范利梅

(河海大學(xué) 公共管理學(xué)院，江蘇 南京211100)

0 引言

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略作為新時(shí)代中國(guó)發(fā)展的重要戰(zhàn)略之一被寫入十九大報(bào)告。學(xué)者們從不同角度對(duì)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略進(jìn)行了解讀。劉守英等[1]認(rèn)為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是對(duì)重農(nóng)業(yè)輕鄉(xiāng)村政策的矯正，過(guò)去的鄉(xiāng)村政策“一方面主要圍繞農(nóng)業(yè)和農(nóng)民增收，另一方面圍繞要素怎么快速地配置到城市，鄉(xiāng)村本身如何現(xiàn)代化，沒有被提到議事日程上”。馬駿認(rèn)為堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系是一種科學(xué)的認(rèn)知和定位，“城市有城市的定位，鄉(xiāng)村有鄉(xiāng)村的定位，只有各司其職才能融合發(fā)展”。肖欣認(rèn)為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略更加注重農(nóng)業(yè)農(nóng)村人才資源的挖掘，“要振興鄉(xiāng)村首先要留住人，不僅僅是人才。人是最重要的資源，有人鄉(xiāng)村才會(huì)興旺，才會(huì)有人氣，才會(huì)有振興的基礎(chǔ)”。趙強(qiáng)[2]認(rèn)為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是給三農(nóng)的最大利好，“農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度，保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變，為農(nóng)村的振興提供了政治與政策保障”。張紅宇[3]認(rèn)為新時(shí)代鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的有效實(shí)施，需要進(jìn)一步深化農(nóng)村改革，“繼續(xù)深化農(nóng)村土地制度改革。加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)制度改革。深入推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革。大力推進(jìn)農(nóng)業(yè)人才隊(duì)伍建設(shè)”。葉興慶認(rèn)為比起農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，鄉(xiāng)村振興統(tǒng)領(lǐng)了三農(nóng)工作，在立意上有一個(gè)新的提高，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的落實(shí)要緊緊抓住“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富?！边@一總要求。在扶貧方面，葉慶興認(rèn)為“‘精準(zhǔn)扶貧’的核心要義，就是產(chǎn)業(yè)扶貧。之所以強(qiáng)調(diào)‘產(chǎn)業(yè)’，是因?yàn)橹挥挟a(chǎn)業(yè)扶貧，才能讓他們長(zhǎng)期、可持續(xù)地過(guò)上更好的生活”[4]。關(guān)于農(nóng)業(yè)污染的問(wèn)題，葉慶興認(rèn)為我國(guó)存在“資源環(huán)境透支的問(wèn)題。“要確保食品安全、糧食安全，推動(dòng)農(nóng)業(yè)走上可持續(xù)發(fā)展道路，應(yīng)從2個(gè)角度入手，分別是約束和激勵(lì)”[4]。

關(guān)于鄉(xiāng)村發(fā)展中的地方政府職能轉(zhuǎn)變，學(xué)者們進(jìn)行了廣泛研究。一是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)中地方政府職能研究。吳丹等[5]基于北大荒農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展實(shí)踐，探索了北大荒農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的綠色發(fā)展模式，認(rèn)為北大荒農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化應(yīng)該從農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利3個(gè)方面構(gòu)建綠色發(fā)展模式。黃慶華等[6]用定量分析的方法得出人力資本對(duì)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的重要作用，因此應(yīng)該培育新型農(nóng)民助力人力資本的增長(zhǎng)。李婕妤等[7]認(rèn)為農(nóng)村金融的發(fā)展有利于改善中國(guó)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展過(guò)程中融資渠道有限、資金供給不足的局面。對(duì)此要加大農(nóng)村金融改革力度，加大政府對(duì)農(nóng)村金融支持農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的政策扶持，充分滿足農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化對(duì)資金的需求。二是鄉(xiāng)村文化建設(shè)中地方政府職能的研究。溫麗華等[8]認(rèn)為開展鄉(xiāng)村文化建設(shè)始終是實(shí)現(xiàn)我國(guó)文化自覺、文化自信的一把鑰匙，而優(yōu)秀家風(fēng)是其內(nèi)驅(qū)力。以優(yōu)秀家風(fēng)促進(jìn)鄉(xiāng)村文化建設(shè)，需要政府做好宣傳教育、完善制度、整合優(yōu)秀文化資源的工作。季中揚(yáng)等[9]認(rèn)為受管理主義的影響政府行政推行的鄉(xiāng)村文化建設(shè)存在一定的風(fēng)險(xiǎn)，因此可以利用鄉(xiāng)賢文化推動(dòng)鄉(xiāng)村文化建設(shè)。三是鄉(xiāng)村生態(tài)文明建設(shè)中地方政府職能的研究。許黎等[10]認(rèn)為科學(xué)的鄉(xiāng)村旅游開發(fā)有利于環(huán)境保護(hù)和資源節(jié)約，也是生態(tài)文明建設(shè)的重要部分，要在鄉(xiāng)村旅游生態(tài)化和鄉(xiāng)村生態(tài)旅游化上尋找融合點(diǎn)，從精神層、制度層、物質(zhì)層、行為層全面打造鄉(xiāng)村旅游新模式。四是鄉(xiāng)村旅游發(fā)展中地方政府職能的研究。許沁喬[11]認(rèn)為鄉(xiāng)村旅游發(fā)展存在結(jié)構(gòu)單一、旅游設(shè)施落后、缺乏專業(yè)管理規(guī)劃等問(wèn)題。為此地方政府應(yīng)該做好鄉(xiāng)村旅游規(guī)劃，突出品牌效應(yīng)，將電子商務(wù)與鄉(xiāng)村旅游相結(jié)合。劉寧寧[12]通過(guò)對(duì)西班牙、英國(guó)、美國(guó)、日本鄉(xiāng)村旅游發(fā)展模式的研究，認(rèn)為我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化水平不高，應(yīng)該發(fā)揮出政府的宏觀調(diào)控和監(jiān)管職能，完善我國(guó)鄉(xiāng)村旅游管理體制，加大對(duì)鄉(xiāng)村旅游服務(wù)設(shè)施投入，完善相關(guān)法規(guī)條例。五是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理的研究。任寶玉[13]認(rèn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府最貼近農(nóng)民,最了解農(nóng)民的需求，一個(gè)服務(wù)型的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府將在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展中扮演著市場(chǎng)以及其他層級(jí)的政府都無(wú)法替代的角色。建設(shè)服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府需要建立一個(gè)機(jī)構(gòu)健全精干、分工明確、指揮統(tǒng)一、科學(xué)高效的行政管理體制。需要建設(shè)自下而上的鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共權(quán)威授權(quán)體制以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共財(cái)政體制。

