翁 里，李 璇

（1.浙江大學(xué)寧波理工學(xué)院，浙江 寧波 315100；2.浙江大學(xué)光華法學(xué)院，浙江 杭州 310008）

2016年6月30日，總部設(shè)在日內(nèi)瓦的國(guó)際移民組織舉行了特別理事會(huì)，通過(guò)決議批準(zhǔn)中國(guó)、所羅門(mén)群島和圖瓦盧的加入申請(qǐng)，自此國(guó)際移民組織成員國(guó)的總數(shù)增加到165個(gè)。在國(guó)際移民組織觀察員國(guó)的位置徘徊近15年后，中國(guó)終于以正式成員的身份開(kāi)啟了與國(guó)際移民組織新的合作。

一、國(guó)際移民組織（IOM）的沿革

國(guó)際移民組織（International Organization for Migration，簡(jiǎn)稱(chēng) IOM），是成立于 1951年的政府間組織，其目的是引導(dǎo)政府、政府間組織與非政府間組織在移民領(lǐng)域進(jìn)行移民的有序流動(dòng)和移民管理，提升國(guó)際社會(huì)在移民領(lǐng)域的合作程度，為移民提供人道主義援助，以及協(xié)助國(guó)際社會(huì)解決移民中的各類(lèi)問(wèn)題，包括難民和流離失所之人的歸屬問(wèn)題。

IOM的發(fā)展經(jīng)過(guò)了漫長(zhǎng)的過(guò)程。1951年，比利時(shí)政府和美國(guó)政府在布魯塞爾成立了歐洲政府間移民流動(dòng)臨時(shí)委員會(huì)（PICMME），不久轉(zhuǎn)變成常設(shè)性機(jī)構(gòu)歐洲政府間移民委員會(huì)（ICEM）。ICEM在20世紀(jì)50年代安排了超過(guò)40.6萬(wàn)名難民、無(wú)家可歸之人以及經(jīng)濟(jì)移民從歐洲遷移至其他海外國(guó)家，尤其是在1956年的匈牙利危機(jī)中，ICEM幫助約18萬(wàn)名匈牙利難民逃往奧地利和南斯拉夫。這一時(shí)期的ICEM以二戰(zhàn)后歐洲國(guó)家難民和“過(guò)剩人口”（surplus population）的遷移和安置為主。[1]

上個(gè)世紀(jì)60-70年代，ICEM開(kāi)始了移民發(fā)展計(jì)劃，客觀上為拉美地區(qū)國(guó)家的發(fā)展注入了多元化的因素，帶來(lái)許多人才與資源。隨后，ICEM開(kāi)展了印巴難民的安置工作。此外，ICEM還啟動(dòng)了高端人才從拉丁美洲回國(guó)定居的項(xiàng)目，亦即60年代移民發(fā)展計(jì)劃的收尾工作。1980年，ICEM更名為政府間移民委員會(huì)（Intergovernmental Committee for Migration，簡(jiǎn)稱(chēng)ICM），至 1989年 ICM正式更名為國(guó)際移民組織（International Organizationfor Migration，簡(jiǎn)稱(chēng)IOM）。這一時(shí)期，受到該組織直接幫助的移民數(shù)以百萬(wàn)計(jì)：在西亞和中亞為伊拉克、科威特、科索沃地區(qū)、車(chē)臣地區(qū)因戰(zhàn)爭(zhēng)而流離失所的人們提供安置，在非洲協(xié)助埃及、莫桑比克、盧旺達(dá)等國(guó)家的難民前往他國(guó)，在拉美為因颶風(fēng)而喪失家園的洪都拉斯人提供庇護(hù)，IOM還為大量的移民國(guó)家提供技術(shù)性支持措施。

進(jìn)入21世紀(jì)，IOM積極參與到全球各個(gè)地方的移民遣送和安置，為國(guó)家制定移民政策提供建議和經(jīng)驗(yàn)，加強(qiáng)與聯(lián)合國(guó)難民署和聯(lián)合國(guó)經(jīng)社理事會(huì)下其他國(guó)際機(jī)構(gòu)的合作，甚至作為咨詢(xún)機(jī)構(gòu)和調(diào)停者參與地區(qū)沖突局勢(shì)的解決，同時(shí)，IOM在移民安置上更加深化，在安置好移民后還推動(dòng)移民政治權(quán)利的行使，指導(dǎo)就業(yè)問(wèn)題，促進(jìn)移民與接收移民國(guó)的文化交流，這些方面的實(shí)踐證明了IOM存在的必要性，也證明了IOM在處理移民問(wèn)題上的日臻成熟。

IOM60余年的發(fā)展是全球化滲透到國(guó)際社會(huì)各個(gè)領(lǐng)域的結(jié)果，從中可以看出國(guó)際社會(huì)在實(shí)現(xiàn)國(guó)家平等與振興人權(quán)事業(yè)上的努力。人類(lèi)共同體的紐帶關(guān)系不會(huì)因?yàn)槟骋粋€(gè)民族的暫時(shí)脫離而終止，全球化的趨勢(shì)也不可逆轉(zhuǎn)。正因如此，中國(guó)謀求IOM成員國(guó)的地位，參與全球范圍內(nèi)的移民事務(wù)，這一時(shí)代選擇是正確而充滿(mǎn)前途的。

二、中國(guó)加入國(guó)際移民組織的背景

（一）中國(guó)參與IOM的歷程

在IOM成立的早期，由于中國(guó)社會(huì)主義國(guó)家的性質(zhì)與IOM當(dāng)時(shí)的政治背景存在沖突，IOM與中國(guó)的聯(lián)系和交往不多。1952年3月，IOM在香港成立了辦事處。20世紀(jì)70年代后，IOM在“去意識(shí)形態(tài)化”的過(guò)程中開(kāi)始致力于解決全球性的移民問(wèn)題。與此同時(shí)，中國(guó)開(kāi)始對(duì)外開(kāi)放；隨著中國(guó)的國(guó)門(mén)逐漸打開(kāi)，中國(guó)也加強(qiáng)了與IOM的合作。1996年，中國(guó)參與了由IOM發(fā)起的打擊和減少東亞和東南亞人口販賣(mài)和偷渡的“馬尼拉機(jī)制”（Manila Process）。之后每年中國(guó)均參加該機(jī)制的移民問(wèn)題會(huì)議。同年，由聯(lián)合國(guó)難民署和澳大利亞發(fā)起的“亞太難民、流離失所者與移民問(wèn)題政府間磋商機(jī)制”（The Intergovernmental Asia-Pacific Consultations on Refugees，Displaced Persons and Migrants，簡(jiǎn)稱(chēng)APC）成立，中國(guó)是該機(jī)制的參與國(guó)，IOM是觀察員組織，此時(shí)雙方的溝通與交流以多邊框架為基礎(chǔ)。2001年中國(guó)成為IOM的觀察員國(guó)，而后出席IOM理事會(huì)的歷屆會(huì)議。隨后，中國(guó)與IOM繼續(xù)在2002年成立的亞太關(guān)于偷渡人口、販賣(mài)人口和相關(guān)跨國(guó)犯罪問(wèn)題的“巴厘島機(jī)制”（Bali Process）和2003年成立的有關(guān)亞洲勞工移民問(wèn)題的“科倫坡機(jī)制”（Colombo Process）等多邊機(jī)制中進(jìn)行交流。2004-2006年，中國(guó)接連參加了IOM主辦的國(guó)際移民論壇（InternationalDialogue on Migration）、伯爾尼倡議（Berne Initiative）亞洲區(qū)域磋商會(huì)議。隨后APC機(jī)制會(huì)議在中國(guó)舉行，IOM兩度與會(huì)。[2]

