周學軍，陳華堂 ，姚云浩

(1.中國農(nóng)業(yè)大學，北京 100083；2.中國灌溉排水發(fā)展中心，北京 100054；3.大連海事大學，遼寧 大連 116026)

0 前 言

水利是農(nóng)業(yè)的命脈。如何建好、管好和用好農(nóng)田水利設施始終是擺在政策制定者和廣大基層實踐工作者面前的重大課題。我國目前的農(nóng)田水利設施管理體制因權(quán)屬和結(jié)構(gòu)的復雜性，主要包括了主要干支渠和部分支斗渠的國有和國家相關(guān)部門(主要是水利部門)維護和管理及部分支斗渠及以下渠道(或稱為“末級渠道”)的用水戶(主要是農(nóng)民)和農(nóng)村社區(qū)的管理。而用水戶(或有組織的用水戶)和農(nóng)村社區(qū)對農(nóng)田水利設施的維護和管理在現(xiàn)階段則主要由各類農(nóng)民用水合作組織(包括了農(nóng)民用水戶協(xié)會和水利類農(nóng)民專業(yè)合作社兩種主要形式)來實施的。由于得到國家政策的鼓勵和客觀上農(nóng)田水利設施管理的需求，全國各類農(nóng)民用水合作組織發(fā)展極為迅猛。根據(jù)水利部編制的2014年《全國水利發(fā)展統(tǒng)計公報》，截至2014年，全國成立的以農(nóng)民用水戶協(xié)會為主要形式的農(nóng)民用水合作組織累計達到8.34萬家, 其中254個農(nóng)民用水合作組織被評定為第一批國家農(nóng)民用水合作示范組織。目前,農(nóng)民用水合作組織管理的灌溉面積約0.189 億hm2,占全國耕地灌溉面積的29.2%。

盡管農(nóng)民用水合作組織發(fā)展迅猛，但由于農(nóng)村社會經(jīng)濟條件尤其是農(nóng)村經(jīng)營體制發(fā)生的重大變化，一些農(nóng)民用水合作組織的生存和進一步發(fā)展都面臨著各種各樣的問題和挑戰(zhàn)。本研究在系統(tǒng)梳理前人研究成果和實地調(diào)研的基礎(chǔ)上，重點分析和總結(jié)了目前我國農(nóng)民用水合作組織發(fā)展所面臨的主要的具有共性的問題，并在此基礎(chǔ)上提出相應的對策建議，供政策制定者和實踐者參考。

1 問題分析

除了不可改變的客觀的社會經(jīng)濟條件的變化和農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)營體制改變所帶來的外部挑戰(zhàn)以外，本文將農(nóng)民用水合作組織的發(fā)展所面臨的主要問題和挑戰(zhàn)總結(jié)為兩個方面：外部的政策環(huán)境問題和內(nèi)部的自身能力問題。

1.1 組織性質(zhì)定位不清，政策供給不足

外部的政策環(huán)境問題主要表現(xiàn)為組織性質(zhì)定位不清或不合理以及適應其發(fā)展的政策供給不足。兩類農(nóng)民用水合作組織有著完全不同的組織性質(zhì)定位：在不同的管理部門注冊，適用不同的法律法規(guī)條款，因而也面臨著不同的發(fā)展機遇和挑戰(zhàn)。而作為農(nóng)民用水合作組織主要形式的農(nóng)民用水戶協(xié)會面臨的問題更為嚴峻，本文將其予以重點分析。

農(nóng)民用水戶協(xié)會具有非營利、自我組織和自我管理及主要只服務于協(xié)會成員的性質(zhì)，在缺乏相關(guān)專門適用法律法規(guī)的情況下，其組織性質(zhì)被歸類為民間的“社會團體”，并適用《社會團體登記管理條例》和在相應的各級(主要是縣級)政府主管社會團體工作的民政部門申請登記注冊。

