■ 錢 茜，潘從銀，海 敬

（1.甘肅省財政廳，甘肅 蘭州 730030；2.甘肅省社會科學(xué)院，甘肅 蘭州 730070）

一、農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)研究現(xiàn)狀及評述

近年來，學(xué)界多角度對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)這一熱點(diǎn)問題進(jìn)行了探討，為推動我國農(nóng)村土地依法、合理、有序流轉(zhuǎn)奠定了堅實的理論和實踐基礎(chǔ)。關(guān)于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的實際問題，主要的研究結(jié)論有兩點(diǎn)：一是農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場已逐步形成，但是存在著發(fā)育緩慢、流轉(zhuǎn)不規(guī)范、產(chǎn)權(quán)不清、資本化程度低等問題，因此社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r、市場與產(chǎn)權(quán)狀況、參與主體狀況等因素綜合影響著農(nóng)戶的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)行為[1]；二是發(fā)達(dá)地區(qū)土地流轉(zhuǎn)率明顯高于貧困地區(qū)，影響主要來源于勞動力轉(zhuǎn)移、土地規(guī)?；?jīng)營、誘致性制度變遷、政策趨向和資本配置等方面[2-3]。貧困地區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)緩慢的主要原因既有農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的不完全性、農(nóng)村社會保障體系不完善等制度方面的缺陷，更有生產(chǎn)條件差、非農(nóng)就業(yè)機(jī)會短缺、規(guī)模經(jīng)營水平低、信息不對稱等社會、經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后及自然地理環(huán)境惡劣等特殊因素[4-6]。

研究更多集中在東部發(fā)達(dá)地區(qū)，針對西部貧困地區(qū)相關(guān)研究較少。以往研究中，無論是從土地制度變遷角度還是從經(jīng)營規(guī)模角度對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的績效評價上看[7-9]，農(nóng)村土地有序流轉(zhuǎn)對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率及農(nóng)民收入的提高都有顯著的正面影響。因此，研究甘肅農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題，不僅有助于補(bǔ)充完善不同區(qū)域特征下的土地流轉(zhuǎn)體系，更有助于探索貧困地區(qū)提升扶貧質(zhì)量和效率的有效途徑，為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)提供理論上的支撐和實踐上的借鑒。

二、甘肅省農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)概況

（一）農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀

自2012年以來，甘肅省積極落實推進(jìn)中央相關(guān)政策，全省農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)速度開始加快。根據(jù)甘肅省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳統(tǒng)計，截至2016年上半年，全省流轉(zhuǎn)面積867.9萬畝，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)比例達(dá)到18.1%，比2012年同期增長27%，比2012年底新增農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)面積113.7萬畝，增長16.6%，在全國排名第20位。

與全國水平相比較，根據(jù)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部統(tǒng)計，截至2013年，全國流轉(zhuǎn)面積3.4億畝，比2012年同期增長40%，流轉(zhuǎn)比例達(dá)到了26%，其中50畝以上的農(nóng)業(yè)經(jīng)營大戶超過287萬戶，家庭農(nóng)場超過87萬個，甘肅省農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)相對水平較低。

（二）流轉(zhuǎn)形式和流轉(zhuǎn)對象

1. 流轉(zhuǎn)形式。甘肅省農(nóng)村土地主要流轉(zhuǎn)形式是轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、互換、出租、股份合作等，其中，出租、轉(zhuǎn)包面積占流轉(zhuǎn)面積的70%以上，新型流轉(zhuǎn)模式所占流轉(zhuǎn)面積比例相對較低，新型土地流轉(zhuǎn)模式在流轉(zhuǎn)過程中推進(jìn)緩慢。

2. 流轉(zhuǎn)對象。自2012年以來，甘肅省農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)對象向多元化方向發(fā)展，逐步形成了由農(nóng)戶、合作社、家庭農(nóng)場、農(nóng)業(yè)企業(yè)等共同流轉(zhuǎn)的格局。據(jù)統(tǒng)計，截至2016年上半年，甘肅省農(nóng)戶間流轉(zhuǎn)面積達(dá)到460.9萬畝，占流轉(zhuǎn)總面積的53.1%；農(nóng)民合作社流轉(zhuǎn)面積達(dá)到197.9萬畝，占流轉(zhuǎn)總面積的22.8%；農(nóng)業(yè)企業(yè)流轉(zhuǎn)面積達(dá)到115.4萬畝，占流轉(zhuǎn)總面積的13.3%。

