì)城市土地規(guī)劃、公共住宅建設(shè)、地鐵交通建設(shè)、城市垃圾環(huán)境治理等公共服務(wù)或公共產(chǎn)品的提供上。

4.3 優(yōu)先發(fā)展中心城市

在高速城市化過程中，韓國(guó)依據(jù)自身國(guó)情，首先構(gòu)建首爾－釜山軸心城市帶，形成依托大都市圈推動(dòng)國(guó)家城市化持續(xù)發(fā)展的模式。由于此間韓國(guó)產(chǎn)業(yè)重心一直分布在首爾－釜山這兩個(gè)增長(zhǎng)極地區(qū)，兩大增長(zhǎng)極地區(qū)的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)（包括收入，投資資產(chǎn)增加值等）都大大超過其他城市地區(qū)，所以有的學(xué)者將其概括為城市化空間的不均衡性或城市化非均衡發(fā)展模式。[2]

4.4 城市化進(jìn)程與就業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整變動(dòng)緊密聯(lián)系在一起，實(shí)現(xiàn)了以就業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化為導(dǎo)向的城市經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展的良好格局

依此可見，盡管完全意義上的韓國(guó)城市化起步晚，僅從20世紀(jì)60年代開始，但是在三十年左右（或不到四十年）的時(shí)間里，卻走出了一條穩(wěn)健、快速的城市化成功之路。

上述關(guān)于韓國(guó)城市化的四個(gè)顯著特征，后三個(gè)特征實(shí)際上也作為其城市化發(fā)展的主要經(jīng)驗(yàn)而存在。

5 依法宏觀調(diào)控是韓國(guó)“激進(jìn)式城市化”的重要經(jīng)驗(yàn)

需要強(qiáng)調(diào)的是，除了前文提到的四個(gè)顯著特征和經(jīng)驗(yàn)，特別是中央集權(quán)的依法宏觀調(diào)控，也是推動(dòng)韓國(guó)城市發(fā)展與城市化穩(wěn)健快速完成的一個(gè)重要經(jīng)驗(yàn)。這種依法宏觀調(diào)控，首先表現(xiàn)在一系列有利于城市規(guī)劃、建設(shè)、管理，乃至城市各方面發(fā)展的法律制度安排上，以及在這種制度安排下的大都市經(jīng)濟(jì)圈的構(gòu)建。一方面，韓國(guó)政府在經(jīng)濟(jì)建設(shè)和城市化進(jìn)程中，就國(guó)土資源集約利用及城市空間問題等制定了各種法律。例如，1962年制定了《城市計(jì)劃法》，1963年制定了《國(guó)土建設(shè)綜合計(jì)劃法》，1971年全面修定了《城市計(jì)劃法》，1972年則制定了《國(guó)土利用管理法))，后來又分別通過了《二次國(guó)土綜合開發(fā)計(jì)劃》[4]。在對(duì)全國(guó)土地與城市規(guī)劃的指導(dǎo)方面，韓國(guó)政府又制定地域地區(qū)制度，嚴(yán)格控制城市亂開發(fā)和過密開發(fā),用換地方式與購買征用方式相結(jié)合,設(shè)置國(guó)民住宅標(biāo)準(zhǔn)，為貧困階層購房提供優(yōu)惠。還設(shè)立城市景觀部門專管城市景觀; 設(shè)立專門機(jī)構(gòu)專管垃圾,實(shí)施垃圾從量制,減少垃圾發(fā)生量并提高其再利用率。