學(xué)者們對(duì)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的研究主要限于對(duì)該政策的解讀，以及宏觀的戰(zhàn)略實(shí)施建議。在鄉(xiāng)村發(fā)展方面，學(xué)者們分別對(duì)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、鄉(xiāng)村文化建設(shè)、鄉(xiāng)村生態(tài)建設(shè)、鄉(xiāng)村旅游發(fā)展、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理和農(nóng)民權(quán)利實(shí)現(xiàn)進(jìn)行了廣泛研究，政府在各方面應(yīng)履行什么樣的職能，學(xué)者們提出了不同的建議。而針對(duì)鄉(xiāng)村的總體發(fā)展，地方政府職能應(yīng)該做何調(diào)整，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中地方政府應(yīng)該扮演什么樣的角色，這方面研究還有待完善。

1 我國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)展與地方政府職能關(guān)系演變

1.1 鄉(xiāng)村發(fā)展與地方政府職能

新中國(guó)成立以來(lái)，為了促進(jìn)鄉(xiāng)村發(fā)展，我國(guó)政府對(duì)鄉(xiāng)村進(jìn)行了多次改革。土地革命使農(nóng)民耕者有其田的夢(mèng)想得以實(shí)現(xiàn)。但長(zhǎng)期戰(zhàn)爭(zhēng)后，農(nóng)村生產(chǎn)力十分落后，農(nóng)民沒有足夠的生產(chǎn)工具將手中的土地轉(zhuǎn)化成財(cái)富。為了提高社會(huì)生產(chǎn)力，農(nóng)村地區(qū)開展了人民公社化運(yùn)動(dòng)。從本質(zhì)上說(shuō)，在落后的社會(huì)生產(chǎn)背景下，人民公社的發(fā)展模式有助于整合群眾資源，提高農(nóng)村的社會(huì)生產(chǎn)力。但在地方政府錯(cuò)誤政策解讀和錯(cuò)誤政策的執(zhí)行下，人民公社化運(yùn)動(dòng)走上了極端平均主義道路。地方政府包攬農(nóng)村生產(chǎn)生活的方方面面，大辦公共食堂，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)大兵團(tuán)作戰(zhàn)，“農(nóng)民的土地、牲畜、農(nóng)具等都被‘共了產(chǎn)’，生產(chǎn)上喪失了經(jīng)營(yíng)自主權(quán)，生活上失去自由行動(dòng)權(quán)”[14]。在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)上瞎指揮，強(qiáng)迫命令“旱田變水田，淮北變江南”的現(xiàn)象普遍存在；在農(nóng)業(yè)產(chǎn)量的上報(bào)上弄虛作假，放衛(wèi)星，報(bào)高產(chǎn)；地方官僚主義作風(fēng)盛行，貪污浪費(fèi)現(xiàn)象嚴(yán)重。種種錯(cuò)誤的指揮和嚴(yán)格的控制下，農(nóng)民不僅沒有富起來(lái)，反而出現(xiàn)了全國(guó)范圍內(nèi)的大饑荒。改革開放后，農(nóng)村進(jìn)行了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制改革，集體組織不再實(shí)行統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)和統(tǒng)一分配，農(nóng)民真正實(shí)現(xiàn)了自主經(jīng)營(yíng)，自負(fù)盈虧，積極性得到了極大提高，農(nóng)業(yè)取得了很大發(fā)展。地方政府雖然不再干預(yù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，但對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)實(shí)施直接的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，行政主導(dǎo)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)違背了市場(chǎng)發(fā)展規(guī)律。2005年黨的六屆五中全會(huì)提出了新農(nóng)村建設(shè)，地方政府圍繞“生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、鄉(xiāng)風(fēng)文明、村容整潔、管理民主”的新農(nóng)村發(fā)展目標(biāo)對(duì)鄉(xiāng)村進(jìn)行了管理。如鼓勵(lì)農(nóng)民種植經(jīng)濟(jì)作物，增加農(nóng)作物的經(jīng)濟(jì)價(jià)值；對(duì)養(yǎng)殖業(yè)實(shí)施政策補(bǔ)貼，增加農(nóng)民收入來(lái)源；推行醫(yī)療合作社，使農(nóng)民病有所醫(yī)，看得起病；大力實(shí)施“村村通工程”，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村通路、通網(wǎng)、通信；建設(shè)垃圾處理的基礎(chǔ)設(shè)施，清理主要河道，保持村容整潔；積極引導(dǎo)村民自己管理自己的事，落實(shí)村民自治制度；建設(shè)新農(nóng)村，讓農(nóng)民“上樓”，減少自建房對(duì)耕地的占用等。