3. 經(jīng)營主體規(guī)模。甘肅省農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營主體主要有專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)等。據(jù)統(tǒng)計，截至2016年上半年，甘肅省農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)經(jīng)營主體經(jīng)營面積50-100畝的9 182個，101-500畝的5 435個，501-1 000畝的1 472個，1 000畝以上的829個。

（三）農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的有序推進(jìn)

截至2016年8月，甘肅省14個市（州）、76個縣（市、區(qū)）出臺了土地流轉(zhuǎn)意見、辦法，有7個市（州）、40個縣（市、區(qū)）財政預(yù)算安排了專項獎補(bǔ)資金，全省各市（州）、大部分縣（市、區(qū)）成立了土地流轉(zhuǎn)工作小組[10]。

2016年上半年，甘肅省積極推進(jìn)確權(quán)登記試點(diǎn)方面工作，確定臨夏縣、金川區(qū)、金塔縣等3個縣（區(qū)）為省級整縣推進(jìn)試點(diǎn)縣，肅州區(qū)等28個縣（區(qū)、市）為省級整鄉(xiāng)推進(jìn)試點(diǎn)縣，其他55個縣區(qū)市各選擇1-2個村開展試點(diǎn)[11]。

截至2016年8月，甘肅省有80個縣（市、區(qū)）成立了土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心，1 053個鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）成立了土地流轉(zhuǎn)服務(wù)站，11 563個村成立了土地流轉(zhuǎn)服務(wù)點(diǎn)，基本形成了縣（市、區(qū)）有服務(wù)中心、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）有服務(wù)站、村有服務(wù)點(diǎn)的土地流轉(zhuǎn)服務(wù)體系[10]。

2014年甘肅省農(nóng)牧廳制定印發(fā)了《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合同》樣本，《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)市場體系規(guī)范化建設(shè)有關(guān)制度》樣本，制定印發(fā)了《關(guān)于切實加強(qiáng)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)體系建設(shè)和農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)糾紛調(diào)解仲裁體系建設(shè)意見》，積極推進(jìn)甘肅省農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場體系建設(shè)[10]。

三、甘肅省農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)存在的問題及對策

（一）政府職能轉(zhuǎn)變

1. 存在的問題。在對甘肅省河西地區(qū)、六盤山區(qū)、秦巴山區(qū)等10個縣（市、區(qū)）抽樣調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，在甘肅省農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過程中，政府職能轉(zhuǎn)變的問題依然存在。

2. 問題的根源。究其問題存在的主要原因：一是甘肅省農(nóng)業(yè)發(fā)展相對落后，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)產(chǎn)出效益低下，加大了流轉(zhuǎn)的難度；二是甘肅省農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場體系、服務(wù)體系及社會保障體系等不完善，農(nóng)戶自愿流轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)不牢靠，進(jìn)一步加大了流轉(zhuǎn)的難度。

3. 對策及措施。首先是要建立與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展相適應(yīng)的全新的全指標(biāo)差異化的績效考評機(jī)制。在全指標(biāo)差異化的考評機(jī)制下，一是指標(biāo)涵蓋要全；二是根據(jù)各地區(qū)發(fā)展任務(wù)、發(fā)展重點(diǎn)及百姓需求等不同，各指標(biāo)的權(quán)重不同，甚至有很大差異；三是在實施考評過程中必須有一定數(shù)量的普通百姓參與；四是考評的實施不是由上級部門對下級部門的考評，而是由獨(dú)立于政府部門之外的第三方考評機(jī)構(gòu)完成；五是必須有與之相對應(yīng)的、嚴(yán)格的獎懲激勵機(jī)制。

其次是切實發(fā)揮政府的引導(dǎo)作用，通過農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素的集中及規(guī)?；a(chǎn)，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的規(guī)模效益、促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的結(jié)構(gòu)調(diào)整，從而加快農(nóng)業(yè)發(fā)展。政府要做到流轉(zhuǎn)過程中的引導(dǎo)作用，一是有必要從農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的其他要素入手，如：農(nóng)資物品流通、農(nóng)產(chǎn)品銷售、農(nóng)業(yè)科技服務(wù)等要素的規(guī)范化、規(guī)模化及高效優(yōu)質(zhì)，為流轉(zhuǎn)創(chuàng)造條件；二是切實加快農(nóng)業(yè)發(fā)展速度，提高農(nóng)業(yè)產(chǎn)出效益，為轉(zhuǎn)注入動力；三是加大農(nóng)業(yè)從業(yè)人員的培養(yǎng)、培訓(xùn)力度，為流轉(zhuǎn)提供支撐。