隨著大量農(nóng)民用水戶協(xié)會在廣大農(nóng)村的迅速建立和在農(nóng)田水利設施的建設和管理上起的作用越來越大，這一政策定義和管理規(guī)定除了給予其合法性依據(jù)之外，其中的一些條款也帶來了很多問題和新的挑戰(zhàn)。這些問題主要體現(xiàn)在對活動資金的要求和對業(yè)務范圍的限制上。具體來說，由國務院發(fā)布于1998年10月25日開始實施的《社會團體登記管理條例》(2016年2月6日發(fā)布的修訂版的相關(guān)內(nèi)容仍然沒有改變)總則第二條規(guī)定“…社會團體,是...非營利性社會組織”，第四條規(guī)定“社會團體不得從事營利性經(jīng)營活動”，第十條(五)規(guī)定“有合法的資產(chǎn)和經(jīng)費來源，全國性的社會團體有10萬元以上活動資金，地方性的社會團體和跨行政區(qū)域的社會團體有3萬元以上活動資金”，第三十一條(2016修改版為第二十八條)規(guī)定“社會團體應當，…接受年度檢查”。而對于很多農(nóng)戶尤其貧困地區(qū)的農(nóng)戶和規(guī)模有限且“不得從事營利性經(jīng)營活動”的農(nóng)民用水戶協(xié)會來說，單純依靠農(nóng)戶集資(在很多地方農(nóng)民收水費都很難，且物價局確定的水價時常不能覆蓋基本的運營成本)，這筆注冊費是一筆無法承受或不愿承受的財務負擔，使得很多地方的農(nóng)民用水戶協(xié)會逃避年檢或處在“非法”狀態(tài)，甚至不能正常運作。實踐證明，在農(nóng)業(yè)水費由物價局核定而不是根據(jù)實際成本核算或市場定價，而地方政府又沒有提供必要的資金或其他渠道的財務支持且協(xié)會自身創(chuàng)收艱難的情況下，時常導致許多協(xié)會缺乏必要的維護和運行資金，影響協(xié)會的運作和必要的工程建設和維護。因此，將農(nóng)民用水戶協(xié)會定義為“社會團體”并適用《社會團體登記管理條例》中關(guān)于“不得從事營利性經(jīng)營活動”和活動資金要求的條款嚴重限制了農(nóng)民用水戶協(xié)會的發(fā)展和可持續(xù)運作。

相對于其他的農(nóng)民自組織形式，農(nóng)民用水戶協(xié)會因為貼近農(nóng)戶、利益關(guān)系相對簡單清晰、管理透明和農(nóng)民參與度高成為我國廣大農(nóng)村地區(qū)最受農(nóng)民歡迎和一定時期發(fā)展最快的農(nóng)村農(nóng)田水利管理架構(gòu)之一。為了解決這一對其進一步發(fā)展的約束，很多地方政府出臺了具有一定靈活性的地方支持政策，但就全國范圍而言，仍缺乏明確的法律法規(guī)來應對這一問題和挑戰(zhàn)，對許多地方的農(nóng)民用水戶協(xié)會來說，這也仍然是阻礙其可持續(xù)有效運作的主要因素之一。

與農(nóng)民用水戶協(xié)會相比，以提供專業(yè)的灌溉服務為主包含了灌溉排水、抗旱排澇等農(nóng)田水利設施建設、管護及涉農(nóng)用水服務的各類水利類農(nóng)民專業(yè)合作社(名稱上包括了各類水利農(nóng)民專業(yè)合作社和農(nóng)業(yè)用水/灌溉合作社等)則可以在工商部門注冊為農(nóng)民專業(yè)合作社法人和經(jīng)濟實體，有明確的法律支持并得到很多地方政府的支持，近幾年在一些地方發(fā)展迅速。這類水利合作社主要有三個來源：一是將原有農(nóng)民生產(chǎn)合作社的水利業(yè)務獨立出來成立更專業(yè)和獨立的水利合作社；二是對原有的農(nóng)民用水協(xié)會進行改制和重新登記為水利合作社；三是新成立的水利合作社。關(guān)于這類以提供灌溉服務為主的農(nóng)民專業(yè)合作社的發(fā)展狀況相關(guān)研究文獻有限，而且還需要進一步的觀察。2006年7月1日開始實施的《中華人民共和國農(nóng)民專業(yè)合作社法》的一些被實踐證明不利于其發(fā)展的一些條款在將于2018年7月1日施行的新版中做了修正：一是取消了2006版中第二條要求是“同類農(nóng)產(chǎn)品”的生產(chǎn)經(jīng)營者或者“同類農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營服務”的提供者、利用者，擴大了是法律適用范圍；二是進一步規(guī)范了其組織與行為；三是增加了一章“農(nóng)民專業(yè)合作社聯(lián)合社”。這些修訂既適應了農(nóng)村社會經(jīng)濟的發(fā)展要求，又為各類包括水利類農(nóng)民專業(yè)合作社開拓了發(fā)展空間。