農(nóng)村發(fā)生了翻天覆地的變化，農(nóng)民生活得到了很大改善。但這種借鑒城市發(fā)展方式的鄉(xiāng)村發(fā)展也產(chǎn)生了一系列社會(huì)問(wèn)題。政府強(qiáng)力推行的鄉(xiāng)村發(fā)展，農(nóng)民沒有參與進(jìn)來(lái)，沒有培養(yǎng)相應(yīng)的治理能力，農(nóng)民主體的作用無(wú)法發(fā)揮出來(lái)。農(nóng)村空心化、留守兒童、留守婦女、空巢老人、土地流轉(zhuǎn)等社會(huì)問(wèn)題突出，對(duì)政府職能轉(zhuǎn)變提出了新的挑戰(zhàn)。十六屆五中全會(huì)提出了“美麗鄉(xiāng)村”的建設(shè)目標(biāo)，“美麗鄉(xiāng)村”是對(duì)“建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村”內(nèi)涵的深化和更高要求，為社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)指明了方向，主要是為了解決新農(nóng)村建設(shè)中出現(xiàn)的生態(tài)問(wèn)題和社會(huì)問(wèn)題。各地方政府開始了美麗鄉(xiāng)村的建設(shè)步伐，對(duì)農(nóng)村的污水處理，農(nóng)村生活垃圾治理、文化保護(hù)等出臺(tái)了相關(guān)法規(guī)政策。推進(jìn)污水處理，部分地區(qū)還建設(shè)了給排水系統(tǒng)，建設(shè)垃圾處理系統(tǒng)，改善了農(nóng)村環(huán)境和農(nóng)民的生活質(zhì)量。各地方政府在農(nóng)村大辦觀光農(nóng)業(yè)、打造特色小鎮(zhèn)，使農(nóng)業(yè)、農(nóng)村景觀、文化等與第三產(chǎn)業(yè)相結(jié)合，創(chuàng)造出了新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)，農(nóng)民收入得到很大提高。

從人民公社化運(yùn)動(dòng)到家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制到建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村再到美麗鄉(xiāng)村建設(shè)，我國(guó)在鄉(xiāng)村發(fā)展方面進(jìn)行了不斷的探索，地方政府對(duì)政策的解讀和執(zhí)行，影響地方政府職能的定位，而地方政府職能的定位關(guān)系到鄉(xiāng)村發(fā)展的方式以及鄉(xiāng)村發(fā)展程度。

1.2 地方政府在鄉(xiāng)村發(fā)展中存在的問(wèn)題

1.2.1 重農(nóng)業(yè)輕產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化 新中國(guó)成立至改革開放階段，我國(guó)對(duì)鄉(xiāng)村的發(fā)展政策更多的是對(duì)農(nóng)業(yè)的發(fā)展，強(qiáng)調(diào)平均主義，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料占有的平均、農(nóng)產(chǎn)品分配的平均。溫飽是地方政府對(duì)鄉(xiāng)村發(fā)展的目標(biāo)，也是農(nóng)民勞動(dòng)的目標(biāo)，農(nóng)業(yè)是農(nóng)民增收的唯一方式。地方政府對(duì)鄉(xiāng)村的發(fā)展緊緊圍繞農(nóng)業(yè)增收展開職能。改革開放后，我國(guó)實(shí)行社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展、城市建設(shè)被放在突出地位，以農(nóng)業(yè)為依托的農(nóng)村為城市提供生產(chǎn)資料，農(nóng)業(yè)的發(fā)展關(guān)系到我國(guó)現(xiàn)代化進(jìn)程。地方政府大力推進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展，進(jìn)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制改革，負(fù)責(zé)征收農(nóng)業(yè)稅。雖然部分地區(qū)興辦了鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)直接或間接地受到政府的干預(yù)，是作為地方財(cái)政增收項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)起來(lái)的，并不能成為農(nóng)民增收的來(lái)源。農(nóng)業(yè)稅取消后，減輕了農(nóng)民負(fù)擔(dān)，提高了農(nóng)民的積極性，農(nóng)業(yè)給農(nóng)民帶來(lái)的收入增多，但無(wú)法滿足農(nóng)民日益增長(zhǎng)的物質(zhì)文化需要。因此，以農(nóng)業(yè)為主要增收點(diǎn)的鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一，農(nóng)民收入來(lái)源少，盡管地方政府對(duì)鄉(xiāng)村發(fā)展投入了很多人力物力財(cái)力，但農(nóng)村的發(fā)展仍然十分緩慢，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民生活富裕的目標(biāo)還需要一個(gè)長(zhǎng)期的過(guò)程。