（二）農(nóng)業(yè)產(chǎn)出效益低下

1.存在的問題。在對甘肅省河西地區(qū)、六盤山區(qū)、秦巴山區(qū)10個縣（市、區(qū)）2013年600多農(nóng)戶農(nóng)業(yè)生產(chǎn)抽樣調(diào)查數(shù)據(jù)計算得出：在甘肅省河西地區(qū)，不考慮遭受自然風(fēng)險、市場風(fēng)險及制度風(fēng)險等因素影響下，且扣除農(nóng)戶自身勞動力成本的情況下，農(nóng)戶種植糧食作物平均每畝正常收益-100～100元之間，種植經(jīng)濟(jì)作物平均每畝正常收益500～4 000元不等（種植經(jīng)濟(jì)作物的差別較大主要是由于種植作物的類型不同）。若不計農(nóng)戶自身勞動力成本，糧食作物正常收益300～500元之間，經(jīng)濟(jì)作物1 300～5 000不等；在考慮自然風(fēng)險、市場風(fēng)險及制度風(fēng)險等因素的影響下，種植糧食作物風(fēng)險較小，而種植經(jīng)濟(jì)作物風(fēng)險發(fā)生的頻次為每3年1次，農(nóng)戶每承受一次的風(fēng)險的損失，要2～3年的正常收益才能彌補(bǔ)回來。

在甘肅省六盤山區(qū)和秦巴山區(qū)，不考慮遭受自然風(fēng)險、市場風(fēng)險及制度風(fēng)險等因素影響下，且扣除農(nóng)戶自身勞動力成本的情況下，農(nóng)戶種植糧食作物平均每畝正常收益-300～-100元之間，種植經(jīng)濟(jì)作物平均每畝正常收益300～4 200元不等（種植經(jīng)濟(jì)作物的差別較大主要是由于種植作物的類型不同）。若不計農(nóng)戶自身勞動力成本，糧食作物正常收益100～300元之間，經(jīng)濟(jì)作物900～5 600不等；在考慮自然風(fēng)險、市場風(fēng)險及制度風(fēng)險等因素的影響下，種植糧食作物主要是自然風(fēng)險，而對于甘肅省六盤山區(qū)和秦巴山區(qū)，雖說十年九災(zāi)有點(diǎn)夸大，但根據(jù)調(diào)查數(shù)據(jù)統(tǒng)計，影響到農(nóng)戶農(nóng)業(yè)生產(chǎn)正常收益的自然災(zāi)害頻次根據(jù)各縣（市、區(qū)）自然地理環(huán)境不同，每3～5年發(fā)生1次。而種植經(jīng)濟(jì)作物對于六盤山區(qū)和秦巴山區(qū)各種風(fēng)險同時存在，風(fēng)險發(fā)生的頻次為每2～3年1次，農(nóng)戶每承受一次的風(fēng)險的損失，要3年以上的正常收益才能彌補(bǔ)回來。

從以上調(diào)查數(shù)據(jù)計算分析，甘肅省單個農(nóng)戶農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的產(chǎn)出收益在考慮自身勞動力成本和風(fēng)險因素影響的情況下，收益為負(fù)。在不考慮自身勞動力成本情況下，其僅能獲得部分勞動力投入收益。而其從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的主要目的，是為了保證全家口糧的穩(wěn)定供給和滿足部分無法外出打工勞動力的就業(yè)要求。

甘肅省農(nóng)業(yè)產(chǎn)出效益低下對于農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的影響在于農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)與土地使用權(quán)的價值預(yù)期。雖然土地流轉(zhuǎn)之后，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的規(guī)?；?jīng)營，抵御風(fēng)險能力會很大程度提高，但由于目前農(nóng)業(yè)產(chǎn)出效益的低下，很大程度影響到流轉(zhuǎn)后的收入預(yù)期，因此，流轉(zhuǎn)主體的積極性并不是很高；對于流轉(zhuǎn)對象的農(nóng)戶而言，由于實際的農(nóng)業(yè)產(chǎn)出效益影響到土地流轉(zhuǎn)收入，土地流轉(zhuǎn)收入相對較低，同時考慮土地對農(nóng)戶的保障功能等因素影響，農(nóng)戶對土地流轉(zhuǎn)的積極性相對更低。

2. 問題的根源。一是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)抵御風(fēng)險能力較差，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的風(fēng)險預(yù)警機(jī)制和風(fēng)險保障機(jī)制不健全；二是對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的支持和保護(hù)力度不夠；三是農(nóng)業(yè)發(fā)展過程中的科技支撐和技術(shù)服務(wù)不到位；四是農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移，特別是農(nóng)村大量青壯年勞動力外出打工，已經(jīng)很大程度上影響到了本地農(nóng)業(yè)發(fā)展。

