張健

摘 要：隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化的發(fā)展，大量農(nóng)村勞動(dòng)力進(jìn)入城鎮(zhèn)，尤其是青年壯年勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)需求越來(lái)越大，土地承包權(quán)主體與經(jīng)營(yíng)權(quán)主體分離已是普遍現(xiàn)象。中央順應(yīng)農(nóng)民意愿，將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)分為承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)，實(shí)行所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)分置并行。但是我國(guó)農(nóng)村土地制度具有內(nèi)在的“公地悲劇”機(jī)理，“三權(quán)分置”則加劇了這一問(wèn)題。本文就此進(jìn)行探析。

關(guān)鍵詞：“三權(quán)分離” 農(nóng)地流轉(zhuǎn) 問(wèn)題探析

一、“三權(quán)分置”的主要內(nèi)容和基本精神

“三權(quán)分置”是實(shí)踐探索的產(chǎn)物，是家庭承包經(jīng)營(yíng)制度適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展要求而不斷變革創(chuàng)新的結(jié)果，它孕育于中國(guó)國(guó)情，著眼于解決現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，具有深厚的實(shí)踐依據(jù)、豐富的創(chuàng)新內(nèi)涵和重大的政策意義。一是明確了實(shí)行“三權(quán)分置”的歷史必然性，以及對(duì)促進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的重要意義；二是強(qiáng)調(diào)了落實(shí)“三權(quán)分置”的指導(dǎo)思想和基本原則，對(duì)堅(jiān)持土地集體所有權(quán)根本地位、嚴(yán)格保護(hù)農(nóng)戶承包權(quán)、加快放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)、完善“三權(quán)”關(guān)系作出了具體規(guī)定；三是提出了確?！叭龣?quán)分置”有序?qū)嵤┑娜蝿?wù)和工作要求。總之，《“三權(quán)分置”意見(jiàn)》反映了實(shí)踐需求，凝聚了群眾智慧，體現(xiàn)了中央意圖。

二、正確把握“三權(quán)分置”的目標(biāo)要求

落實(shí)“三權(quán)分置”要看準(zhǔn)方向、認(rèn)準(zhǔn)路子，重點(diǎn)把握好四個(gè)“有利于”：要有利于維護(hù)農(nóng)民權(quán)益，通過(guò)明晰“三權(quán)”權(quán)能邊界、權(quán)能關(guān)系，維護(hù)農(nóng)民集體、承包農(nóng)戶、土地經(jīng)營(yíng)者等各方權(quán)益，最大限度地發(fā)揮農(nóng)地的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)效益。要有利于發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，堅(jiān)持發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的作用，更好發(fā)揮政府作用，促進(jìn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)，提升農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平，增強(qiáng)農(nóng)業(yè)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力。要有利于促進(jìn)城鎮(zhèn)化發(fā)展，強(qiáng)化對(duì)農(nóng)民土地承包權(quán)益的物權(quán)保護(hù)，健全覆蓋城鄉(xiāng)居民統(tǒng)一的社會(huì)保障體系，讓農(nóng)民放心流轉(zhuǎn)土地、安心進(jìn)城落戶，推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程。要有利于農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定，堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有，確保農(nóng)民平等享受土地承包權(quán)益，發(fā)揮社會(huì)主義公有制的優(yōu)越性，實(shí)現(xiàn)共同富裕，促進(jìn)社會(huì)公平正義。

三、農(nóng)村土地“三權(quán)分置”的功能價(jià)值

一是要素功能。這是指農(nóng)村土地、勞動(dòng)力、資金、生產(chǎn)工具、技術(shù)、管理等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素在農(nóng)村土地“三權(quán)分置”格局下能得到更優(yōu)化的配置和整合，進(jìn)而能夠促進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化乃至城鎮(zhèn)化和工業(yè)化的發(fā)展。二是主體功能。主要是指對(duì)農(nóng)民和新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體這兩大主體產(chǎn)生的作用。對(duì)農(nóng)民而言，農(nóng)村土地“三權(quán)分置”能夠在繼續(xù)發(fā)揮土地社會(huì)保障功能的基礎(chǔ)上賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)性權(quán)利并促進(jìn)農(nóng)民增收。三是制度功能。作為農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的重大變革與創(chuàng)新，農(nóng)村土地“三權(quán)分置”必然將進(jìn)一步推進(jìn)我國(guó)農(nóng)村土地制度改革的深化。四是價(jià)值功能。從價(jià)值層面來(lái)看，農(nóng)村土地“三權(quán)分置”有助于實(shí)現(xiàn)公平與效率、保護(hù)農(nóng)民權(quán)益與推進(jìn)“三化”的價(jià)值兼顧。

四、“三權(quán)分離”下農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)出現(xiàn)的問(wèn)題

1、農(nóng)村剩余勞動(dòng)力增多，農(nóng)村社保嚴(yán)重缺失。我國(guó)農(nóng)村剩余勞動(dòng)力本來(lái)就多，“三權(quán)分離”后土地流轉(zhuǎn)增加，這部分人多處于半失業(yè)狀態(tài)，農(nóng)忙時(shí)有活干，農(nóng)閑時(shí)則無(wú)事可做。由于農(nóng)村缺乏必要的文化娛樂(lè)設(shè)施，這部分人往往開始賭博、酗酒等，引發(fā)諸多的社會(huì)問(wèn)題，構(gòu)成了不穩(wěn)定的因素。如何解決從土地上解放出來(lái)的大量勞動(dòng)力是一個(gè)十分迫切棘手的問(wèn)題，如何讓他們?cè)诒镜鼐蜆I(yè)是制度制定者應(yīng)該思考的。土地是農(nóng)民的生活保障、就業(yè)保障。土地對(duì)于農(nóng)民來(lái)說(shuō)是一種心理上的保障，土地流轉(zhuǎn)后的農(nóng)民更加需要社會(huì)保障。如果社會(huì)保障不到位，農(nóng)民心理上的憂慮就不會(huì)解除。如果社會(huì)保障得不到改善，“三權(quán)分離”后土地流轉(zhuǎn)的持續(xù)性不會(huì)太強(qiáng)，“三權(quán)分離”也就失去了意義。