1.2.2 農(nóng)村環(huán)境治理職能缺位 近年來(lái)伴隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，農(nóng)民生活水平的提高，農(nóng)民的消費(fèi)能力也得到了很大提升，農(nóng)作物生產(chǎn)多樣化和畜牧業(yè)也發(fā)展起來(lái)，而且農(nóng)村人口眾多，垃圾的產(chǎn)量與日俱增，而農(nóng)民環(huán)保意識(shí)差且垃圾處理基礎(chǔ)設(shè)施不完善，導(dǎo)致農(nóng)村面臨嚴(yán)重的垃圾污染問(wèn)題。亂扔亂倒亂填埋生活垃圾和生產(chǎn)垃圾造成了嚴(yán)重的水污染、空氣污染、土壤污染,這些都危害著人們的身體健康。由于城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，地方政府片面追求GDP，承接城市淘汰的重污染企業(yè)，進(jìn)一步污染了農(nóng)村的土地、空氣和河流。農(nóng)業(yè)增收方式偏頗，農(nóng)民片面追求農(nóng)業(yè)增產(chǎn)，對(duì)土地和農(nóng)作物過(guò)度施加化肥和農(nóng)藥，造成土壤污染。比起城市完備的垃圾處理系統(tǒng)、逐漸優(yōu)化的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、綠色的生產(chǎn)生活方式，政府對(duì)農(nóng)村的環(huán)境治理職能存在明顯的缺位。面對(duì)城鄉(xiāng)發(fā)展差距越來(lái)越大的問(wèn)題，農(nóng)村走城市先污染后治理的道路顯然已經(jīng)不再可行。

1.2.3 文化保護(hù)和發(fā)展職能缺位 面對(duì)農(nóng)村落后的社會(huì)發(fā)展現(xiàn)狀，地方政府著眼于農(nóng)業(yè)的增收，農(nóng)民生活條件的改善，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。部分地方政府實(shí)施舊農(nóng)村改造，新農(nóng)村建設(shè)項(xiàng)目，將以姓氏宗族為依托的村落全部拆遷，鼓勵(lì)農(nóng)民購(gòu)買鄉(xiāng)鎮(zhèn)的集體住房。打破了農(nóng)民傳統(tǒng)的生活方式，農(nóng)村特有的文化風(fēng)貌被瓦解，不利于農(nóng)村文化的傳承，作為對(duì)法律有補(bǔ)充作用的村規(guī)民約難以發(fā)揮作用。另外，雖然近年來(lái)地方政府開始在農(nóng)村興建娛樂(lè)場(chǎng)所和體育設(shè)施，但是相比較城市保存和開發(fā)良好的文化遺址、博物館，建設(shè)完備的文化宮、圖書館，農(nóng)村文化建設(shè)還處于低級(jí)階段，僅重視文化享受而不重視農(nóng)民的文化素養(yǎng)的提高。

1.2.4 重管制輕自治 我國(guó)城市是在政策影響中和政府廣泛干預(yù)中發(fā)展起來(lái)的，雖然改革開放實(shí)行了30多年，但直到2017年我國(guó)才確立了市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)。我國(guó)城鄉(xiāng)差距很大，為了促進(jìn)農(nóng)村發(fā)展，從承接城市第二產(chǎn)業(yè)，農(nóng)村就地城市化鼓勵(lì)農(nóng)民進(jìn)城購(gòu)買住房等做法，可以看出我國(guó)農(nóng)村發(fā)展走的是城市發(fā)展的老路，是在政府管制下的農(nóng)業(yè)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)升級(jí)以及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，是政府主導(dǎo)下的城市反哺農(nóng)村。沒有發(fā)揮農(nóng)民的主體作用，采用什么樣的發(fā)展方式，發(fā)展成什么樣的農(nóng)村，農(nóng)民沒有發(fā)言權(quán)。鄉(xiāng)村雖然更加富裕，更加現(xiàn)代化，但農(nóng)民并不能完全享受這些變化，并依托這些變化提高生產(chǎn)力，增加收入。更多的是農(nóng)民向城市流動(dòng)，在城市發(fā)家致富，返鄉(xiāng)養(yǎng)老。另外，村民自治的水平和能力低。村民選舉流于形式，選舉不出能帶領(lǐng)村民發(fā)家致富，服務(wù)于村民的人。具有杰出能力的村民外流，農(nóng)村缺乏自治人才。