進(jìn)入21世紀(jì)，中國(guó)的國(guó)際地位顯著提高，尤其是在加入世貿(mào)組織和申奧成功之后，這一時(shí)期中國(guó)與IOM仍然借助多邊合作平臺(tái)與框架進(jìn)行聯(lián)系與交流，中國(guó)與東亞、南亞各國(guó)以及國(guó)際難民署也通過(guò)這一契機(jī)進(jìn)行了較為深入的合作。從“馬尼拉機(jī)制”到“巴厘島機(jī)制”再到“科倫坡機(jī)制”，從最初的防控偷渡與販賣(mài)人口到聯(lián)合打擊跨國(guó)犯罪，再到關(guān)注勞工移民的就業(yè)問(wèn)題，國(guó)際社會(huì)也意識(shí)到移民問(wèn)題不再僅僅是“關(guān)于國(guó)境的問(wèn)題”，無(wú)論是合法移民還是非法移民，都需要考慮其帶來(lái)的社會(huì)成本和社會(huì)階層的變化。

2007年12月至2010年6月，中國(guó)與IOM開(kāi)展了中國(guó)移民管理能力建設(shè)項(xiàng)目（CapacityBuilding for Migration Management in China project，簡(jiǎn)稱(chēng)CBMM），該項(xiàng)目由歐盟出資，IOM、國(guó)際勞工組織以及中國(guó)外交部、公安部等共同參與執(zhí)行。該項(xiàng)目通過(guò)技術(shù)、信息和人員的交流，增進(jìn)中國(guó)和歐盟成員國(guó)對(duì)彼此移民管理體系的了解和交流，促進(jìn)雙方的合作。在2011年4月，IOM與中國(guó)又啟動(dòng)了CBMM二期項(xiàng)目，為期3年。2015年，CBMM進(jìn)入第三期項(xiàng)目，主題為“支持中歐人員往來(lái)和移民領(lǐng)域?qū)υ?huà)項(xiàng)目”。這一時(shí)期，中國(guó)不僅繼續(xù)與東南亞國(guó)家在移民事務(wù)上的合作，也開(kāi)始打開(kāi)歐洲市場(chǎng)。2008年金融危機(jī)后世界經(jīng)濟(jì)遭受重創(chuàng)，大量的勞動(dòng)者失業(yè)，為了緩解這樣的壓力，各國(guó)政府選擇利用別國(guó)更為廉價(jià)的勞動(dòng)力來(lái)維持國(guó)內(nèi)的生產(chǎn)，實(shí)施這樣的項(xiàng)目必須有國(guó)家間與國(guó)際間的配合，IOM在其中所起的作用不容忽視。

長(zhǎng)達(dá)20年的溝通與合作，中國(guó)與IOM所取得的進(jìn)展有目共睹。中國(guó)作為世界人口的第一大國(guó)和國(guó)土面積的第三大國(guó)，成為移民大國(guó)無(wú)可厚非。2016年6月13日，中國(guó)正式提交申請(qǐng)加入IOM，意圖成為IOM的成員。2016年6月30日，中國(guó)正式成為IOM的成員國(guó)，標(biāo)志著中國(guó)與IOM的合作取得了歷史性進(jìn)步。

（二）中國(guó)的移民現(xiàn)狀

中國(guó)移民現(xiàn)狀主要表現(xiàn)為內(nèi)陸地區(qū)居民逐步向沿海地區(qū)移民，沿海地區(qū)居民大量向海外移民，這是國(guó)家移民進(jìn)程中的早期階段。一個(gè)國(guó)家的人口有能力向外遷移，并前往世界上大多數(shù)國(guó)家，這標(biāo)志著我國(guó)國(guó)門(mén)開(kāi)放取得了良好的成效。通過(guò)IOM提供的中國(guó)的移民狀況（見(jiàn)表1），我們可以發(fā)現(xiàn)：遷入中國(guó)內(nèi)地的人員數(shù)量與遷出的人員數(shù)量相比，前者約為后者的1/10，這反映出我國(guó)目前的經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境在人才的留置和利用方面仍然存在一些問(wèn)題。目前，遷出中國(guó)內(nèi)地的人員絕大部分都是擁有良好教育背景和雄厚資金實(shí)力的高素質(zhì)人才，這些人因?yàn)閲?guó)內(nèi)的工作環(huán)境、生活環(huán)境以及自然環(huán)境不甚理想而選擇到其他國(guó)家定居，由此我們不得不面對(duì)的一個(gè)現(xiàn)實(shí)就是人才流失現(xiàn)象愈演愈烈。

表1 截止2016年中國(guó)的移民狀況

通過(guò)整理中國(guó)內(nèi)地遷出人口的去向地以及境外人員遷入中國(guó)內(nèi)地的來(lái)源地（見(jiàn)表2），不難發(fā)現(xiàn)，中國(guó)內(nèi)地人口選擇的地域皆為社會(huì)福利好、環(huán)境優(yōu)越的發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)，而選擇進(jìn)入中國(guó)內(nèi)地的人口則基本上是東南亞發(fā)展中國(guó)家和地區(qū)。因此發(fā)展中國(guó)家和地區(qū)向更加發(fā)達(dá)的其他地區(qū)逐步遞進(jìn)的社會(huì)屬性也得到了充分的體現(xiàn)。這里尤其需要注意的是我國(guó)的香港地區(qū)。眾所周知，香港地區(qū)的人口密度是世界上最高的地區(qū)之一，但是每年仍然有大量的內(nèi)地居民前往香港定居、出游，究其原因，無(wú)非是受香港極為優(yōu)渥的經(jīng)貿(mào)環(huán)境所吸引。然而，反觀境外進(jìn)入中國(guó)內(nèi)地的人口來(lái)源，排在首位的依然是香港，這就暗示香港作為國(guó)際化的大都市已經(jīng)開(kāi)始呈現(xiàn)后勁不足的態(tài)勢(shì)，現(xiàn)階段除了保持香港長(zhǎng)久以來(lái)形成的國(guó)際地位和經(jīng)濟(jì)環(huán)境，還需要考慮如何在香港之后再行打造出一個(gè)東亞乃至亞洲最大的金融中心。可以肯定的是，接替香港的必然是中國(guó)內(nèi)地的城市，面對(duì)我國(guó)高端精英人才持續(xù)外流的現(xiàn)實(shí)，怎樣勒住這種趨勢(shì)并且反過(guò)來(lái)吸引發(fā)達(dá)地區(qū)的人才為中國(guó)所用就成了當(dāng)務(wù)之急。

