文│伍松柏（四川省達州市通川區(qū)農業(yè)局）

當前，城郊農業(yè)面臨空間繼續(xù)縮減、基礎設施薄弱、消費需求升級、農民增收乏力、安全環(huán)保壓力增大等老問題與新挑戰(zhàn)。為此，筆者在對四川省達州市通川區(qū)進行廣泛調研、深入思考的基礎上，提出了城郊農業(yè)監(jiān)管和改革的建議。

一、當前城郊農業(yè)需解決的主要問題

首先，農業(yè)生產與環(huán)境關系密切，超施濫用化肥、農藥、激素、魚藥、獸藥、藥物添加劑，都會導致土地板結、土壤酸化和耕層變淺、耕性變劣，農（獸）藥殘留超標、給農產品的質量安全帶來隱患。隨著規(guī)模養(yǎng)殖加快發(fā)展和傳統(tǒng)散養(yǎng)戶退出，農牧結合不緊、種養(yǎng)循環(huán)不暢，區(qū)域產業(yè)布局與資源環(huán)境承載力不匹配，加之農村勞力少，畜禽糞污腐熟占用場地大、時間長，田間施用有機肥成本高，很少有人愿意去挑糞種田，這就隔絕了秸稈過腹還田、畜禽糞尿還田通道，導致農業(yè)廢棄物資源化利用水平低，造成秸稈露天焚燒、養(yǎng)殖場亂排糞尿，污染空氣、土壤、地下水，特別是受國家環(huán)保政策調控等因素影響，越來越多的小型養(yǎng)殖場戶因環(huán)境治理成本上升而被迫退出。

同時，農業(yè)是一個開放系統(tǒng)，涉及環(huán)節(jié)復雜、主體眾多，安全監(jiān)管面寬量大，農產品追溯難、去向查證難、違法成本低，農業(yè)執(zhí)法力量弱、監(jiān)管手段軟，很難嚴格控制并及早發(fā)現(xiàn)違規(guī)施藥、違規(guī)施肥、違規(guī)添加有害化學品的情況；隨著養(yǎng)殖規(guī)模加大和畜禽及其產品跨區(qū)域調運頻繁，小反芻獸疫、牛羊布病等人畜共患病的防控形勢嚴峻。

在經濟發(fā)展新常態(tài)下的供給側結構性改革中，城鄉(xiāng)居民的消費觀念正從吃飽向吃好、吃得安全、吃得健康、吃得愉悅轉變，對農產品要求更加生態(tài)、更加優(yōu)質、更加多樣，對農業(yè)的生產、生活、生態(tài)及文化傳承等功能提出新的更高要求，過去拼資源拼環(huán)境的傳統(tǒng)農業(yè)老路難以為繼，推動現(xiàn)代農業(yè)轉型升級綠色發(fā)展成為農業(yè)供給側結構性改革的必然選擇。

二、在“綠”字上下功夫，實現(xiàn)農業(yè)持續(xù)發(fā)展

1.強化生態(tài)環(huán)境安全、源頭嚴防。建立科學規(guī)范、權責清晰、約束有力的農業(yè)廢棄物資源化利用制度，加大政企合作PPP模式支持力度，采取“政府補一點、種植方出一點、養(yǎng)殖方付一點”的方式，搭建全社會參與、市場化運作的畜禽糞污、病死畜禽、廢舊農膜、農作物秸稈等專業(yè)無害化處理、綜合利用社會化服務平臺，重點支持企業(yè)發(fā)展有機復合肥生產項目，建設中小型沼氣工程和在田間地頭建設與種植業(yè)對接的厭氧發(fā)酵罐、沼液儲蓄池、配套管網、堆肥場、糞污集中處理場，在提高農牧結合可操作性、便利性的同時，將有機肥機械設備和吸糞、轉運車輛納入農機補貼目錄，對生產使用有機肥、深（噴）施沼渣沼液和秸稈腐熟還田、生物菌腐熟有機肥還田的企業(yè)及個人給予獎勵補貼，變廢為寶，在農業(yè)生產中實現(xiàn)資源節(jié)約、環(huán)境友好、生態(tài)保育。