2 鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下的地方政府職能調(diào)整

2005年我國(guó)提出了建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的鄉(xiāng)村發(fā)展戰(zhàn)略。但由于政策的不完善以及地方政府能力有限，新農(nóng)村建設(shè)中存在很多問(wèn)題?！懊利愢l(xiāng)村”是對(duì)鄉(xiāng)村發(fā)展中保護(hù)生態(tài)環(huán)境要求的補(bǔ)充，但應(yīng)該發(fā)展成什么樣的鄉(xiāng)村，怎樣發(fā)展鄉(xiāng)村還沒有形成系統(tǒng)的認(rèn)識(shí)。十九大提出的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略對(duì)這一問(wèn)題做了明確解答。以產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕為總要求，城鄉(xiāng)融合發(fā)展，鄉(xiāng)村一、二、三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系，培養(yǎng)造就一支懂農(nóng)業(yè)、愛農(nóng)村、愛農(nóng)民的“三農(nóng)”工作隊(duì)伍。

如前所述，鄉(xiāng)村的發(fā)展一直是在地方政府的主導(dǎo)之下，中國(guó)鄉(xiāng)村目前取得的發(fā)展是在地方政府的推動(dòng)下達(dá)成的。在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下，地方要尋找一條不同于城市發(fā)展方式且符合農(nóng)村發(fā)展的道路，是生態(tài)和經(jīng)濟(jì)的共同發(fā)展，是一、二、三產(chǎn)業(yè)的融合發(fā)展，是農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民的全面發(fā)展。為了走一條符合農(nóng)村自己的發(fā)展道路，要求政府職能做出以下調(diào)整。

2.1 從重農(nóng)業(yè)發(fā)展到一、二、三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展

隨著政策的完善，科技的進(jìn)步，農(nóng)業(yè)增產(chǎn)的問(wèn)題解決了，但農(nóng)業(yè)增產(chǎn)并不意味著農(nóng)民增收。糧食價(jià)格增長(zhǎng)幅度小且價(jià)格低，但物價(jià)上漲快，農(nóng)民的需求與日俱增，單靠農(nóng)業(yè)的增產(chǎn)不能滿足農(nóng)民增收的愿望。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提倡農(nóng)村一、二、三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。一、二、三產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展指的是一、二、三產(chǎn)業(yè)比例協(xié)調(diào)、相互促進(jìn)，逐漸減少第一產(chǎn)業(yè)，淘汰落后產(chǎn)能，提升第三產(chǎn)業(yè)的比重，這是城市的產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式。而第一、二、三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中提出的針對(duì)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展的特有的發(fā)展模式，是以農(nóng)業(yè)、農(nóng)民、農(nóng)村為基礎(chǔ)的，圍繞農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、鄉(xiāng)風(fēng)文明、農(nóng)村景觀發(fā)展起來(lái)一、二、三產(chǎn)業(yè)相融合的產(chǎn)業(yè)鏈條。因此，地方政府要根據(jù)本地區(qū)情況探尋一、二、三產(chǎn)業(yè)融合的產(chǎn)業(yè)發(fā)展路徑，同時(shí)要制定完善生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)過(guò)程中的利益分配的規(guī)章制度，保障各主體的產(chǎn)權(quán)。

2.2 從先污染后治理到生態(tài)也是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)

鄉(xiāng)村發(fā)展走的是城市先污染后治理的老路，地方政府片面追求GDP增長(zhǎng)，承接重污染企業(yè)在農(nóng)村，且忽視對(duì)農(nóng)村環(huán)境的治理，農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)沒有得到很大發(fā)展，環(huán)境卻遭到了嚴(yán)重破壞。農(nóng)村是一個(gè)國(guó)家的生態(tài)屏障，是經(jīng)濟(jì)發(fā)展中環(huán)境做出犧牲的底線，因此鄉(xiāng)村的發(fā)展應(yīng)該是以生態(tài)保護(hù)為基礎(chǔ)的發(fā)展。在物質(zhì)發(fā)展相對(duì)充足的現(xiàn)代，經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)保護(hù)不應(yīng)該對(duì)立起來(lái)，應(yīng)該相互促進(jìn)，以經(jīng)濟(jì)發(fā)展促進(jìn)生態(tài)保護(hù)，以生態(tài)保護(hù)和合理規(guī)劃開發(fā)來(lái)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。因此，地方政府應(yīng)該堅(jiān)決摒棄高污染、高耗能的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，完善垃圾處理、水質(zhì)監(jiān)控、生態(tài)保護(hù)系統(tǒng)，落實(shí)農(nóng)村環(huán)境治理職能。同時(shí)，合理規(guī)劃開發(fā)生態(tài)資源，在生態(tài)環(huán)境上尋求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)，探尋一條以生態(tài)保護(hù)為基礎(chǔ)的綠色發(fā)展模式。