表2 截止2016年遷入遷出人數(shù)對(duì)比

（三）中國(guó)與IOM的協(xié)商和分歧

中國(guó)早在2001年就成為了IOM的觀察員國(guó)，但成為正式的成員國(guó)卻用了近15年的時(shí)間。

一是因?yàn)橹袊?guó)政府對(duì)加入IOM的態(tài)度十分謹(jǐn)慎。IOM用了近半個(gè)世紀(jì)來(lái)淡化因冷戰(zhàn)時(shí)期加諸身上的政治色彩，時(shí)至今日，我們也不能完全認(rèn)為IOM做到了完美的中立，IOM的議事規(guī)則多由歐美國(guó)家主導(dǎo)，機(jī)構(gòu)人員組成也多為歐美國(guó)家的官員，例如，IOM的總干事幾乎一直由美國(guó)人擔(dān)任，這條不成文的規(guī)定得以延續(xù)是因?yàn)槊绹?guó)作為創(chuàng)始成員國(guó)之一，每年繳納的會(huì)費(fèi)一直高居榜首，因此，雖然加入IOM是必需的，但是中國(guó)依然需要在深思熟慮后找準(zhǔn)時(shí)機(jī)。

二是中國(guó)自身的發(fā)展需要達(dá)到加入IOM的標(biāo)準(zhǔn)。在IOM的憲章中第2條第2款對(duì)成員國(guó)的資格有明文規(guī)定：一國(guó)明確表示支持人口自由流動(dòng)原則并且自愿承擔(dān)至少用于本組織管理所需的會(huì)費(fèi)及其他必要的財(cái)政貢獻(xiàn)，這種貢獻(xiàn)的比例由理事會(huì)決定。除此之外，對(duì)該國(guó)而言，加入本組織需要理事會(huì)成員2/3多數(shù)票通過(guò)以及符合該國(guó)憲法所規(guī)定的相應(yīng)程序。[3]要滿(mǎn)足IOM對(duì)于成員國(guó)的要求，中國(guó)不僅需要改革國(guó)內(nèi)關(guān)于人口流動(dòng)的制度，還要積極參與國(guó)際移民事務(wù)，對(duì)IOM的發(fā)展作出貢獻(xiàn)，這也是中國(guó)近年來(lái)多次參與IOM主導(dǎo)的各項(xiàng)機(jī)制和各類(lèi)論壇的重要原因。

三是IOM的成員國(guó)對(duì)中國(guó)的資格審查一直相當(dāng)嚴(yán)格。國(guó)際移民法一項(xiàng)基本原則就是遷徙自由，由于我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)實(shí)行嚴(yán)格的戶(hù)籍管理制度和出入境審批制度，我國(guó)的移民實(shí)踐尚未完全踐行遷徙自由的基本原則，中國(guó)在與IOM進(jìn)行協(xié)商時(shí)，關(guān)于中國(guó)是否實(shí)行了自由遷徙政策均有比較大的爭(zhēng)議，所以中國(guó)與IOM各成員在這一點(diǎn)上產(chǎn)生了很大分歧。這一狀況直到近幾年我國(guó)實(shí)行全面深化改革后才有了大的起色：國(guó)內(nèi)方面，調(diào)整戶(hù)口遷移政策，統(tǒng)一城鄉(xiāng)戶(hù)口登記制度，全面實(shí)施居住證制度；出入境方面，簡(jiǎn)化我國(guó)國(guó)民申請(qǐng)出入境審批手續(xù)和外國(guó)人入出境審批手續(xù)，尤其是在護(hù)照和簽證的簽發(fā)程序上。另外，針對(duì)外國(guó)人入境居留，也制定了一系列政策措施。盡管IOM并沒(méi)有完全肯定中國(guó)為解決人口自由遷移所作的努力，但是從IOM接納中國(guó)的態(tài)度來(lái)說(shuō)，IOM也意圖參與扭轉(zhuǎn)中國(guó)限制人口流動(dòng)的局面。

IOM與中國(guó)的關(guān)系很難用一種模式化的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)定義，兩者在交流中各取所需。對(duì)中國(guó)而言，要在國(guó)際社會(huì)進(jìn)一步提升國(guó)際地位，就必須承擔(dān)更多的國(guó)際性責(zé)任，IOM在60余年的發(fā)展中對(duì)難民的接收與遣送、國(guó)際移民管理等內(nèi)容有豐富的經(jīng)驗(yàn)，這些內(nèi)容都是值得學(xué)習(xí)的典范；對(duì)IOM而言，中國(guó)作為社會(huì)主義國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家的代表，為IOM注入了新的活力，也使得IOM職能的覆蓋范圍更加廣泛。

三、中國(guó)與國(guó)際移民組織的交互影響

（一）促進(jìn)國(guó)際移民法律制度的構(gòu)建

1.完善本國(guó)的移民管理法制。目前中國(guó)關(guān)于移民制度的立法建設(shè)仍側(cè)重于出入境和國(guó)籍管理方面，而人口跨境流動(dòng)僅僅是移民制度中最基礎(chǔ)的部分，人口流動(dòng)之后出現(xiàn)的人口結(jié)構(gòu)的變化、人口與資源的分配比例、不同文化之間碰撞沖突等后續(xù)安置問(wèn)題才是移民法治的核心，而現(xiàn)階段我國(guó)對(duì)于這些問(wèn)題的規(guī)定甚少，IOM在60余年的發(fā)展中對(duì)國(guó)際移民管理方面有較豐富的經(jīng)驗(yàn)，中國(guó)可參照借鑒。

因?yàn)橐泼袷聞?wù)的特殊性，導(dǎo)致IOM在參與具體的移民實(shí)踐時(shí)不可能施加強(qiáng)制性的命令，而主要扮演指導(dǎo)性和援助性的角色。國(guó)家才是移民的接受者，IOM不可能強(qiáng)迫一國(guó)接受或者遣出移民，IOM為了彌補(bǔ)自身強(qiáng)制力的薄弱，積極開(kāi)展與聯(lián)合國(guó)的合作，IOM所依據(jù)的法律文件絕大多數(shù)來(lái)源于聯(lián)合國(guó)大會(huì)和安理會(huì)通過(guò)的決議，這些決議涉及移民的保護(hù)、移民的遣返、勞工移民的就業(yè)、移民與當(dāng)?shù)匚幕慕涣鞯确矫妫话阏J(rèn)為，這些決議都是具有國(guó)際法效力的文件，也即國(guó)家必須履行在這些文件中規(guī)定的義務(wù)。IOM選擇與聯(lián)合國(guó)進(jìn)行合作，成為聯(lián)合國(guó)的相關(guān)機(jī)構(gòu)，對(duì)這些決議的具體執(zhí)行設(shè)計(jì)制度與方案。中國(guó)作為剛剛加入IOM的新成員，在移民法制上尋求IOM的指導(dǎo)和幫助，結(jié)合國(guó)際條約和聯(lián)合國(guó)的相關(guān)決議，完善中國(guó)移民法律制度。例如，移民權(quán)利保障上，外來(lái)移民在日常事務(wù)中是否享有與中國(guó)本土公民相同的權(quán)利，是否允許外來(lái)移民擔(dān)任國(guó)家公職或者參軍，外來(lái)移民在城鎮(zhèn)中能否購(gòu)置多套房屋等。在這些基礎(chǔ)性權(quán)利上對(duì)移民的開(kāi)放程度需要進(jìn)行充分的調(diào)研以及評(píng)估，才能保證中國(guó)既履行作為IOM會(huì)員國(guó)的義務(wù)，又適應(yīng)國(guó)情發(fā)展需要；國(guó)內(nèi)移民中，目前的戶(hù)籍制度已經(jīng)有所松動(dòng)，但是改革的效果不大，國(guó)內(nèi)移民人口的流動(dòng)規(guī)范的限制仍然過(guò)多，將戶(hù)籍制度與自由遷徙的原則相結(jié)合，使配套制度更適合中國(guó)還需要參考IOM在流動(dòng)人口管理上的經(jīng)驗(yàn)，做好人口的登記造冊(cè)、移民安置、指導(dǎo)性遷移，方能兼顧戶(hù)籍制度與自由遷徙的原則。

