王騰雲(yún)

摘 要：黨的十九屆三中全會之后，中共中央出版了《中共中央關(guān)于深化黨和國家機(jī)構(gòu)的決定》，這是在新時代背景下進(jìn)一步深化地方政府機(jī)構(gòu)改革的重要舉措，無疑對建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府提供了巨大的推動作用。地方政府改革是一個不斷克服阻礙、循序漸進(jìn)的進(jìn)程，對改革進(jìn)程中面臨的困境進(jìn)行深入分析，并從做好行政人員思想工作、轉(zhuǎn)變政府職能和加大簡政放權(quán)力度、完善配套設(shè)施制度、妥善安置分流人員等方面提出有針對性的對策。

關(guān)鍵詞：地方政府；機(jī)構(gòu)改革；制約因素；對策

改革開放40年來，隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)的逐步深入發(fā)展，新時代的社會對我國地方政府提出諸多新問題和新挑戰(zhàn)。這就要求進(jìn)一步深化政府機(jī)構(gòu)改革，完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)，轉(zhuǎn)變政府職能，加大簡政放權(quán)來應(yīng)對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的需求。黨的十九屆三中全會印發(fā)了《中共中央關(guān)于深化黨和國家機(jī)構(gòu)的決定》（以下稱《決定》），政府機(jī)構(gòu)改革步伐將進(jìn)一步推進(jìn)，通過對《決定》的深入研究，有助于理解深化政府機(jī)構(gòu)改革的內(nèi)涵，全面認(rèn)識到政府機(jī)構(gòu)改革存在的局限以及路徑依賴。

一、地方政府推進(jìn)機(jī)構(gòu)改革的必然性要求

2018年2月28日黨的十九屆三中全會《決定》中明確指出：“深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的一場深刻變革，是適應(yīng)新時代下中國特色社會主義發(fā)展的必然要求，是實(shí)現(xiàn)國家有效治理、長治久安的重要保證，更是我們黨治國理政的重要保障，要求各地區(qū)各部門各單位黨委（黨組）要不折不扣落實(shí)黨中央決策部署。”這一論斷，揭示了深化黨和國家機(jī)構(gòu)對于推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要作用，也揭示了地方政府機(jī)構(gòu)改革必須要把握的正確方向[1]。地方政府機(jī)構(gòu)改革是行政體制改革的重要內(nèi)容，是上層建筑適應(yīng)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)客觀規(guī)律的必然要求，必須要著眼于新時代，進(jìn)一步完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制，深入貫徹落實(shí)以人民為中心的發(fā)展思想，有效提高政府治理能力現(xiàn)代化。

（一）社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的自我完善和發(fā)展的需要

黨的十九屆三中全會《決定》指出：要“堅決破除制約使市場在資源配置中起決定性作用、更好發(fā)揮政府作用的體制機(jī)制弊端?！边@說明了體制性障礙仍在一定程度上阻礙了經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與進(jìn)步，市場和社會發(fā)揮的效力無法達(dá)到預(yù)期效果。在地方上主要表現(xiàn)為政府對微觀經(jīng)濟(jì)事務(wù)干預(yù)過多過細(xì)等問題。這些問題的存在，一定程度上制約了社會主義市場經(jīng)濟(jì)的完善，抑制了社會發(fā)展活力，同時也會產(chǎn)生貪污腐敗的問題[2]，因此要充分發(fā)揮市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用，將兩者有機(jī)結(jié)合起來去處理體制層次的弊端，完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制，地方政府機(jī)構(gòu)改革就顯得勢在必行。

（二）堅持以人民為中心的發(fā)展思想的需要

黨的十九屆三中全會《決定》中指出：“為適應(yīng)新時代中國特色社會主義發(fā)展要求，把堅持以人民為中心作為深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革的基本原則[3]?！边@一論斷充分說明了深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革的根本目標(biāo)是為人民謀福祉，滿足人民根本利益的需求，不斷提高人民物質(zhì)文化生活水平，促進(jìn)人的全面發(fā)展。當(dāng)前地方政府職能的軟肋環(huán)節(jié)在于社會管理和公共服務(wù)，政府全面正確履行職能的體制性障礙仍然存在，在一定程度上影響了人民群眾的切身利益。因此，為了實(shí)現(xiàn)人民對美好物質(zhì)文化生活向往追求，切實(shí)貫徹落實(shí)以人民為中心的發(fā)展思想，務(wù)必要深化地方政府機(jī)構(gòu)改革。