2.推行農業(yè)清潔生產、過程嚴管。堅持生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展之路，推進土壤改良、地力培肥、控污修復、耕地輪作休耕，保護與提升耕地質量；建立健全科學選藥、用藥制度，指導農民對癥選藥、推進科學用藥，嚴格執(zhí)行農藥安全間隔期和獸用處方藥、獸藥休藥期規(guī)定，防止出現(xiàn)農（獸、魚）藥亂用、濫用和超劑量、超范圍等違規(guī)使用行為；支持植保農民合作社開展農作物病蟲害專業(yè)化統(tǒng)防統(tǒng)治、高效藥械替代活動，推進光誘、色誘、性誘防蟲和鴨（魚）田防草、林下養(yǎng)鵝、蜜蜂授粉等綠色防控融合，示范推廣植保無人機、抗病蟲良種、新型低毒農藥、生物農藥和輪作換茬、測土配方施肥及用養(yǎng)殖糞污加工成的沼液發(fā)展水肥一體化，帶動化肥減量提效、農藥減量控害和飼料、獸藥質量安全規(guī)范管理，全域禁用高毒高殘留農藥，凈化產地環(huán)境、打造輻射帶動作用強的農業(yè)標準化示范基地。

3.依法監(jiān)管社會共治、風險嚴控。

（1）落實“四個最嚴”要求，強化農產品質量監(jiān)管屬地管理、部門監(jiān)管和企業(yè)主體三級責任，執(zhí)行農資經營店索證索票及經營臺賬制度，施行畜禽產地、屠宰、引種申報檢疫及病死畜禽“四不一處理”制度；建立區(qū)級農產品質量安全信息化可追溯監(jiān)管平臺，優(yōu)先將“三品一標”農產品納入追溯范圍，以家庭農場、農民合作社、龍頭企業(yè)等新型經營主體為重點，完善主體備案、信息披露、檢測預警、標識管理、安全評級等功能，實現(xiàn)優(yōu)勢農產品生產、流通和銷售全環(huán)節(jié)的質量安全可追溯。

（2）加強經營許可管理、實行定點經營，開展農資打假暨禁限用農藥、獸用抗菌藥、“三魚兩藥”和屠宰環(huán)節(jié)專項治理，加大例行監(jiān)測和市場監(jiān)督檢查力度，擴大抽檢基地、品種范圍，特別是加大隱形添加成分的檢測力度，向消費者全程公開檢測手段和檢測過程與結果，加強監(jiān)測評價、接受第三方監(jiān)督。

（3）強化農業(yè)監(jiān)管綜合執(zhí)法，加大行刑銜接力度，嚴厲打擊經營環(huán)節(jié)拆包、分裝等再加工行為，依法懲處非法添加隱形成分特別是非法添加禁用藥物等違法行為（其中種植業(yè)重點治理高毒禁限用農藥違規(guī)使用、禁用農藥隱性添加等問題，畜牧業(yè)依法打擊使用“瘦肉精”等違禁藥物和嚴厲查處濫用亂用抗生素及銷售、販賣、屠宰病死畜禽等行為，漁業(yè)重點治理違法使用和經營孔雀石綠、硝基呋喃類藥物問題）。

三、在“改”字上下功夫，激發(fā)農村發(fā)展活力

1.深化農村改革。以放活土地經營權為重點，落實農村土地所有權、承包權、經營權“三權分置”改革，用好盤活承包地、宅基地、集體建設用地。

深化農村集體產權制度改革，開展農村集體資產清產核資，探索集體經濟組織成員身份確認的具體程序、標準、辦法和將經營性資產折股量化到本集體成員的具體方式、途徑，建立農村集體經濟組織及相應治理結構，健全農村集體“三資”管理監(jiān)管制度，釋放撂荒土地、荒山、荒坡、村集體道路等村集體閑置資源，整合農村老宅老院、農房等農戶閑置資產，以土地經營、產業(yè)融合、搭建電商平臺等方式，激活資源要素、喚醒沉睡資產，推廣資源變資產、資金變股金、農民變股東，在加快一二三產業(yè)融合發(fā)展、壯大農村集體經濟的同時，落實農民財產權、增加農民財產性收入，有計劃地逐步消除“空殼村”。