2.構(gòu)建保護(hù)移民合法權(quán)益的協(xié)作機(jī)制。完善國(guó)際移民法律制度，各國(guó)都需關(guān)注移民的權(quán)利與需求。對(duì)移民來(lái)說(shuō)，遷移至他國(guó)后能否在該國(guó)行使一定的政治權(quán)利，能否在該國(guó)從事經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，能否在該國(guó)宣揚(yáng)母國(guó)的文化，這些權(quán)利訴求都是需要移民接收國(guó)進(jìn)行規(guī)范的。我國(guó)目前的移民制度對(duì)于移民來(lái)華從事經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和文化交流較為鼓勵(lì)，但是在移民的就業(yè)、社會(huì)保障、住房等方面還有待改善；另一方面，目前絕大部分移民來(lái)華都會(huì)選擇北京、上海、廣州等一線(xiàn)城市居留，這些一線(xiàn)城市在人口壓力上不堪重負(fù)，一些高素質(zhì)移民人才就是因?yàn)橐痪€(xiàn)城市的環(huán)境污染和交通壓力而不得不離開(kāi)我國(guó)，這樣的人才流失實(shí)屬可惜。因此，如何調(diào)節(jié)這些移民在我國(guó)國(guó)內(nèi)的流動(dòng)，使得移民的人口壓力轉(zhuǎn)變?yōu)椤耙泼窦t利”，是現(xiàn)階段中國(guó)需要考慮的重點(diǎn)。

IOM的工作任務(wù)是協(xié)助處理日益增長(zhǎng)的移民管理業(yè)務(wù)的挑戰(zhàn)，加強(qiáng)對(duì)移民事務(wù)的理解，鼓勵(lì)移民進(jìn)程中的社會(huì)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，維護(hù)移民的尊嚴(yán)和幸福，其管理領(lǐng)域涉及移民與發(fā)展、促進(jìn)移民流動(dòng)、調(diào)節(jié)移民流動(dòng)和幫助被迫的移民。對(duì)于中國(guó)來(lái)說(shuō)，保護(hù)移民的權(quán)利和健康以及平衡移民的性別比例，鼓勵(lì)移民進(jìn)程中的社會(huì)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，調(diào)節(jié)移民在我國(guó)地域范圍內(nèi)有序流動(dòng)是十分必要的。筆者以為，IOM可向中國(guó)提供國(guó)內(nèi)外移民管理的技術(shù)支持：譬如安居房屋的選址、基礎(chǔ)設(shè)施的覆蓋范圍、教育與醫(yī)療的平衡布局等。中國(guó)可以出臺(tái)相關(guān)的就業(yè)指導(dǎo)手冊(cè)，引導(dǎo)來(lái)華的外國(guó)人向勞動(dòng)力缺口大、工作環(huán)境較好的地方流動(dòng)。通過(guò)舉辦各類(lèi)論壇，促進(jìn)中國(guó)與外國(guó)之間的文化交流，保障外國(guó)人在中國(guó)能夠享受文化開(kāi)放所帶來(lái)的交融，使外國(guó)人更好地了解中國(guó)的政治環(huán)境與社會(huì)環(huán)境。

除了接受外來(lái)移民，中國(guó)公民在移居他國(guó)時(shí)其合法權(quán)益也需要居留國(guó)政府的保護(hù)。目前，有1.6萬(wàn)多家中國(guó)企業(yè)在海外發(fā)展。據(jù)商務(wù)部統(tǒng)計(jì)，2016年度我國(guó)對(duì)外勞務(wù)合作派出各類(lèi)勞務(wù)人員49.4萬(wàn)人[4]；據(jù)教育部統(tǒng)計(jì)，2016年度我國(guó)出國(guó)留學(xué)人員總數(shù)為54.45萬(wàn)人，各類(lèi)留學(xué)回國(guó)人員總數(shù)為43.25萬(wàn)人，從1978-2016年底，各類(lèi)出國(guó)留學(xué)人員累計(jì)達(dá)458.66萬(wàn)人。[5]2014年上半年，我國(guó)商務(wù)部通過(guò)國(guó)際勞工合作項(xiàng)目派遣了56.2萬(wàn)名勞工出國(guó)就業(yè)，同比增長(zhǎng)了6%。世界銀行評(píng)估中國(guó)已經(jīng)成為世界第二大移民匯款的接受者。我國(guó)移民外國(guó)的人數(shù)越來(lái)越多，我國(guó)公民在海外的生命財(cái)產(chǎn)安全卻頻頻受到傷害，武裝沖突、局部戰(zhàn)爭(zhēng)、恐怖主義、自然災(zāi)害、針對(duì)中國(guó)人的刑事案件、反華排華事件等等無(wú)一不對(duì)我國(guó)海外移民造成威脅，而保護(hù)海外華僑是我國(guó)固有的義務(wù)，但在真正發(fā)生侵害華僑的事件時(shí)，僅依靠大使館和領(lǐng)事館是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，IOM在全球的絕大部分地區(qū)都擁有駐地機(jī)構(gòu)和工作人員，在IOM的幫助下進(jìn)行領(lǐng)事保護(hù)和海外撤僑會(huì)及時(shí)有效得多。其實(shí)，早在2006年所羅門(mén)群島的騷亂事件以及近幾年敘利亞內(nèi)戰(zhàn)中IOM就曾向受困的中國(guó)公民提供幫助，協(xié)助中國(guó)方面進(jìn)行了撤僑等工作。除了領(lǐng)事保護(hù)和撤僑，如何幫助海外華僑盡快融入當(dāng)?shù)厣鐣?huì)，幫助華僑解決就業(yè)、社會(huì)保障、教育、住房等問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)中華文化與外國(guó)文化的交融而非對(duì)抗也是中國(guó)現(xiàn)階段需要IOM進(jìn)行協(xié)調(diào)的部分。