2.3 從重物質(zhì)滿足到重精神滿足

建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村政策提出后，地方政府在農(nóng)村修路通網(wǎng)，興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，部分經(jīng)濟(jì)發(fā)展較好的地方為農(nóng)村建設(shè)體育設(shè)施和娛樂(lè)場(chǎng)所，根本上是為了滿足農(nóng)民的物質(zhì)需要。新時(shí)代，農(nóng)民的物質(zhì)需要雖然還沒有得到足夠的滿足，小部分農(nóng)民仍然十分貧困，但大多數(shù)農(nóng)民對(duì)于文化和精神層面的需要日益迫切。鄉(xiāng)村的發(fā)展也需要農(nóng)民素質(zhì)的提高，需要農(nóng)民用新思想、新技術(shù)在一、二、三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展中發(fā)揮作用，需要農(nóng)民有充分的法律知識(shí)和道德素養(yǎng)參與到鄉(xiāng)村治理中去。因此，在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下，地方政府要轉(zhuǎn)變和拓展對(duì)鄉(xiāng)村發(fā)展的重點(diǎn)，不僅要注重農(nóng)民物質(zhì)的滿足，更要注重農(nóng)民精神層面的發(fā)展，培養(yǎng)農(nóng)民的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)專業(yè)知識(shí)、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的管理能力和鄉(xiāng)村自治的法律道德素質(zhì)。在農(nóng)民中培養(yǎng)一支懂農(nóng)業(yè)、愛農(nóng)村、愛農(nóng)民的三農(nóng)工作隊(duì)伍。因此，從這個(gè)方面來(lái)說(shuō)，重精神滿足所帶來(lái)的農(nóng)民的知識(shí)技能和道德水平的提高也意味著農(nóng)民生產(chǎn)能力的提高，從而有助于農(nóng)村物質(zhì)生產(chǎn)的發(fā)展，有助于物質(zhì)滿足。

2.4 從重管制到重自治

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提出要加強(qiáng)農(nóng)村基層基礎(chǔ)工作，健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系。這意味著地方政府不再擔(dān)任鄉(xiāng)村發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)者的角色，不再是以管制的方式推行農(nóng)村變革。更多的是培育農(nóng)民自治的條件和能力，在農(nóng)民自治的基礎(chǔ)上引導(dǎo)鄉(xiāng)村發(fā)展，提供公共服務(wù)。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提出的構(gòu)建現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系、生產(chǎn)體系、經(jīng)營(yíng)體系、促進(jìn)一、二、三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，支持和鼓勵(lì)農(nóng)民創(chuàng)業(yè)等策略，都需要鄉(xiāng)村的發(fā)展有一個(gè)自由競(jìng)爭(zhēng)的公平公正的市場(chǎng)環(huán)境，這就要求政府退出對(duì)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)的直接經(jīng)營(yíng)，轉(zhuǎn)而為鄉(xiāng)村市場(chǎng)提供良好的服務(wù)和加強(qiáng)監(jiān)管。如，完善農(nóng)業(yè)支持保護(hù)制度，健全農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)體系，規(guī)范鄉(xiāng)村信貸市場(chǎng)，監(jiān)管鄉(xiāng)村市場(chǎng)交易活動(dòng)。基于農(nóng)村市場(chǎng)發(fā)展的要求和發(fā)揮農(nóng)民主體作用的鄉(xiāng)村自治的要求，政府應(yīng)該減少對(duì)鄉(xiāng)村的過(guò)多管制，良好的市場(chǎng)運(yùn)行機(jī)制以及符合村民需要的村民自治有利于激發(fā)農(nóng)村市場(chǎng)活力，提高農(nóng)民自治的積極性，減少交易成本，從而促進(jìn)鄉(xiāng)村健康可持續(xù)發(fā)展。

3 鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下地方政府角色定位

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是基于新時(shí)代鄉(xiāng)村發(fā)展需要提出來(lái)的，地方政府必須適應(yīng)這一新的戰(zhàn)略來(lái)調(diào)整職能，準(zhǔn)確定位戰(zhàn)略落實(shí)中的角色。由地方政府在鄉(xiāng)村發(fā)展中存在的問(wèn)題以及應(yīng)該做出相應(yīng)的職能調(diào)整，地方政府在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施中應(yīng)該扮演產(chǎn)業(yè)融合的引導(dǎo)者、綠色鄉(xiāng)村的保護(hù)者、文化傳承的帶頭者、農(nóng)民權(quán)利的捍衛(wèi)者的角色。