建立流轉信息、監(jiān)管運行平臺，按照依法自愿有償原則，采取轉包、出租、入股、土地托管、代耕代種、聯(lián)耕聯(lián)種等靈活多樣方式，引導農村土地經營權規(guī)范流轉，促進農業(yè)生產專業(yè)化、市場化和產業(yè)化；推廣東岳玉鐘村土地互換并地試點經驗，支持農戶在村組內，按照機械化標準自愿互換并地、連片耕種，提高土地集約利用水平，實現(xiàn)產業(yè)有效集中管理，解決土地撂荒問題。

2.強化支持保障。依托優(yōu)勢產業(yè)、主導產品，落實《建立以綠色生態(tài)為導向的農業(yè)補貼制度改革方案》，推進涉農項目資金形成資產的股權量化改革，建立健全財政支農資金統(tǒng)籌安排、集中投入、高效使用的整合激勵獎補機制，以政府購買服務、定向委托、專項基金、擔保貼息、以獎代補等方式，重點支持帶動農民分享增值收益的新型經營主體培育、新產業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展和率先實施品種更新、品質提升、品牌化營銷等領域。

在鞏固政策性農業(yè)保險基礎上，建立完善激勵約束機制，推進農業(yè)保險“擴面、提標、增品”；采取畜禽活物抵押、保單訂單抵押等方式，加快適合農村的金融機構融資、貸款產品創(chuàng)新步伐，增加“弱抵押”“弱保證”的授信方法與渠道，提高農業(yè)貸款授信額度。

激發(fā)、喚起社會資本對農業(yè)綜合開發(fā)的熱情，加快中低產田土改造步伐，成片推進“生態(tài)良好、抗災力強”的高標準農田建設，配套完善產業(yè)園區(qū)、農機化生產道路；持續(xù)改善農業(yè)裝備條件，重點在田間作業(yè)、設施栽培、健康養(yǎng)殖等環(huán)節(jié)，建設自動監(jiān)測與控制系統(tǒng)，推廣運用丘陵山區(qū)小型配套、多用途、全產業(yè)鏈的農業(yè)機械裝備，提升農機作業(yè)能力、農田排灌能力和農業(yè)綜合生產能力，通過生產勞動機械化、現(xiàn)代標準化經營，改變“臉朝黃土背朝天、揮汗如雨滿身泥”的傳統(tǒng)耕作方式，實現(xiàn)現(xiàn)代農業(yè)轉型升級綠色發(fā)展。

3.培育壯大經營主體。建立新型經營主體名錄，定期清理“空殼”主體，健全家庭農場服務管理制度，推進家庭農場示范場、農民合作社示范社創(chuàng)建，引導農民合作社依照章程加強民主管理、監(jiān)督，培育和引進一批經營規(guī)模大、輻射面廣、帶動能力強的龍頭企業(yè)。

鼓勵新型經營主體組建農事服務超市，加快發(fā)展農機、農技、植保和動保、飼料獸藥產品直供等多元社會化服務組織，為農戶和生產主體提供農產品市場供求走勢、動植物疫病防控、產品質量安全等信息服務和農資集中采購、綠色標準化技術、農業(yè)廢棄物資源化利用、農機作業(yè)及維修、農產品初加工、農產品營銷等單項或套餐服務，以規(guī)?；諑右?guī)?；a，解除大批進城務工農戶后顧之憂，將普通農戶引入現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展軌道。

采取利潤返還、購買保險、貸款擔保、風險補助、應急資金支持等措施，鼓勵農戶用資金、土地經營權、交售產品等入社（股）或寄（托）養(yǎng)扶持、吸納就業(yè)等方式，把散弱小的農戶與資源對接起來，完善各類經營主體與農戶之間的訂單農業(yè)、股份合作、保底分紅等聯(lián)農帶農機制，將先進適用的新品種、新技術、新裝備等要素導入農業(yè)生產，解決經營方式粗放落后、生產效率低下等問題，促進農戶穩(wěn)定增收、經營主體增效、產業(yè)增值。

采取產銷結合、資源共享、品牌共用等方式，支持農民合作社組建農民合作社聯(lián)合社，支持龍頭企業(yè)和農民合作社成立產銷協(xié)會或生產聯(lián)盟，促進各類經營主體多元互動、功能互補、融合發(fā)展，形成一批全鏈條、高質量、高效益農業(yè)產業(yè)化集群，催生一批現(xiàn)代農業(yè)產業(yè)園區(qū)，破解過去單家獨戶零散、碎片式兼業(yè)經營困局，解決生產同質化、誰來種地（養(yǎng)豬）等難題。