（三）轉(zhuǎn)變政府職能、有效提高政府治理能力的需要

黨的十九屆三中全會《決定》指出：“轉(zhuǎn)變政府職能，優(yōu)化政府機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能配置，是深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革的重要任務(wù)?！盵4]由此可見，轉(zhuǎn)變政府職能，是深化行政管理體制改革等重中之重，已然成為政府機(jī)構(gòu)改革的重要內(nèi)容和提高政府治理能力現(xiàn)代化的表現(xiàn)。而在地方上，全面實(shí)現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變，提高政府治理能力，必須要以深化地方政府機(jī)構(gòu)改革作為保障。通過政府機(jī)構(gòu)改革，才能夠?qū)⒄毮苻D(zhuǎn)變到經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務(wù)和生態(tài)環(huán)境中來，才能進(jìn)一步理順地方各部門之間的職責(zé)關(guān)系，明確部門的職能分工，提高行政效率，真正解決《決定》中指出的職能錯位、越位、缺位等現(xiàn)象，真正做到治理能力現(xiàn)代化。

二、地方政府機(jī)構(gòu)改革面臨的困境

改革開放40年來，地方政府機(jī)構(gòu)經(jīng)過歷次改革，有序推進(jìn)，取得了豐碩的成果，為本地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會進(jìn)步發(fā)揮了重大作用。但地方政府機(jī)構(gòu)改革中也面臨著諸多困境和問題，主要表現(xiàn)如下：

（一）傳統(tǒng)行政觀念較難轉(zhuǎn)變

一切行政改革的最大的困境不外乎行政觀念的轉(zhuǎn)變。長期以來，以“官本位”、“政府中心論”等為特征的傳統(tǒng)行政觀念仍然指導(dǎo)著大多數(shù)行政人員的思維和行為習(xí)慣，在一些地區(qū)行政人員的思想中仍然存在著權(quán)力觀念，當(dāng)事件涉及自身利益時難以舍棄。地方政府機(jī)構(gòu)改革是對權(quán)力和利益的重新分配，必然會觸動到某些部門和個人的利益，很多行政人員面臨新的行政改革方案難于適應(yīng)，故而對機(jī)構(gòu)改革抱有抵觸的態(tài)度。因此，如果地方行政人員的思維和觀念沒有得到及時轉(zhuǎn)變的話，勢必會阻礙政府機(jī)構(gòu)改革進(jìn)程。

（二）政府職能難于轉(zhuǎn)變

地方政府機(jī)構(gòu)改革絕不僅僅體現(xiàn)為人員的精簡和機(jī)構(gòu)的撤并，衡量機(jī)構(gòu)改革成敗的關(guān)鍵在于是否以轉(zhuǎn)變政府職能為核心。因此，要想深化政府改革，首先要轉(zhuǎn)變政府職能，正確處理好政府、市場、社會三者之間的關(guān)系，即哪些事該由政府、市場、社會各自分擔(dān)，哪些事應(yīng)該由三者共同承擔(dān)。全面正確履行政府職能，該管的事要管好或管到位，有些該放的權(quán)要下放或放到位。過去歷次地方政府機(jī)構(gòu)改革未能抓住以轉(zhuǎn)變職能為核心這一個關(guān)鍵環(huán)節(jié)，雖然機(jī)構(gòu)和人員都在一定程度上達(dá)到了精簡化的目的，但仍然陷入“精簡—膨脹—再精簡—再膨脹”的機(jī)構(gòu)改革循環(huán)怪圈。在此看來，政府職能難于轉(zhuǎn)變的問題仍是未來一段時間內(nèi)地方政府改革的瓶頸之處。

（三）人員分流阻力大

人員分流由于關(guān)乎政府官員個人的切身利益，所以說這是政府機(jī)構(gòu)改革工作的重中之重，更是政府機(jī)構(gòu)改革中不可回避的重要問題。一方面政府機(jī)構(gòu)要保證編制精簡、行政高效，另一方又要保證崗位的人員數(shù)量，這往往陷入小范圍改革沒成效，大范圍改革又怕引起社會震蕩的兩難困境[5]。機(jī)構(gòu)改革的初衷在于機(jī)構(gòu)精簡和部門整合，提高政府整體效能，降低行政成本，解決機(jī)構(gòu)臃腫、人浮于事的問題。地方政府機(jī)構(gòu)整合、裁撤后，余下的人員該如何安置、領(lǐng)導(dǎo)如何安排、被分流的人如何通過相應(yīng)的機(jī)制保障其應(yīng)得利益不受損等問題，若沒有一個科學(xué)合理的解決方案，必然會產(chǎn)生抵觸心理，增加了分流工作的難度。

三、地方政府機(jī)構(gòu)改革實(shí)施困境的優(yōu)化路徑

經(jīng)過近40年6次地方政府機(jī)構(gòu)改革表明：面對新時代新社會新矛盾的背景下，地方政府機(jī)構(gòu)改革是一個循序漸進(jìn)、不斷完善的過程，對改革進(jìn)程中不斷出現(xiàn)的各種困境，我們要時刻保持清醒的認(rèn)識，積極采取對策加于應(yīng)對，為順利實(shí)現(xiàn)改革目標(biāo)奠定基礎(chǔ)。