3.1 產(chǎn)業(yè)融合的引導(dǎo)者

鄉(xiāng)村一、二、三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展是一條適合鄉(xiāng)村的產(chǎn)業(yè)興旺之路，是實(shí)現(xiàn)農(nóng)民生活富裕的長(zhǎng)久有效之路。產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展要以農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民為基礎(chǔ)，體現(xiàn)“三農(nóng)”特色，立足“三農(nóng)”利益，圍繞農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、鄉(xiāng)風(fēng)文明、農(nóng)村景觀發(fā)展出一條一、二、三產(chǎn)業(yè)相融合的產(chǎn)業(yè)鏈條。首先，引導(dǎo)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)?；?、專業(yè)化、品牌化發(fā)展。以家庭為單位的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的增收作用已經(jīng)逐漸減弱，隨著城市化進(jìn)程的不斷加快，大量農(nóng)民進(jìn)城打工，農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的積極性大不如前。出現(xiàn)了土地撂荒、農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)作物種植面積減少的問(wèn)題。這為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)走上合作化道路、發(fā)揮生產(chǎn)的規(guī)模效應(yīng)提供了契機(jī)。因此地方政府應(yīng)該規(guī)范農(nóng)村土地“三權(quán)分置”制度，推動(dòng)建設(shè)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社。培育新型農(nóng)民，培養(yǎng)專業(yè)的鄉(xiāng)村旅游管理人員。鼓勵(lì)部分農(nóng)民將土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓出去，把土地交給具有專業(yè)生產(chǎn)技能和設(shè)備的集體或個(gè)人經(jīng)營(yíng)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)地的規(guī)?；?、專業(yè)化經(jīng)營(yíng)，推動(dòng)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與第二、三產(chǎn)業(yè)相結(jié)合，興辦觀光農(nóng)業(yè)、特色農(nóng)業(yè)，推動(dòng)特色農(nóng)業(yè)深加工，形成具有當(dāng)?shù)靥厣穆糜纹放坪娃r(nóng)產(chǎn)品品牌。其次，保護(hù)開發(fā)具有當(dāng)?shù)靥厣奈幕Y源，打造可供學(xué)習(xí)和參觀的文化品牌，如名人遺跡、宗族祠堂、傳統(tǒng)手工藝、特色節(jié)日等。合理規(guī)劃和開發(fā)，形成獨(dú)具特色的文化旅游景觀，并圍繞這些文化資源進(jìn)行文化產(chǎn)品的加工和推廣。再次，保護(hù)開發(fā)農(nóng)村自然景觀。圍繞當(dāng)?shù)靥厣坝^進(jìn)行開發(fā)，同時(shí)注意保持農(nóng)村生態(tài)的原汁原味，吸引游客前來(lái)休閑度假。鼓勵(lì)扶持農(nóng)民在當(dāng)?shù)鼐蜆I(yè)，使農(nóng)民在產(chǎn)業(yè)融合中發(fā)揮主體作用，并從中獲利。完善利益分配機(jī)制，保障農(nóng)民在產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展中各方面的分紅利益。政府要實(shí)現(xiàn)對(duì)鄉(xiāng)村的精準(zhǔn)扶貧，產(chǎn)業(yè)發(fā)展才是治標(biāo)治本、長(zhǎng)久有效之計(jì)，它對(duì)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、農(nóng)民增收、農(nóng)村生態(tài)保護(hù)、減少農(nóng)民外流、吸引優(yōu)秀人才都具有十分重要的意義。

3.2 綠色鄉(xiāng)村的保護(hù)者

鄉(xiāng)村是一個(gè)國(guó)家的生態(tài)屏障，是經(jīng)濟(jì)發(fā)展中環(huán)境做出犧牲的底線。地方政府應(yīng)該轉(zhuǎn)變發(fā)展觀念。(1)加強(qiáng)環(huán)保宣傳，禁止垃圾亂扔亂倒，建立監(jiān)督和懲罰機(jī)制，提高農(nóng)民的環(huán)保意識(shí)。(2)建立健全農(nóng)村垃圾處理體系，將農(nóng)村垃圾處理納入到城市垃圾處理的系統(tǒng)中去，為農(nóng)村提供和城市一樣的垃圾處理服務(wù)，避免垃圾長(zhǎng)期大量的亂扔亂倒造成的空氣污染、水污染和土壤污染。(3)加強(qiáng)農(nóng)村水質(zhì)監(jiān)控，建設(shè)農(nóng)村給排水系統(tǒng)，使農(nóng)民也用上干凈的自來(lái)水。及時(shí)有效地處理生活污水和河流污染問(wèn)題，保障灌溉用水的清潔，保護(hù)河流生態(tài)系統(tǒng)。(4)倡導(dǎo)發(fā)展綠色農(nóng)業(yè)，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)藥化肥市場(chǎng)的監(jiān)管，嚴(yán)格監(jiān)控化肥農(nóng)藥市場(chǎng)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)施，引導(dǎo)農(nóng)民合理適量使用化肥農(nóng)藥，引導(dǎo)消費(fèi)者消費(fèi)綠色產(chǎn)品，加強(qiáng)宣傳，走出一條環(huán)保經(jīng)濟(jì)的綠色農(nóng)業(yè)發(fā)展之路。(5)有選擇地建設(shè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，提高企業(yè)進(jìn)入農(nóng)村的環(huán)境門檻，引進(jìn)和建設(shè)污染小、能耗少的企業(yè)。