3.改革出入境管理制度。根據(jù)《中國(guó)國(guó)際移民報(bào)告（2016）》，中國(guó)的海外華僑人數(shù)已經(jīng)達(dá)到了6 000萬(wàn)，[6]來(lái)華旅游的外國(guó)人數(shù)量非常龐大，僅2014年一年就有近5 300萬(wàn)外國(guó)人過(guò)境中國(guó)；取得6個(gè)月以上居留期的外國(guó)人人數(shù)達(dá)到663 556人。①數(shù)據(jù)來(lái)源：IOM中國(guó)地區(qū)數(shù)據(jù)http://www.iom.int/countries/china#_ftn1。

如此龐大的人口流動(dòng)，使得中國(guó)在管理移民時(shí)需要大量的人力和物力，尤其是在人口的登記造冊(cè)和出入境查驗(yàn)環(huán)節(jié)。例如，非洲若干國(guó)家因生態(tài)環(huán)境惡化、自然災(zāi)害導(dǎo)致大量非法移民向撒哈拉以南各國(guó)以及歐洲、中亞等地區(qū)流動(dòng)；甚至有些非洲和中東國(guó)家的入境者來(lái)到廣州等地長(zhǎng)期滯留，成為“非法入境、非法居留、非法就業(yè)”的“三非”人員，給我國(guó)的出入境管理和民政工作帶來(lái)較大的困擾。在移民證件的發(fā)放、出入境管理上，移民證件的種類(lèi)和數(shù)量問(wèn)題歷來(lái)爭(zhēng)議較大。近年來(lái)，中國(guó)的簽證種類(lèi)有很大改善，現(xiàn)存的普通簽證就有16種，方便來(lái)華外國(guó)人的管理。目前外國(guó)人永久居留身份證制度已經(jīng)開(kāi)始實(shí)行，外國(guó)人在辦理金融、教育、醫(yī)療、交通、住宿、通信、工作、稅收和社會(huì)保險(xiǎn)、財(cái)產(chǎn)登記、訴訟等事務(wù)時(shí)可以將永久居留身份證作為身份證件單獨(dú)使用。但是在港澳同胞來(lái)往內(nèi)地的簽證以及內(nèi)地居民往來(lái)港澳臺(tái)的護(hù)照發(fā)放上卻十分繁瑣。因此，應(yīng)當(dāng)調(diào)整現(xiàn)有的護(hù)照種類(lèi)，明確規(guī)定為三類(lèi)：因公護(hù)照、因私護(hù)照和外交護(hù)照，港澳地區(qū)可以注明來(lái)源地為香港澳門(mén)，但所享有權(quán)利應(yīng)當(dāng)同前三類(lèi)護(hù)照相同。另外，給予往來(lái)港澳的中國(guó)內(nèi)地居民在入出境和居留上與外國(guó)人享受同等待遇?？茖W(xué)制定簽證與護(hù)照的種類(lèi)是進(jìn)行開(kāi)放的基礎(chǔ)，加入IOM與國(guó)際移民實(shí)踐接軌，可以更好地?cái)U(kuò)大對(duì)外開(kāi)放。

（二）加強(qiáng)中國(guó)與國(guó)際社會(huì)在移民管理方面的溝通與合作

當(dāng)前的國(guó)際社會(huì)，最緊要的全球性難題當(dāng)屬難民、恐怖主義和環(huán)境問(wèn)題，無(wú)論這些問(wèn)題是否緣起于中國(guó)，中國(guó)都無(wú)法置身事外，而這些問(wèn)題的解決都無(wú)一例外的需要國(guó)際合作——不僅包括國(guó)家之間的合作，也包括國(guó)家與國(guó)際組織、國(guó)際組織與國(guó)際組織之間的合作。

1.合作解決難民問(wèn)題。IOM成立的初衷就是為了解決戰(zhàn)后的難民問(wèn)題，難民的轉(zhuǎn)移和安置也一直是IOM的核心議題之一。IOM作為最具移民經(jīng)驗(yàn)的成熟國(guó)際組織，在難民問(wèn)題上所起的作用是無(wú)可替代的，難民如何被遷移、由誰(shuí)來(lái)接收、安置后如何定居生活、何時(shí)可以被遣返等工作更多的由IOM來(lái)完成。

中國(guó)雖然已經(jīng)在民政部設(shè)立了難民處，但有關(guān)“國(guó)際難民安置和保護(hù)”方面的立法仍在進(jìn)行過(guò)程中，針對(duì)國(guó)際難民的安置與遣返經(jīng)驗(yàn)尚存不足。近期，因緬甸政府軍與反政府武裝沖突導(dǎo)致的數(shù)千邊民涌入我國(guó)的難民潮就亟待處理。我國(guó)目前為這些難民提供帳篷和生活用品，待戰(zhàn)事緩和便遣送其回國(guó)，戰(zhàn)事激烈這些難民便又涌入我國(guó)邊境。雖然難民問(wèn)題的根源在于國(guó)內(nèi)矛盾，但是中國(guó)可以通過(guò)外交手段以及IOM的渠道同緬甸方面展開(kāi)對(duì)話(huà)，促成緬甸難民回國(guó)定居，使“難民”脫“難”。

當(dāng)前，中東地區(qū)的局勢(shì)激烈動(dòng)蕩，難民問(wèn)題已然成為撕裂歐洲大陸的一道觸目驚心的傷口。中國(guó)在難民問(wèn)題上加強(qiáng)與IOM的合作不僅大勢(shì)所趨，而且勢(shì)在必行，這也是提升中國(guó)國(guó)際影響力的必然要求。鑒于中國(guó)人口已經(jīng)接近飽和，接受大量難民的要求是不現(xiàn)實(shí)的，但我國(guó)政府出于人道主義，可以提供一定的資金、物資、志愿人員參與難民的救助。中國(guó)政府可以同IOM訂立人才培養(yǎng)計(jì)劃，每年輸送一定的人才進(jìn)入IOM進(jìn)行學(xué)習(xí)和服務(wù)，待服務(wù)年限完成時(shí)便回國(guó)參與國(guó)內(nèi)移民事務(wù)建設(shè)。

2.共同維護(hù)國(guó)家安全。在國(guó)際社會(huì)安全方面，恐怖主義與難民問(wèn)題的成因有所交叉，恐怖主義分子盤(pán)踞的地區(qū)往往是幾國(guó)交界的邊境，這樣的地區(qū)人口混雜、政府難以管理。例如頻繁在我國(guó)境內(nèi)制造恐怖主義事件的“東突組織”所在地區(qū)就涉及中國(guó)、塔吉克斯坦、阿富汗和吉爾吉斯斯坦等國(guó)家；再如“ISIS伊斯蘭國(guó)”恐怖組織則占據(jù)敘利亞、伊拉克、土耳其等多國(guó)交界的地區(qū)，并不斷擴(kuò)充其軍事力量。這些恐怖組織在地區(qū)上涉及多國(guó)，在人員上利用各國(guó)擁有極端思想的激進(jìn)分子前往他國(guó)進(jìn)行恐怖襲擊，復(fù)雜的人員組成和人口流動(dòng)使得打擊恐怖主義需要各國(guó)深化合作，而IOM的職能可以發(fā)揮其作為橋梁和紐帶的作用。我國(guó)加入IOM后，可以借助IOM遍布全球的信息網(wǎng)和豐富的人力資源，配合現(xiàn)行的反恐機(jī)制，加強(qiáng)中國(guó)與國(guó)際社會(huì)在打擊恐怖主義、維護(hù)國(guó)家安全等方面的合作。