3. 對策及措施。首先是完善農(nóng)村市場流通體系，加大監(jiān)管力度，合理干預(yù)農(nóng)產(chǎn)品價格。一是完善農(nóng)村市場流通體系，加大農(nóng)村市場監(jiān)管力度，防止假冒偽劣產(chǎn)品等農(nóng)資物品擾亂市場；通過完善農(nóng)村市場流通體系，利用物流等新型流通模式的發(fā)展，開拓農(nóng)資市場新型流通模式，培育新型經(jīng)營主體，實現(xiàn)農(nóng)資物品的可追溯監(jiān)管。二是建立健全農(nóng)業(yè)風(fēng)險防范和保障機(jī)制。通過完善農(nóng)村市場流通體系，加大農(nóng)村市場監(jiān)管力度，防范農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的市場風(fēng)險；完善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的風(fēng)險預(yù)警和補(bǔ)償機(jī)制，提高補(bǔ)償額度，從而提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)抵御風(fēng)險的能力。三是加大貧困地區(qū)農(nóng)村勞動力培訓(xùn)，加大農(nóng)民技能培訓(xùn)，使農(nóng)民有一技之長，促進(jìn)貧困地區(qū)農(nóng)民的有效轉(zhuǎn)移，實現(xiàn)農(nóng)民收入的穩(wěn)定增加；加大農(nóng)民農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的專業(yè)技能培訓(xùn)，培育專業(yè)化、技能化、高素質(zhì)新型農(nóng)民；加大農(nóng)業(yè)經(jīng)紀(jì)人培訓(xùn)，為加快農(nóng)村新型專業(yè)合作社及家庭農(nóng)場等發(fā)展提供專業(yè)技術(shù)人才。

（三）經(jīng)費(fèi)不足，工作效率不高

1. 存在的問題。自2012年甘肅省農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)工作開展以來，主要存在的問題表現(xiàn)為：一是農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)工作經(jīng)費(fèi)不足，市縣鄉(xiāng)三級普遍面臨經(jīng)費(fèi)不足的困擾；二是農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)工作工作量大，工作面廣，工作人員不足；三是農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)過程中出現(xiàn)面積不準(zhǔn)、空間位置不明、信息不一致等問題沒有相應(yīng)的法律法規(guī)及政策文件等依據(jù)做出處理。

2. 問題的根源。對于經(jīng)費(fèi)不足的情況，一方面是甘肅省各級地方財政的實際情況，確實無力落實配套資金；另一方面甘肅省向中央財政的爭取不夠；同時也存在確權(quán)過程中的控制成本過高的情況。對于工作人員不足的情況，雖然問題確實存在，但也跟工作效率有很大關(guān)系。對于確權(quán)過程中出現(xiàn)的面積不準(zhǔn)、空間位置不明、信息不一致等問題沒有相關(guān)法律法規(guī)及政策文件等為依據(jù)做出相應(yīng)處理的問題，主要是由于確權(quán)試點(diǎn)工作過程中出現(xiàn)問題的信息反饋、分析處理及相應(yīng)法規(guī)及政策出臺的滯后有很大關(guān)系；另外跟農(nóng)村土地承包過程中歷史遺留問題也有一定關(guān)系。

3. 對策及措施。對于甘肅省而言，經(jīng)費(fèi)不足的問題，一方面需要工作過程中控制成本，另一方面只能積極爭取中央財政加大支持力度；對于工作人員短缺，有效的途徑就是提高政府工作效率；對于確權(quán)過程中發(fā)現(xiàn)的新問題，要做到信息及時、全面反饋的同時快速作出反應(yīng)，組織相關(guān)專家在充分調(diào)查論證的基礎(chǔ)上，在考慮流轉(zhuǎn)主體和流轉(zhuǎn)對象的前提下，依據(jù)或借鑒相應(yīng)法律法規(guī)、政策文件、規(guī)章制度制定出相應(yīng)的地方法規(guī)、政策和制度等。

（四）糧食安全

1. 存在的問題。一是農(nóng)業(yè)用地流轉(zhuǎn)后進(jìn)行非農(nóng)經(jīng)營，嚴(yán)重違背國家土地政策的現(xiàn)象時有發(fā)生；二是種糧耕地流轉(zhuǎn)后基本不再進(jìn)行糧食作物生產(chǎn)經(jīng)營；三是進(jìn)行經(jīng)濟(jì)作物生產(chǎn)經(jīng)營，從而對糧食安全產(chǎn)生一定影響。