另一方面，首爾作為韓國(guó)首都，韓國(guó)中央政府基于京釜軸線，規(guī)劃、構(gòu)建首爾－釜山軸心城市帶，推動(dòng)形成大都市圈，同時(shí)也注重發(fā)揮首爾在全國(guó)經(jīng)濟(jì)、政治和文化生活中的領(lǐng)頭雁作用。1945年韓國(guó)擺脫日本統(tǒng)治，進(jìn)入美軍控制時(shí)期，首爾也從京道分離出來，升格為特別市。至20世紀(jì)80年代，全國(guó)已有1/4人口集中于首爾，一半人口則集中于首都圈內(nèi)的城市，而首爾土地面積和其都市圈面積分別占全國(guó)土地面積比重的0.6%和11.8%。在城市布局方面，韓國(guó)100萬以上人口的大城市，幾乎都集中在連接首爾與釜山的京釜軸線上，而積聚在首爾和釜山等大城市圈中的人口，占全國(guó)人口的比例更是高達(dá)53%。特別是首爾，在不到全國(guó)0.6%的國(guó)土面積上，竟然會(huì)聚了全國(guó)近1/4的人口。據(jù)1990年的調(diào)查資料顯示，全國(guó)公共機(jī)關(guān)的65 %、金融存貸總額的66%、轎客車的46%聚集在首爾；此外，全國(guó)100個(gè)大企業(yè)中，有90%企業(yè)的總部都設(shè)在首爾。首都圈城市化率更是高達(dá)96%，單位面積城市分布密度為21.3個(gè)／每萬平方公里，首都圈范圍內(nèi)的城市平均人口為83.9萬，首都圈城市平均人口密度為3240人／平方公里。1999年的城市數(shù)據(jù)顯示，全國(guó)城市平均人口53萬，而最小的城市太白市人口只有58624人；在城市面積上，韓國(guó)城市平均面積521平方公里，最小的九里市城市面積只有33.29平方公里；2000年韓國(guó)人口密度平均為1020人／平方公里，首爾人口密度最高，為17046人／平方公里，而三陟市人口密度只有71人／平方公里。⑤上述數(shù)據(jù)表明，以首爾為核心、以京釜線為發(fā)展主軸，積聚在首爾和釜山等大城市圈中的人口、衛(wèi)星城、企業(yè)、金融、相關(guān)工業(yè)、公共服務(wù)資源等，數(shù)量和聚集度都相當(dāng)高，并在政府依法調(diào)控和有效公共政策的推動(dòng)下，形成了以大城市圈為城市化綜合載體的高水平城市化示范區(qū)域，從而極大地輻射、帶動(dòng)了韓國(guó)整個(gè)國(guó)家城市化的穩(wěn)健快速發(fā)展。

6 城市管理與公共服務(wù)為高速城市化發(fā)展提供基礎(chǔ)支撐

為避免首都城市圈體系內(nèi)的城市過度發(fā)展，謀求國(guó)土均衡利用，城市政府重點(diǎn)支持開發(fā)新區(qū)基礎(chǔ)實(shí)施。無論在城市化集聚還是分散階段，先進(jìn)的基礎(chǔ)設(shè)施都是推動(dòng)城市化穩(wěn)健快速發(fā)展的重要力量。

為解決城市急速膨脹導(dǎo)致基礎(chǔ)實(shí)施供給嚴(yán)重缺乏的難題，以及城市病伴生的問題，韓國(guó)城市開發(fā)與整治嚴(yán)格依據(jù)《城市規(guī)劃法》，制定20年長(zhǎng)期規(guī)劃與城市再規(guī)劃，在首爾周邊地區(qū)建設(shè)5座衛(wèi)星城市，加強(qiáng)地方城市建設(shè)，積極誘導(dǎo)人口向地方性城市梯次分散。衛(wèi)星城均建設(shè)在距首爾30到40公里的交通要道附近，或地鐵能夠延伸之處。通過這樣的合理規(guī)劃和引導(dǎo)，僅1993年，首爾遷出人口就達(dá)到79萬人。大城市人口向其周邊衛(wèi)星城乃至周邊區(qū)域的轉(zhuǎn)移，無疑有效地緩解了各種形式的大城市病。

韓國(guó)政府將公共住宅建設(shè)、地鐵交通建設(shè)、城市垃圾環(huán)境治理等公共服務(wù)與公共產(chǎn)品的提供，看成是城市政府推進(jìn)城市化的基本管理職責(zé)。1960－1970年，朝鮮戰(zhàn)爭(zhēng)結(jié)束，難民蜂擁而入備受戰(zhàn)爭(zhēng)破壞后的城市體系，造成城市就業(yè)更加困難，住房難、城市基礎(chǔ)實(shí)施缺乏等一些列城市問題，也嚴(yán)重地困擾韓國(guó)政府。