3.攜手維護(hù)生態(tài)環(huán)境。環(huán)境問(wèn)題囊括了眾多類(lèi)別，全球氣候變暖、大氣污染、水污染、動(dòng)植物資源滅絕等等，其中全球氣候變暖是當(dāng)前各國(guó)關(guān)注的重中之重，因?yàn)槿驓夂蜃兣瘞?lái)的影響是持續(xù)性、關(guān)聯(lián)性的。以氣候變暖導(dǎo)致的海平面上升為例，太平洋中許多島國(guó)會(huì)因?yàn)楹Ｆ矫嫔仙蜎](méi)島礁而不得不放棄賴(lài)以生存的家園，轉(zhuǎn)而向其他國(guó)家移民，對(duì)圖瓦盧這樣國(guó)土面積狹小的國(guó)家來(lái)說(shuō)，海平面上升導(dǎo)致的移民就是“舉國(guó)搬遷”至新西蘭。在中國(guó)，環(huán)境移民的壓力同樣存在，我國(guó)擁有漫長(zhǎng)的海岸線(xiàn)，毗鄰15個(gè)國(guó)家，生態(tài)環(huán)境多樣，任何一個(gè)生態(tài)圈中出現(xiàn)異常，對(duì)東亞各國(guó)來(lái)說(shuō)都是連帶性的影響。有預(yù)測(cè)表明，到21世紀(jì)中期，孟加拉和埃及兩條河流的下游附近15-16%的土地將遭海水淹沒(méi)，可能造成4 000萬(wàn)環(huán)境難民。對(duì)于因?yàn)樽匀粸?zāi)害而背井離鄉(xiāng)的移民，IOM成員有必要互相協(xié)作來(lái)幫助環(huán)境難民重新尋找家園，科學(xué)合理安置人口，注重人口與環(huán)境承載容量相協(xié)調(diào)，共渡環(huán)境難關(guān)。

（三）防控偷渡犯罪和協(xié)助追逃追贓

在移民管理領(lǐng)域，國(guó)際性犯罪多發(fā)，主要表現(xiàn)為偷渡、販賣(mài)人口、販賣(mài)婦女和兒童、非法使用童工、非法入境等等，這些國(guó)際性犯罪往往由一個(gè)或者幾個(gè)國(guó)際犯罪集團(tuán)操縱，從事非法運(yùn)輸人口的犯罪活動(dòng)，在運(yùn)輸過(guò)程中經(jīng)常出現(xiàn)慘重的人員傷亡，但由于伴隨著暴利，類(lèi)似活動(dòng)屢禁不止，我國(guó)在打擊類(lèi)似活動(dòng)時(shí)經(jīng)常有心無(wú)力。除了移民犯罪，因貪腐問(wèn)題潛逃出境、走私、跨國(guó)販毒、跨國(guó)電信詐騙等犯罪近年來(lái)也成為我國(guó)重點(diǎn)打擊的對(duì)象。IOM曾協(xié)助我國(guó)遣返一些受?chē)?guó)際詐騙集團(tuán)詐騙而非法出境的中國(guó)公民，為合作打擊國(guó)際犯罪奠定了良好的基礎(chǔ)，針對(duì)這些國(guó)際性犯罪，嘗試與IOM、國(guó)際刑警組織等進(jìn)行合作，對(duì)打擊國(guó)際犯罪可起到雙管齊下的效果。

IOM雖然是一個(gè)移民組織，但其職能的延伸已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了移民的范圍。在公共衛(wèi)生領(lǐng)域IOM致力于移民的醫(yī)療條件改善和健康，在防災(zāi)抗災(zāi)領(lǐng)域IOM致力于災(zāi)后重建……從某種意義來(lái)說(shuō)，IOM同大部分國(guó)際組織一樣，一直在參與著全球各種問(wèn)題的治理，中國(guó)也在努力扮演著這種角色，中國(guó)加入IOM會(huì)提升中國(guó)的國(guó)力，從而在國(guó)際舞臺(tái)上演繹更加精彩的大國(guó)藝術(shù)。同時(shí)，中國(guó)一直倡導(dǎo)和平崛起，借助IOM的平臺(tái)，中國(guó)將“愛(ài)好和平”的價(jià)值觀念傳遞出去，扭轉(zhuǎn)“中國(guó)威脅論”的不良影響，呼吁國(guó)際社會(huì)堅(jiān)持和平與發(fā)展的時(shí)代潮流，回歸至人類(lèi)最基本的需求上來(lái)。

（四）加快IOM改革進(jìn)程

1.改革IOM的設(shè)想。IOM雖然職能甚廣，但并非“神通廣大”。首先，IOM是一個(gè)臨時(shí)組織轉(zhuǎn)型而成的國(guó)際組織，其組織機(jī)構(gòu)設(shè)置不夠規(guī)范，組織中存在總干事和副總干事，也存在輪值主席，既有總部部門(mén)，又有行政中心和總干事辦公室，憲章也一再修訂，這些因素導(dǎo)致IOM的穩(wěn)定性有所欠缺；其次，IOM過(guò)于依賴(lài)聯(lián)合國(guó)在移民領(lǐng)域的相關(guān)文件，缺乏獨(dú)立的立法部門(mén)和法律文件來(lái)規(guī)范成員國(guó)的移民行為，對(duì)于非成員國(guó)就更無(wú)管理的權(quán)利，因此時(shí)常出現(xiàn)“鞭長(zhǎng)莫及”的情況；第三，關(guān)于難民問(wèn)題目前有許多國(guó)際組織參與援助，IOM難免和其他國(guó)際組織尤其是UNHCR產(chǎn)生爭(zhēng)搶人員和資源的情形，導(dǎo)致難民轉(zhuǎn)移上的混亂；第四，IOM的“去國(guó)家化”過(guò)程不夠徹底，目前依然由美國(guó)來(lái)主導(dǎo)其運(yùn)作走向。