2. 問題的根源。對于違背土地政策進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)后非農(nóng)經(jīng)營的，主要原因一方面是利益驅(qū)動，另一方面是監(jiān)管不嚴(yán)；對于種糧用地流轉(zhuǎn)后從事經(jīng)濟(jì)作物經(jīng)營，一方面是經(jīng)濟(jì)效益驅(qū)動的必然，另一方面也與對糧食生產(chǎn)的支持力度不夠有關(guān)。

3. 對策及措施。對于流轉(zhuǎn)過程中的一些違規(guī)問題，需要加強(qiáng)監(jiān)管、落實責(zé)任，對于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)實施全面的規(guī)范化管理。對于土地流轉(zhuǎn)后主要用于經(jīng)濟(jì)作物經(jīng)營的現(xiàn)象，一是加大糧食生產(chǎn)的支持力度，提高生產(chǎn)者的種糧積極性；二是在土地流轉(zhuǎn)過程中注重培育糧食生產(chǎn)企業(yè)、糧食生產(chǎn)合作組織、種糧大戶及家庭農(nóng)場，給予特殊政策、金融信貸、管理和生產(chǎn)能力培訓(xùn)等方面大力支持。

（五）利益協(xié)調(diào)

1.存在的問題。一是流轉(zhuǎn)過程中的土地流轉(zhuǎn)價格“博弈”。雖然從目前來看，土地流轉(zhuǎn)暫時增加了農(nóng)民收益，但從長遠(yuǎn)來看，在一定程度上損害了農(nóng)民收益，同時也將給已經(jīng)流轉(zhuǎn)經(jīng)營主體和流轉(zhuǎn)對象埋下可能以后發(fā)生摩擦和矛盾的潛在風(fēng)險；二是流轉(zhuǎn)過程中的政府兩難抉擇。甘肅省農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，政府一方面要保護(hù)農(nóng)民利益不受損失，保障農(nóng)民長期有效、持續(xù)增收，另一方面又要協(xié)調(diào)流轉(zhuǎn)主體利益不受損失，確保流轉(zhuǎn)主體對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的積極性，而在農(nóng)業(yè)發(fā)展相對落后、流轉(zhuǎn)體系不完善、流轉(zhuǎn)制度不健全、流轉(zhuǎn)形式過于簡單等因素制約下，不能有效形成良好的聯(lián)動機(jī)制，從而使政府處在了無法協(xié)調(diào)雙方利益的兩難境地。

2. 問題的根源。究其問題存在的根源：一是農(nóng)業(yè)發(fā)展落后，農(nóng)業(yè)產(chǎn)出效益低下；二是農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)體系不完善、制度不健全；三是農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)形式過于簡單化，不能確保農(nóng)戶有效參與到土地流轉(zhuǎn)所帶來的利益分享中來。

3. 對策及措施。一是積極促進(jìn)農(nóng)業(yè)自身發(fā)展，加大農(nóng)業(yè)投入和支持力度；二是加快農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)保障體系的完善和有效實施，建立健全農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)保障機(jī)制；三是積極探索和嘗試有效的流轉(zhuǎn)形式，確保農(nóng)戶能有效參與到土地流轉(zhuǎn)后的利益分成中來，建立土地流轉(zhuǎn)主體和流轉(zhuǎn)對象的利益聯(lián)動機(jī)制。

（六）服務(wù)保障體系

1.存在的問題。一是服務(wù)保障體系不完善。主要體現(xiàn)在金融服務(wù)體系、糾紛協(xié)調(diào)和仲裁服務(wù)體系、服務(wù)監(jiān)管體系、司法保障體系等；二是服務(wù)保障功能實施不到位，大部分的縣鄉(xiāng)村都是有文件、有機(jī)構(gòu)但不能提供有效服務(wù)。一方面是工作人員短缺，另一方是工作過程中無據(jù)可依；三是在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過程中政府的平臺作用沒有有效發(fā)揮。具體體現(xiàn)在提到托（代）管、土地銀行、土地股份制合作等方面，政府基本沒有發(fā)揮出應(yīng)有的服務(wù)功能，從而也導(dǎo)致了甘肅省農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)形式過于簡單化。

2. 問題的根源。以上問題存在的根源：一方面是農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)自身工作量大、工作繁雜、存在的問題較多；另一方面是甘肅省各級地方政府工作服務(wù)意識不強(qiáng)、工作效率低下、工作形式化和簡單化，“說的多，做得少”。

3. 對策及措施。一是進(jìn)一步深化甘肅省各級地方政府群眾路線教育活動，切實改變政府工作作風(fēng)，強(qiáng)化服務(wù)意識，堅決制止政府工作趨于形式化和簡單化；二是在充分調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，加快完善農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的服務(wù)保障體系，并確保其有效實施。