1.2 內(nèi)部治理不夠規(guī)范，自身能力欠缺

除了上面討論的外部政策環(huán)境制約外，許多農(nóng)民用水合作組織內(nèi)部的自身能力不足則是另一個主要制約因素。這種自身能力主要體現(xiàn)在兩個方面，即內(nèi)部機構(gòu)治理和業(yè)務能力兩個方面。對兩類農(nóng)民用水合作組織組建的動力機制研究表明，其組建和運行方式主要有三類，即農(nóng)民自主創(chuàng)建、政府主導建立和外來項目催生，由此也形成了不同的內(nèi)部治理架構(gòu)和組織形式。

對許多農(nóng)民用水戶協(xié)會自身來說，內(nèi)部管理和自身能力欠缺主要表現(xiàn)在以下幾方面：①協(xié)會自身組織建設不夠規(guī)范，許多協(xié)會的選舉制度和財務制度形同虛設，重要決策程序缺乏協(xié)會會員的廣泛和必要參與，使得許多協(xié)會會員并不關(guān)心協(xié)會事務，或協(xié)會只是由少數(shù)人掌控，甚至有些協(xié)會的主要負責人(包括會長)是在籌建中由水管單位或地方政府直接任命水管部門職工或村“兩委”主要干部擔任，這使得許多協(xié)會在組織上的可持續(xù)性存疑；②協(xié)會本身能創(chuàng)收的合法經(jīng)濟活動沒有或十分有限，政府核定的水價不能覆蓋必要的管護成本，使得許多協(xié)會在財務上的可持續(xù)性十分脆弱；③農(nóng)村許多地區(qū)大部分受過較好教育的青壯勞力外出務工，導致農(nóng)村“空巢化”，并導致協(xié)會有能力的管理者的缺乏，使得這類協(xié)會在人力資源上的可持續(xù)性面臨挑戰(zhàn)。而水利類農(nóng)民專業(yè)合作社既有農(nóng)民專業(yè)合作社的優(yōu)點，在內(nèi)部治理和自身能力方面也存在著同樣的具有普遍性的不足和問題，主要表現(xiàn)在：①合作社規(guī)模普遍較小，業(yè)務偏窄，多只集中于服務社員的灌溉服務，缺乏覆蓋整個農(nóng)業(yè)生產(chǎn)產(chǎn)前產(chǎn)中和產(chǎn)后過程的服務和合作，在市場經(jīng)濟大潮中和經(jīng)濟的日漸全球化過程中，缺乏擴展自身利益和應對大的市場波動的必要能力；②很多合作社成立和運作都很不規(guī)范，在農(nóng)戶分化和資金下鄉(xiāng)的情況下，很容易出現(xiàn)忽視甚至犧牲小農(nóng)利益的強者的“利益共謀”，合作社的組織、決策和利益分配多由“大戶”決定，“一人一票”的民主組織機制和決策機制失靈，缺乏獨立的監(jiān)管機構(gòu)和糾錯機制；③許多地區(qū)尤其經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)缺乏合作社文化，農(nóng)民合作意愿低，缺乏合適的有意愿和能力的領(lǐng)頭人和組織者，合作社本身組織和管理能力十分欠缺；④《農(nóng)民專業(yè)合作社法》宣傳不夠，2006版本身在實踐中也暴露出一些問題和缺陷，在強調(diào)合作社的農(nóng)戶目標導向和廣大農(nóng)戶的權(quán)益、明確業(yè)務范圍、明確政府的支持力度和與政府的關(guān)系上還有待改進。

2 對策建議

中國的社會經(jīng)濟經(jīng)過改革開放以來三十多年的快速發(fā)展，已經(jīng)發(fā)生了翻天覆地的變化。農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展方式和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的經(jīng)營方式也在發(fā)生深刻變化，走向更加專業(yè)化、集約化、精細化和市場化。這一變化，也給傳統(tǒng)的農(nóng)田水利設施的建設、管護和使用方式帶來了新的挑戰(zhàn)，同時也給創(chuàng)新機制帶來了機會。通過對以上問題的梳理分析，為促進農(nóng)民用水合作組織的可持續(xù)運作和進一步發(fā)展，提出如下對策建議。