（一）進(jìn)一步做好行政人員的思想工作

做好行政人員的思想工作事關(guān)機(jī)構(gòu)改革的順利與否，政府官員的思想工作直接上升到意識形態(tài)層次的工作，這對做好新形勢下的其他各方面關(guān)于黨中央的機(jī)構(gòu)改革工作的宣傳具有重要的意義。機(jī)構(gòu)改革的成功與否，都直接影響到國家政治、經(jīng)濟(jì)體制的改革進(jìn)程。因此，地方政府各級黨委要通過各種各樣的形式做好宣傳教育，加強(qiáng)在新時代背景下行政人員的思想政治教育，引領(lǐng)各級干部強(qiáng)化四個意識，堅決維護(hù)黨中央決策部署，認(rèn)清政府機(jī)構(gòu)改革形勢，從內(nèi)心上自覺接受它。

（二）進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能，加大簡政放權(quán)力度

堅持把轉(zhuǎn)變職能作為地方政府機(jī)構(gòu)改革的核心，加快推進(jìn)政企分開、政資分開、政事分開、政府與市場中介組織分開，剝離部分政府管治權(quán)，減少政府對企事業(yè)單位、公民、法人和其它社會組織的行政干預(yù)，減少行政審批事項，增強(qiáng)政府服務(wù)功能等措施，促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，突出各級政府履行職責(zé)的重點(diǎn)，形成全面銜接、合理分工的職能體系。簡政放權(quán)是全面深化改革的“先手棋”和轉(zhuǎn)變政府職能的“當(dāng)頭炮”，要加大簡政放權(quán)力度，“放”與“管”要結(jié)合起來，該放的放，該管的管。在社會活動中弱化政府身上“有形的手”的職能，給予市場和社會更多的自主權(quán)和創(chuàng)新權(quán)，增強(qiáng)企業(yè)活力、發(fā)展的動力和社會的創(chuàng)造力，提高他們自行處理本事務(wù)的能力，政府只是站在宏觀層次上管理市場和社會“管不好”和“管不了”的事情。此外，政府要適當(dāng)?shù)剡M(jìn)行監(jiān)管，保證下放的權(quán)力合法有效地使用，既要充分發(fā)揮市場調(diào)節(jié)作用，也要強(qiáng)調(diào)政府的職責(zé)和作用。

（三）進(jìn)一步妥善安置分流人員

做好地方行政人員的分流安置是一件復(fù)雜而又系統(tǒng)化的工作。在具體操作和實(shí)施上要仔細(xì)研究、全盤考慮。一方面可以對精簡出來的富余人員繼續(xù)留在機(jī)關(guān)內(nèi)部進(jìn)行調(diào)整，將人員安排到一些急需充實(shí)的部門工作，或者是安排到居委會與街道辦事處、興辦的社區(qū)服務(wù)中心機(jī)構(gòu)工作等。另一方面，根據(jù)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求以及社會需求，國家可以免費(fèi)為他們提供技能培訓(xùn)，提高他們的就業(yè)能力和整體素質(zhì)，增強(qiáng)競爭力，對接受機(jī)關(guān)分流人員的企業(yè)給予資金貸款優(yōu)惠政策，提高企業(yè)接納分流人員的積極性。此外，在制度層面要不斷完善公務(wù)員制度，真正實(shí)現(xiàn)“能上能下、能進(jìn)能出”的用人機(jī)制及考核機(jī)制。

黨的十九屆三中全會以來，我國政府機(jī)構(gòu)改革將進(jìn)入新的一輪改革，這次機(jī)構(gòu)改革是一次全面的改革，也正是“將改革進(jìn)行到底”的具體表現(xiàn)。改革開放40年來，在新時代的背景下將改革進(jìn)行到底已成為時代共識?！白儎t通，通則久”，全方位推進(jìn)機(jī)構(gòu)改革，不僅是對新時代經(jīng)濟(jì)社會運(yùn)行的回應(yīng)，也是實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興不可或缺的制度保障。

參考文獻(xiàn)：

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[3]”加減乘除”推進(jìn)機(jī)構(gòu)職能協(xié)同優(yōu)化高效[J].王傳發(fā).社會主義論壇.2018（04）.

[4]中共十九屆三中全會在京舉行中央政治局主持會議中央委員會總書記習(xí)近平作重要講話[J].中國應(yīng)急管理.2018（02）.

[5]地方政府機(jī)構(gòu)改革的宏觀分析[J].唐曉陽，王玉明.理論與改革.2000（01）.