為解決這些問題，1973年韓國(guó)制定頒布《住宅政策臨時(shí)措施法》；針對(duì)非法或不良居住區(qū)膨脹破壞城市景觀的現(xiàn)象，1980年韓國(guó)政府又頒布實(shí)施《宅地開發(fā)促進(jìn)法》，以避免工程長(zhǎng)期化對(duì)環(huán)境的影響，土地區(qū)劃整理事業(yè)的實(shí)施規(guī)模范圍局限在30萬平方米以內(nèi)，大規(guī)模市區(qū)開發(fā)通過公營(yíng)開發(fā)方式進(jìn)行。政府通過木洞新市區(qū)與上溪洞新市區(qū)宅地開發(fā)，分別在短期內(nèi)供給2.6萬戶和3.6萬戶住宅，在隨后的《第六次經(jīng)濟(jì)開發(fā)五年計(jì)劃》（1987年－1991年）中明確了《住宅200萬戶建設(shè)規(guī)劃》，穩(wěn)定了90年代奧運(yùn)會(huì)期間住房?jī)r(jià)格的飆升；1990年后，全球經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)加劇，為提高韓國(guó)城市國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力，韓政府重新規(guī)劃產(chǎn)業(yè)圈，實(shí)施產(chǎn)業(yè)振興與基礎(chǔ)實(shí)施投資建設(shè)，提高大都市的通勤效率，解決城市交通堵塞。自20世紀(jì)70年代初首爾第一條地鐵通車以來，到仁川的大都市地鐵也于80年代初開通。⑥

在市場(chǎng)機(jī)制調(diào)節(jié)下的資源有效配置、產(chǎn)業(yè)良性振興，以及在政府依法調(diào)控和公共政策推動(dòng)下，韓國(guó)經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展，城市日益興旺并持續(xù)繁榮，與此同時(shí)，城市化也實(shí)現(xiàn)了快速健康的發(fā)展。1990年，韓國(guó)城市化率達(dá)到74.4%，步入了城市化成熟的世界先進(jìn)國(guó)家行列。

注釋：

①《韓國(guó)城市地鐵建設(shè)現(xiàn)狀與規(guī)劃》，[韓]建設(shè)交通部陸上交通局網(wǎng)。

②《韓國(guó)城市年鑒》，[韓] 行政自治部2000年版；《全國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》，[韓]韓國(guó)城市行政研究所2001年版。

③數(shù)據(jù)來源：韓國(guó)統(tǒng)計(jì)局（人口住宅調(diào)查）；[韓]行政自治部：《韓國(guó)城市年鑒》，2000 年版。

④城市化從興起到進(jìn)入加速階段的拐點(diǎn)值，大多數(shù)文獻(xiàn)將其定位在30% 。當(dāng)然，也有少量文獻(xiàn)將這一數(shù)值定為25% ，相應(yīng)的城市化實(shí)現(xiàn)的標(biāo)志數(shù)值為75% 。United Nations,Department of Economic and Social Affairs,Population Division(2015).World Urbanization Prospects:The 2014 Revision,(ST/ESA/SER.A/366), p8.

⑤城市化發(fā)展水平的英文表達(dá)是Urbanization level，而城市人口占比用percentage urban表示，城市化比率則用Urbanization Rate表示。

⑥數(shù)據(jù)來源：唐建軍，《世界知識(shí)地圖冊(cè)》，中國(guó)地圖出版社，2006年1月版第37頁。

[1]金鐘范.韓國(guó)城市發(fā)展政策[M].上海;上海財(cái)經(jīng)大學(xué)出版社,2002,12.

[2] [3]金元?dú)g,王劍.韓國(guó)城市化發(fā)展模式研究[J].城市問題1996(6).

[4]金恩斌.韓國(guó)城市化及其對(duì)延邊城市化的啟示[J].延邊大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）,2006(3).