2.1 明確公益屬性，完善頂層設計

在我國目前的法律法規(guī)體系中，專門針對指導新形勢下農(nóng)民用水合作組織發(fā)展的文件很少，有些已經(jīng)滯后形勢的發(fā)展，有些甚至成為發(fā)展的障礙。其中，將于2018年施行的《農(nóng)民專業(yè)合作社法》已經(jīng)對2006版中的一些內(nèi)容做了相應的修改。而2017版的《社會團體登記管理條例》中對農(nóng)民用水協(xié)會發(fā)展影響很大的關(guān)于活動資金和經(jīng)營范圍限制的內(nèi)容仍然保留。因此建議國家盡快出臺全國性的和權(quán)威性的法律或指導性文件，將農(nóng)民用水戶協(xié)會歸類為農(nóng)民專業(yè)合作社并適用《農(nóng)民專業(yè)合作社法》，這樣不需要太多新的政策供給，從時間和程序上簡明快捷地解決現(xiàn)有的問題；或者，從長遠發(fā)展考慮，進行系統(tǒng)的頂層設計，制訂新的專門針對農(nóng)民用水合作組織建立、運行和管理的政策法規(guī)，明確農(nóng)民用水合作組織的公益屬性和公共性，并在新的政策法規(guī)中明確對包括農(nóng)民用水戶協(xié)會和各類涉農(nóng)水利類農(nóng)民專業(yè)合作社成立和發(fā)展的支持，尤其需要明確取消農(nóng)民用水戶協(xié)會的活動資金和取消對“營利性經(jīng)營活動”的限制，并允許其從事涉農(nóng)涉水的營利性經(jīng)營活動，以提升其在經(jīng)濟上的生存和發(fā)展能力。

2.2 正確處理政府與農(nóng)民用水合作組織的關(guān)系

實踐證明，任何類似農(nóng)民用水合作組織這類組織的建立和發(fā)展離開當?shù)卣闹С质菢O為困難和很難持續(xù)的。而同時，農(nóng)民用水合作組織又是由農(nóng)民自愿合作、自我組織和自我管理的自治性組織，在符合相關(guān)政策法規(guī)的前提下，基于有共同利益訴求的組織成員的參與式民主管理是這類組織管理的核心價值所在，任何外部不恰當?shù)膹娏Ω缮姘ㄕ缮娑伎赡軙茐钠浜诵膬r值。因此，農(nóng)民用水合作組織的健康運作和發(fā)展需要正確處理好政府與農(nóng)民用水合作組織的關(guān)系，建議政府應該“有所為有所不為”。

政府的“有所為”應該體現(xiàn)在適應不斷變化的社會經(jīng)濟形勢，提供必要的政策供給和配套改革，包括但不限于：基于市場化并考慮公益性質(zhì)的水價改革和綜合性的合作組織的涉水保險、金融等服務，促進和規(guī)范農(nóng)民用水合作組織的成立、運作和管理，促進涉農(nóng)涉水服務的專業(yè)化和社會化；為農(nóng)民用水合作組織組織和提供有針對性的能力建設活動，包括但不限于培訓、資助辦公場所、交通工具和水利設施維護和測量工具等；在水費不能覆蓋管理成本和允許從事營利性經(jīng)營活動之前，為農(nóng)民用水合作組織提供必要的項目和財務支持；在需要時提供專業(yè)的業(yè)務指導和技術(shù)支持等等。

政府的“有所不為”主要目的是不干涉農(nóng)民用水合作組織的參與式民主透明的自我組織和自我管理原則。具體來說，政府包括相關(guān)業(yè)務部門不進入和不派代理人進入農(nóng)民用水合作組織的管理層，在其正常運轉(zhuǎn)時不干涉其自我組織和管理，盡量避免將其變成另一個“政府部門”。

總體上來說，我國廣大農(nóng)村的社會化發(fā)育程度仍然偏低，“鄉(xiāng)土社會”和“鄉(xiāng)民社會”仍是主流，農(nóng)民基于市場經(jīng)濟原則的自組織意愿和能力仍十分欠缺。政府如何既要指導和幫助農(nóng)戶進行自組織成立各種農(nóng)民自己的用水合作組織，同時又要做好“旁觀者”，以培育農(nóng)民用水合作組織的自我組織和自我發(fā)展能力，以建立真正意義上的依靠自身的可持續(xù)發(fā)展內(nèi)部治理機制，仍然是一個有待進一步研究的課題。