2、土地大規(guī)模經(jīng)營(yíng)缺乏一套可行的模式。就筆者所見(jiàn)，土地確實(shí)流向了種植大戶，但并沒(méi)有改變?cè)瓉?lái)的耕種方式，依舊是家庭作坊式的小農(nóng)經(jīng)營(yíng)，種植方式并沒(méi)有改變，這就與土地流轉(zhuǎn)的初衷背道而馳了。為片面追求土地規(guī)模、追求政績(jī)，某些地方會(huì)強(qiáng)迫農(nóng)民進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)，沖突時(shí)有發(fā)生。政府部門應(yīng)切實(shí)有效地做好引導(dǎo)宣傳工作，制定出一套行之有效的方案，指導(dǎo)種植大戶機(jī)械化大規(guī)模經(jīng)營(yíng)，提高效率。

3、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)被濫用，農(nóng)地流轉(zhuǎn)面臨諸多風(fēng)險(xiǎn)。許多土地流轉(zhuǎn)到了工商資本、企業(yè)主之手，他們與當(dāng)?shù)卣畟€(gè)別人勾結(jié)，進(jìn)行暗箱操作，將大塊連片的土地建成了休閑度假村、私人莊園等。這種濫用土地、土地非農(nóng)化的現(xiàn)象是普遍存在的，甚至有部分官員依靠自身權(quán)利以遠(yuǎn)低于市場(chǎng)的價(jià)格大規(guī)模承包土地。這種“三權(quán)分離”下的土地流轉(zhuǎn)非但沒(méi)有提高土地的利用率，而且直接損害了國(guó)家“保護(hù)十八億畝耕地”的努力。經(jīng)濟(jì)權(quán)益保障困難，大量失業(yè)，后期生計(jì)難以維持，入股后的“失地”“失權(quán)”風(fēng)險(xiǎn)，耕地質(zhì)量下降、非農(nóng)化失控風(fēng)險(xiǎn)，糧食安全風(fēng)險(xiǎn)，社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)，政治風(fēng)險(xiǎn)。

五、“三權(quán)分離”下我國(guó)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的策略與措施

1、完善相關(guān)立法。確保土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中以基本法的形式對(duì)土地流轉(zhuǎn)的價(jià)值目標(biāo)、基本原則、主體和客體的范圍、流轉(zhuǎn)的效力和實(shí)現(xiàn)方式，及土地流轉(zhuǎn)予以限制的消極要件等問(wèn)題作出具體規(guī)定。完善農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)的流入、回轉(zhuǎn)機(jī)制，建立農(nóng)地流出與流入的雙向轉(zhuǎn)化機(jī)制，設(shè)立農(nóng)戶在土地流出一定期限內(nèi)的回購(gòu)經(jīng)營(yíng)權(quán)，減少農(nóng)戶的失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)和生活負(fù)擔(dān)，消除因大量農(nóng)民失地后又失業(yè)造成的社會(huì)安全隱患。設(shè)立農(nóng)地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)保證金制度，法律制定后應(yīng)當(dāng)多在廣大農(nóng)村地區(qū)進(jìn)行普法宣傳。

2、規(guī)范政府行為?！叭龣?quán)分置”源于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，要堅(jiān)持市場(chǎng)導(dǎo)向，切實(shí)尊重農(nóng)民的意愿。第一，建立農(nóng)地流轉(zhuǎn)補(bǔ)貼制度。第二，進(jìn)一步完善社會(huì)保障制度。第三，對(duì)土地用途進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)管。第四，完善流轉(zhuǎn)糾紛解決方式。完善服務(wù)方式，對(duì)于規(guī)模較大的土地流轉(zhuǎn)，可以參考國(guó)有建設(shè)用地的市場(chǎng)定價(jià)機(jī)制，組織一定數(shù)量的土地競(jìng)租者進(jìn)行投標(biāo)，通過(guò)競(jìng)價(jià)的方式實(shí)現(xiàn)土地的合理定價(jià)，充分保護(hù)農(nóng)戶的權(quán)益。

3、提高農(nóng)戶素質(zhì)。一是提高農(nóng)戶專業(yè)知識(shí)，鼓勵(lì)農(nóng)戶積極學(xué)習(xí)相關(guān)法律知識(shí)和國(guó)家有關(guān)政策。二是培養(yǎng)農(nóng)戶的合同與維權(quán)意識(shí)。三是，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)戶的普法宣傳，使農(nóng)戶全面理解農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的法律性質(zhì)。強(qiáng)化雙方的合同意識(shí)，通過(guò)法律途徑追究對(duì)方的違約責(zé)任，維護(hù)自己的合法權(quán)益，減少因雙方約定不清出現(xiàn)土地糾紛的風(fēng)險(xiǎn)。

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[課題項(xiàng)目] “三權(quán)分置”背景下河南農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)意愿與行為研究；項(xiàng)目編號(hào)：2018-ZZJH-599endprint