針對(duì)這些問(wèn)題，IOM首先應(yīng)當(dāng)進(jìn)行自身的改革：

（1）精簡(jiǎn)組織，明確任務(wù)。簡(jiǎn)化機(jī)構(gòu)設(shè)置，將行政機(jī)構(gòu)歸于一類(lèi)，確立核心領(lǐng)導(dǎo)，明確各部門(mén)的事務(wù)，平衡IOM內(nèi)部組織的人員國(guó)籍和性別比例。（2）設(shè)立相關(guān)立法機(jī)關(guān)，從事移民法律的編纂與整理工作。逐步建立規(guī)范的法律體系，整合現(xiàn)有國(guó)際移民法律規(guī)范，并在尊重成員國(guó)意愿的情況下，為成員國(guó)設(shè)定一定的義務(wù)；整理相應(yīng)的國(guó)際慣例，形成國(guó)際移民法領(lǐng)域的國(guó)際習(xí)慣，以此來(lái)約束非成員國(guó)，維護(hù)國(guó)際移民的良性秩序。（3）加強(qiáng)與UNHCR等其他國(guó)際組織在難民事務(wù)上的溝通與合作，確定IOM的工作定位和任務(wù)，避免難民轉(zhuǎn)移上的混亂以及與其他組織爭(zhēng)搶資源的狀況。在將來(lái)，可以考慮與UNHCR進(jìn)行合并，并專(zhuān)門(mén)設(shè)立一個(gè)難民事務(wù)部，整合兩家組織的資源，提高難民救助的效率。

2.改革IOM的舉措。中國(guó)加入IOM，為IOM注入了新鮮的血液，尤其是中國(guó)作為一個(gè)擁有近14億人口的大國(guó)，在移民事務(wù)上與IOM的互動(dòng)是共贏的體現(xiàn)。

（1）中國(guó)可以為IOM的資金、人員、設(shè)備提供支持，尤其是在難民問(wèn)題上。中國(guó)已經(jīng)向中東地區(qū)國(guó)家提供了6.8億元人民幣的人道主義援助。2015年，中國(guó)國(guó)家主席習(xí)近平在二十國(guó)集團(tuán)峰會(huì)期間宣布中國(guó)將再向有關(guān)國(guó)家和國(guó)際組織提供1億美元的人道主義援助。[7]（2）中國(guó)在一定程度上代表著亞太國(guó)家的聲音，通過(guò)進(jìn)駐IOM，改變IOM中美國(guó)一家獨(dú)大的局面，利用中國(guó)力量幫助國(guó)際社會(huì)建立起更加公平、透明的國(guó)際移民體系。中國(guó)在遷入人口和遷出人口上都有極大的發(fā)展空間，IOM可以利用中國(guó)來(lái)拓展其在亞太地區(qū)的業(yè)務(wù)能力。（3）中國(guó)倡導(dǎo)“一帶一路”建設(shè)，“一帶一路”強(qiáng)化多邊合作機(jī)制，整合上海合作組織（SCO）、中國(guó) -東盟“10+1”、亞太經(jīng)合組織（APEC）、金磚國(guó)家組織（BRICS）、亞歐會(huì)議（ASEM）等現(xiàn)有多邊合作機(jī)制的資源，打造政治互信、經(jīng)濟(jì)融合、文化包容的利益共同體、命運(yùn)共同體和責(zé)任共同體。尤其是“一帶一路”建設(shè)，強(qiáng)調(diào)民心互通的合作，包括擴(kuò)大相互間留學(xué)生規(guī)模，深化沿線(xiàn)國(guó)家間人才交流合作，加強(qiáng)旅游合作，提高沿線(xiàn)各國(guó)游客簽證便利化水平等。這些合作機(jī)制帶動(dòng)人口的跨境流動(dòng)，可以借助IOM來(lái)規(guī)范跨國(guó)活動(dòng)的秩序，IOM也可以以此作為平臺(tái)，制定科學(xué)的人口遷移指南，參與東亞、中亞和西亞地區(qū)的人口遷移調(diào)節(jié)。移民問(wèn)題在發(fā)展中國(guó)家的表現(xiàn)與在發(fā)達(dá)國(guó)家的表現(xiàn)不盡相同，中國(guó)是發(fā)展中大國(guó)，其移民問(wèn)題富有代表性，IOM的指導(dǎo)和協(xié)助可以推廣至其他發(fā)展中國(guó)家。

五、中國(guó)加入國(guó)際移民組織所面臨的新挑戰(zhàn)

中國(guó)已經(jīng)成為IOM的成員國(guó)，在IOM的憲章下，除了享受IOM的協(xié)助與指導(dǎo)等權(quán)利，承擔(dān)憲章規(guī)定的義務(wù)，由于中國(guó)的特殊國(guó)情，中國(guó)還面臨著一些挑戰(zhàn)。

（一）戶(hù)籍管理制度與自由遷徙的沖突

中國(guó)現(xiàn)行的戶(hù)籍制度仍然是飽受?chē)?guó)際詬病的一項(xiàng)政策措施。盡管中國(guó)出于自身國(guó)情的考慮，認(rèn)為一旦放開(kāi)限制進(jìn)行的太快太急，就會(huì)出現(xiàn)一線(xiàn)特大城市的人口急劇增加，超過(guò)原有的人口承載量，導(dǎo)致交通擁擠、環(huán)境污染、治安惡化等一系列社會(huì)問(wèn)題。但是必須承認(rèn)的是，由于人口限制實(shí)行的時(shí)間過(guò)長(zhǎng)，其帶來(lái)的負(fù)面效應(yīng)已經(jīng)遠(yuǎn)大于積極效應(yīng)。主要表現(xiàn)為，即使有戶(hù)籍管理，北上廣深等特大城市的人員依然呈正增長(zhǎng)，與戶(hù)籍相掛鉤的社會(huì)保障和教育制度長(zhǎng)期處于不公平的脫節(jié)狀態(tài)，例如，非北京市戶(hù)口人員不得運(yùn)營(yíng)共享機(jī)動(dòng)車(chē)，非北京市戶(hù)口律師不得在北京律師事務(wù)所掛名等等。一方面大城市的福利設(shè)施繼續(xù)在優(yōu)化，但另一方面外來(lái)人員卻無(wú)法直接享受。據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局的統(tǒng)計(jì)，2013年就有大約2.69億農(nóng)民工從農(nóng)村遷移到正在發(fā)展的城市中，但是在這些農(nóng)民工嘗試融入進(jìn)城市時(shí)卻往往陷入被隔絕的處境，形成大量的“城中村”“城鄉(xiāng)結(jié)合部”。原本的城鄉(xiāng)差距進(jìn)一步拉大，國(guó)家又需要向中小城市和農(nóng)村補(bǔ)貼更多的資金以留住人才。在這樣矛盾的情況下，如何滿(mǎn)足IOM奉行的原則，同時(shí)又兼顧我國(guó)國(guó)情就成為了現(xiàn)階段所面臨的一大難題。

筆者認(rèn)為，戶(hù)籍管理制度是我國(guó)劃分社會(huì)區(qū)域的最重要的基礎(chǔ)。長(zhǎng)期以來(lái)，戶(hù)籍制度已經(jīng)固定下了人口管理的基本模式，輕易無(wú)法更改，但卻可以進(jìn)行一定的變通。上個(gè)世紀(jì)中葉的英國(guó)倫敦曾經(jīng)是人口擁擠的城市，但是到了八九十年代，英國(guó)的城市化已經(jīng)基本完成，倫敦的人口自動(dòng)向外進(jìn)行遷移，以逃離日益惡化的城市環(huán)境，所以應(yīng)當(dāng)看到，城市所擁有的自我調(diào)節(jié)能力能夠平衡人口壓力，前提是人口的流動(dòng)必須自由。