2.3 加強自身能力建設，完善機構(gòu)內(nèi)部治理

農(nóng)民用水合作組織自身的生存和發(fā)展能力主要體現(xiàn)在兩個方面， 即：自身的組織管理能力和業(yè)務能力。從很多實踐情況來看，我國農(nóng)村農(nóng)民普遍的社會化組織程度偏低，在對其有針對性的提供業(yè)務培訓和提升經(jīng)營能力培訓以提升其業(yè)務能力外，提升農(nóng)民用水合作組織自身的組織管理能力顯得更為緊迫和必要。

就農(nóng)民用水戶協(xié)會而言，提升管理能力需要在以下幾個方面進行：①確立農(nóng)戶是協(xié)會真正的主人和參與式民主管理原則；②完善各種組織管理規(guī)章制度，包括極為重要的組織和選舉制度、人事制度、財務制度、水利設施管理制度和用水制度等；③定期檢查和監(jiān)督協(xié)會在運行過程中是否按照相關(guān)規(guī)章制度執(zhí)行；④對協(xié)會的選舉和決策程序和過程進行檢查、監(jiān)督和指導。過程決定結(jié)果，只有保證會員農(nóng)戶在一個公正而透明的程序中實現(xiàn)自身完全參與的民主管理，才能建立起農(nóng)戶的“主人翁”意識而實現(xiàn)協(xié)會的可持續(xù)的良好治理。

水利類農(nóng)民專業(yè)合作社的能力建設與農(nóng)民用水戶協(xié)會既有相同點也有不同之處。由于農(nóng)民專業(yè)合作社可以從事營利性質(zhì)的經(jīng)營活動，追求經(jīng)濟收益常常是這類合作社的主要動機，因此大戶或有出資能力者常常是合作社成立的主要推動者，也常常導致“大戶欺負小戶”情況的出現(xiàn)。同時，合作社的發(fā)展也受到諸多因素的影響，比如服務范圍窄、規(guī)模偏小等。因此，水利類農(nóng)民專業(yè)合作社自身管理能力建設的重點為：①介紹將于2018年7月1日開始實施的《中華人民共和國農(nóng)民專業(yè)合作社法》并完善合作社的規(guī)章制度，包括組織和選舉制度、財產(chǎn)和財務管理制度、業(yè)務范圍和經(jīng)營制度、和盈利分配制度，努力促成大戶和小戶的利益共享；②檢查、監(jiān)督和培訓合作社規(guī)章制度的具體實行。

不同地區(qū)和不同類型的農(nóng)民用水合作組織在成立和運行過程中面臨的困難和問題都可能是不一樣的，因此有必要在提供能力建設支持前進行能力評估和培訓需求分析。建議：①由相關(guān)業(yè)務指導部門聯(lián)合(比如水利部門、民政部門、工商部門、農(nóng)業(yè)部門等)在國家層面或各個地區(qū)根據(jù)需要建立農(nóng)民用水合作組織能力建設基金或?qū)ｍ椯Y金；②地方政府要將農(nóng)民用水合作組織建設作為新農(nóng)村建設不可或缺的內(nèi)容，每年給用水合作組織建設計劃分配必要的新農(nóng)村建設資金；③通過國家政策傾斜，將用水合作組織納入國家對社團組織和合作社的評估評價范圍，通過政府購買公益性服務的方式，拓寬用水合作組織的資金來源。

2.4 因地制宜，靈活多樣創(chuàng)新發(fā)展模式

我國灌溉區(qū)域廣闊且地域間社會經(jīng)濟條件、自然條件、水文特點差異很大，無論選擇什么樣的農(nóng)民用水合作組織模式均要遵循因地制宜和靈活多樣的原則。各地區(qū)在組建農(nóng)民用水合作組織過程中，要借鑒現(xiàn)有的各種模式的經(jīng)驗和教訓，在實際發(fā)展中創(chuàng)新的適用的發(fā)展模式。提倡“宜會則會，宜社則社”，或者“同一個組織掛兩塊牌子”。

無論是何種運行模式其核心是參與式灌溉管理，使廣大用水戶真正成為農(nóng)田水利設施建設和管理的主人，按市場經(jīng)濟的一般原則經(jīng)營農(nóng)田水利設施，提高農(nóng)業(yè)用水的組織化專業(yè)化程度和灌溉效率。

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