3.3 文化傳承的帶頭者

農(nóng)村不僅是一個(gè)國(guó)家的生態(tài)屏障，還應(yīng)該承擔(dān)傳承和發(fā)展傳統(tǒng)優(yōu)秀文化的使命。農(nóng)村現(xiàn)代化進(jìn)程較慢，許多優(yōu)秀的傳統(tǒng)文化、鄉(xiāng)風(fēng)文明還沒有受到現(xiàn)代化的沖擊，保留了下來(lái)。這些優(yōu)秀的傳統(tǒng)文化、鄉(xiāng)風(fēng)文明是中華文化的瑰寶，也是鄉(xiāng)村的特色所在，更是滿足農(nóng)民精神文化需要的源泉。文化傳承需要付出一定的人力、物力和財(cái)力，因此地方政府要做文化傳承的帶頭者，將物質(zhì)和非物質(zhì)文化遺產(chǎn)的保護(hù)、傳承、發(fā)展納入到政府職能中去，以承包給專業(yè)的文化遺產(chǎn)保護(hù)和宣傳的組織或個(gè)人的方式，使文化資源投入市場(chǎng)，在接受專業(yè)保護(hù)的同時(shí)發(fā)揮其經(jīng)濟(jì)價(jià)值，宣揚(yáng)傳統(tǒng)文化并激勵(lì)更多人學(xué)習(xí)和傳承。文化需要傳承也需要發(fā)展，地方政府要善于引進(jìn)外來(lái)優(yōu)秀文化，建設(shè)如圖書館、戲劇院、文化宮等文化場(chǎng)所，發(fā)展和豐富現(xiàn)有文化。同時(shí)，有助于提高農(nóng)民的文化知識(shí)素養(yǎng)，使農(nóng)民不僅有傳承文化的能力，還具有發(fā)展文化的能力。

3.4 農(nóng)民權(quán)利的捍衛(wèi)者

十三五規(guī)劃提出基本公共服務(wù)均等化。我國(guó)基本公共服務(wù)存在城鄉(xiāng)供給不平等的問(wèn)題，因此地方政府要保障農(nóng)民享受基本公共服務(wù)的權(quán)利，提供均等的就業(yè)服務(wù)、養(yǎng)老保障、公共衛(wèi)生、公共文化、環(huán)境保護(hù)等服務(wù)。為了保障農(nóng)村公共服務(wù)供給的落實(shí)，應(yīng)該建設(shè)服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，更好地根據(jù)農(nóng)民的需要提供服務(wù)。二是要保障農(nóng)民的自治權(quán)，不僅要使農(nóng)民擁有自治的權(quán)利，更要培養(yǎng)農(nóng)民正確行使權(quán)力的能力。開辦農(nóng)民學(xué)法用法的法律課堂，培養(yǎng)農(nóng)民法律意識(shí)。另外充分發(fā)揮鄉(xiāng)土法杰的作用，提高農(nóng)民對(duì)法律的理解和接受度。弘揚(yáng)社會(huì)主義道德，提高地方政府和農(nóng)民的道德素養(yǎng)。由此建立一個(gè)法治、德治、自治相統(tǒng)一的鄉(xiāng)村治理體系。另外，落實(shí)農(nóng)民對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的選舉權(quán)和監(jiān)督權(quán)，使農(nóng)民自治真正是為了維護(hù)農(nóng)民利益。三是產(chǎn)業(yè)融合意味著鄉(xiāng)村的發(fā)展不再只是家庭為單位在土地上的簡(jiǎn)單生產(chǎn)，而是圍繞“三農(nóng)”進(jìn)行的一、二、三產(chǎn)業(yè)的融合發(fā)展，這其中必然存在復(fù)雜的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，因此要求地方政府明確產(chǎn)權(quán)，保障鄉(xiāng)村發(fā)展中各主體在各個(gè)產(chǎn)業(yè)環(huán)節(jié)的利益。

4 結(jié)論

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是適應(yīng)新時(shí)代鄉(xiāng)村發(fā)展的戰(zhàn)略，強(qiáng)調(diào)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民的整體而全面的發(fā)展。城市有城市的發(fā)展道路，鄉(xiāng)村要走一條不同于城市的適合自身的發(fā)展道路。鄉(xiāng)村一、二、三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展是基于“三農(nóng)”，圍繞農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、鄉(xiāng)風(fēng)文明、農(nóng)村景觀發(fā)展起來(lái)的一、二、三產(chǎn)業(yè)相融合的產(chǎn)業(yè)鏈條，依靠產(chǎn)業(yè)發(fā)展，才是精準(zhǔn)扶貧、農(nóng)民富裕的長(zhǎng)久有效之路。鄉(xiāng)村是一個(gè)國(guó)家的生態(tài)屏障，是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的底線，鄉(xiāng)村發(fā)展環(huán)境說(shuō)了算。新時(shí)代農(nóng)民不僅需要物質(zhì)滿足，還需要精神滿足，地方政府要承擔(dān)起文化傳承帶頭者的角色，引導(dǎo)農(nóng)民傳承文化、發(fā)展文化并從文化中獲得精神滿足。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施不應(yīng)該是政府強(qiáng)力推行的鄉(xiāng)村發(fā)展戰(zhàn)略，應(yīng)該充分發(fā)揮農(nóng)民的主體作用，發(fā)展成什么樣的鄉(xiāng)村，怎么樣發(fā)展鄉(xiāng)村，農(nóng)民說(shuō)了算，真正讓農(nóng)民參與鄉(xiāng)村發(fā)展，提高自治能力，并從鄉(xiāng)村發(fā)展中獲得最大的利益。