當(dāng)前應(yīng)該放松戶(hù)籍管理對(duì)人們社會(huì)生活的管控。在享受社會(huì)保障上，進(jìn)一步將社會(huì)保障與戶(hù)籍相分開(kāi)，形成全國(guó)聯(lián)網(wǎng)，至少在省一級(jí)維持本省城鄉(xiāng)社會(huì)保障的水平相差無(wú)幾，逐步實(shí)行城鄉(xiāng)統(tǒng)一。當(dāng)二三線(xiàn)城市的配套設(shè)施也能滿(mǎn)足人們的生活需要，一線(xiàn)城市的吸引力就會(huì)下降，所以現(xiàn)階段可以將基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重點(diǎn)逐步轉(zhuǎn)移到二三線(xiàn)城市，吸引人才流向這些區(qū)域，緩解一線(xiàn)城市的人口壓力，在這一過(guò)程中放開(kāi)對(duì)人口流動(dòng)的管理和限制方能保證自由遷徙的平穩(wěn)過(guò)渡。

（二）難民潮的潛在威脅

中國(guó)的國(guó)土面積遼闊，與14個(gè)國(guó)家接壤，越南、緬甸、巴基斯坦、阿富汗、朝鮮等國(guó)家的政治局勢(shì)長(zhǎng)期處于不穩(wěn)定的狀態(tài)，這些國(guó)家的許多難民都選擇前往中國(guó)避難，最典型的就是不久前緬甸北部果敢地區(qū)的難民涌入中國(guó)的云南。緬北局勢(shì)自2015年開(kāi)始就處于動(dòng)蕩時(shí)期，難民潮高峰時(shí)達(dá)到了7 000余人，中國(guó)政府出于人道主義精神對(duì)這些難民進(jìn)行了安置和救助。與此類(lèi)似，朝鮮半島的局勢(shì)近來(lái)已經(jīng)到了劍拔弩張的地步，如何應(yīng)對(duì)可能發(fā)生的難民潮涌入中國(guó)是邊境地區(qū)省份需要尤為重視的問(wèn)題。另外，需要應(yīng)對(duì)難民在多個(gè)邊境入口同時(shí)入境的“擴(kuò)散”現(xiàn)象出現(xiàn)，一方面這種現(xiàn)象容易造成動(dòng)亂，另一方面我國(guó)也不可能在邊境的每一個(gè)口岸都設(shè)立難民安置點(diǎn)。

筆者認(rèn)為，作為IOM的成員國(guó)，應(yīng)積極履行義務(wù)，可以在邊境的某些固定地區(qū)建立難民安置點(diǎn)和中轉(zhuǎn)點(diǎn)，引導(dǎo)難民從這些地點(diǎn)入境，劃定難民可以自由活動(dòng)的區(qū)域，以應(yīng)對(duì)可能出現(xiàn)的難民擴(kuò)散的局面。應(yīng)當(dāng)限制難民進(jìn)入內(nèi)地，以免造成內(nèi)地管理的困難以及居民的恐慌，更要對(duì)難民身份進(jìn)行嚴(yán)格檢查，防止恐怖主義分子借機(jī)入境；待難民本國(guó)局勢(shì)有所好轉(zhuǎn)時(shí)，可以將難民們遣送回國(guó)，如有拒絕回國(guó)者，應(yīng)當(dāng)作好登記造冊(cè)工作，并聯(lián)系本國(guó)的外交部門(mén)進(jìn)行談判協(xié)商。除了這些治標(biāo)的措施，中國(guó)應(yīng)當(dāng)會(huì)同IOM積極地與這些國(guó)家當(dāng)局就難民問(wèn)題進(jìn)行對(duì)話(huà)和磋商，敦促這些國(guó)家做好難民的回國(guó)定居。

（三）高端技術(shù)人才流失

前文已經(jīng)提到，國(guó)內(nèi)高端技術(shù)人才大量前往歐美等發(fā)達(dá)國(guó)家，追求更好的薪資報(bào)酬和工作環(huán)境，外國(guó)技術(shù)人才來(lái)華雖然呈現(xiàn)增長(zhǎng)但是愿意留在中國(guó)的卻并不多。隨著中國(guó)同外國(guó)的交流越來(lái)越多，許多人選擇到海外留學(xué)，相當(dāng)一部分留學(xué)生選擇留在國(guó)外而不回國(guó)。當(dāng)前，“一帶一路”戰(zhàn)略正在穩(wěn)步實(shí)施，可以想見(jiàn)，今后我國(guó)國(guó)民出入境和外國(guó)人入出境的頻次會(huì)越來(lái)越高，構(gòu)建良好的工作環(huán)境是留住高端技術(shù)人才的必要基礎(chǔ)，給予勞動(dòng)者自由創(chuàng)造的尊重是留住高端技術(shù)人才的制度保障，因此應(yīng)該進(jìn)一步完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、治理環(huán)境污染，重視勞動(dòng)者權(quán)利保障，尊重并保護(hù)知識(shí)產(chǎn)權(quán)，為高端技術(shù)人才在中國(guó)的孵化提供溫床。

綜上所述，筆者認(rèn)為IOM作為在移民事務(wù)上最富經(jīng)驗(yàn)的國(guó)際組織，其發(fā)展有目共睹。中國(guó)作為國(guó)際移民組織的正式成員國(guó)，理應(yīng)為完善國(guó)際移民管理法律制度做出應(yīng)有的貢獻(xiàn)。對(duì)IOM來(lái)說(shuō)，中國(guó)的加入也會(huì)為國(guó)際移民組織帶來(lái)更多的改革機(jī)遇，兩者形成良性的互動(dòng)，互助共贏，堅(jiān)持國(guó)際移民的遷徙自由原則，不斷為人類(lèi)追求友好往來(lái)的福祉而共同努力。

［1］郭秋梅.中國(guó)與國(guó)際移民組織：融入與發(fā)展[J].華僑華人歷史研究，2013（4）：23-33.

［2］郭秋梅.國(guó)際移民組織與聯(lián)合國(guó)難民署之比較：關(guān)系、議程和影響力[J].國(guó)際論壇，2012（4）：19-24，79-80.

［3］國(guó)際移民組織憲章[EB/OL].[2016-11-29].http://www.iom.int/constitution.

［4］商務(wù)部2016年我國(guó)對(duì)外勞務(wù)合作業(yè)務(wù)簡(jiǎn)明統(tǒng)計(jì)[EB/OL].[2017-07-08].http://www.mofcom.gov.cn/article/tongjiziliao/dgzz/201701/20170102504425.shtml.

［5］教育部2016年度我國(guó)出國(guó)留學(xué)人員情況統(tǒng)計(jì)[EB/OL].[2017-07-08].http://www.moe.edu.cn/jyb_xwfb/xw_fbh/moe_2069/xwfbh_2017n/xwfb_170301/170301_sjtj/201703/t2017 0301_297676.html.

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