（東北林業(yè)大學 經(jīng)濟管理學院，黑龍江 哈爾濱 150000）

一、引言

（一）研究目的

農(nóng)村土地制度是農(nóng)村制度體系的基礎與核心，其是否完善直接關系到我國6億農(nóng)民的利益和14億人民的溫飽?；诖?，本文對我國農(nóng)村土地制度的變遷與現(xiàn)狀進行詳細分析，并提出我國農(nóng)村土地制度完善和改革的相關建議。希望能夠為完善農(nóng)村土地制度提供相應的理論依據(jù)和參考。

（二）研究意義

黨的十九大報告指出：“三農(nóng)”問題是關系國計民生的根本性問題，必須始終把解決好“三農(nóng)”問題作為全黨工作重中之重。同時將“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”列為決勝全面建成小康社會需要堅定實施的七大戰(zhàn)略之一。實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，必須建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系，堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展。農(nóng)村土地制度作為農(nóng)村制度體系的基礎與核心，研究和分析如何完善農(nóng)村土地制度，既是深入實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的關鍵，也是有效破解“三農(nóng)”問題的重要前提。

二、新中國成立后農(nóng)地制度的變遷

（一）封建剝削土地制度向農(nóng)民土地所有制轉變

1950年，中共中央出臺了《中華人民共和國土地改革法》，廢除封建地主的土地所有制，沒收地主的土地并分給無地或少地的農(nóng)民，同時農(nóng)民有權自由經(jīng)營、買賣和出租土地。1952年底，全國基本完成土地改革，我國存在兩千多年的封建土地所有制被徹底廢除，農(nóng)村生產(chǎn)力得到解放[1]。

（二）農(nóng)民土地所有制向集體所有制轉變

1953-1956年，我國進行了社會主義“三大改造”，其中之一的農(nóng)業(yè)改造，將土地所有權進行回收，目的是確立社會主義性質的土地制度，農(nóng)民個人所有的土地，也從土地無償入股、統(tǒng)一經(jīng)營，發(fā)展到農(nóng)村土地集體所有。

（三）集體所有制向家庭承包制轉變

十一屆三中全會以后，我國實行農(nóng)戶承包經(jīng)營，1978年，安徽鳳陽小崗村自下而上地進行了農(nóng)村土地制度改革，實施家庭承包經(jīng)營制。1983年，中央出臺《當前農(nóng)村經(jīng)濟政策的若干問題》，正式確立家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制；到1983年底，農(nóng)戶承包經(jīng)營權與土地集體所有權的“兩權分離”得以實現(xiàn)。1985年，人民公社政社分開，建立鄉(xiāng)政府的工作全部完成，人民公社體制正式退出歷史舞臺[2]。

（四）家庭承包制向“三權分置”轉變

隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程的快速發(fā)展，大量勞動力離開農(nóng)村，出現(xiàn)土地資源緊缺與農(nóng)民棄耕并存現(xiàn)象，農(nóng)民出現(xiàn)了分化，承包農(nóng)戶不經(jīng)營自己承包地的情況越來越多。2013年7月，習近平總書記在湖北考察時，首次提出了要將所有權、承包權、經(jīng)營權分開。2016年，中央出臺《關于完善農(nóng)村土地所有權承包權經(jīng)營權分置辦法的意見》，要求明確集體所有權、穩(wěn)定農(nóng)民承包權、放活土地經(jīng)營權，實現(xiàn)“三權分置”。

“三權分置”強化對農(nóng)戶土地承包權的保護，賦予新型經(jīng)營主體更多的土地權能，順應了土地要素合理流轉和提升農(nóng)業(yè)經(jīng)營規(guī)模效益及競爭力的需要，有利于促進土地經(jīng)營權在更大范圍內的優(yōu)化配置，提升了土地產(chǎn)出率、勞動生產(chǎn)率和資源利用率，為構建農(nóng)村人地分離格局下的農(nóng)地權利體系、農(nóng)民土地權利保護和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化提供了制度基礎，是家庭承包經(jīng)營制度適應經(jīng)濟社會發(fā)展要求而不斷變革創(chuàng)新的結果[3]。

三、我國農(nóng)村土地制度的現(xiàn)狀分析

隨著1978年在小崗村首次實施家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制開始至今，家庭聯(lián)產(chǎn)承包制已經(jīng)實施了40年，但隨著社會生產(chǎn)力的發(fā)展、農(nóng)村城鎮(zhèn)化進程的加快，這種土地制度的缺陷也日漸突顯，主要表現(xiàn)為：

（一）家庭承包制產(chǎn)權邊界模糊

我國《農(nóng)村土地承包法》第十二條規(guī)定：農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟組織或者村民委員會發(fā)包；已經(jīng)分別屬于村內兩個以上農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的農(nóng)民集體所有的，由村內各該農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或者村民小組發(fā)包。村集體經(jīng)濟組織或者村民委員會發(fā)包的，不得改變村內各集體經(jīng)濟組織農(nóng)民集體所有的土地的所有權。這一規(guī)定所確認的所有權主體是“村農(nóng)民集體”。而村民委員會、村農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社等組織只有經(jīng)營權和管理權，沒有最終處分權?！按遛r(nóng)民集體”與農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟組織、村民委員會間是一種法定的代理關系，村民委員會與農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟組織所擁有的是集體土地的代理權，而不是所有權。但“村農(nóng)民集體”的代表主體往往不明確，于是中國的農(nóng)地產(chǎn)權制度實際上成了一種共有財產(chǎn)制度，這一制度使得集體與集體成員的農(nóng)民間在權益關系上極為模糊，潛伏著效率的損失[4]。同時，農(nóng)民通過土地承包取得農(nóng)地的承包經(jīng)營權，由于農(nóng)地所有權的缺失，必然導致農(nóng)地承包經(jīng)營權的交易成本增加，最終導致“增產(chǎn)不增收”和“種糧不掙錢”的現(xiàn)象。

（二）資本下鄉(xiāng)侵占農(nóng)村集體資源

資本是用于生產(chǎn)的基本要素，在現(xiàn)代化生產(chǎn)過程中起著舉足輕重的作用。發(fā)展農(nóng)業(yè)、建設農(nóng)村、提高農(nóng)民收入都需要資本的介入?yún)⑴c。在當前土地制度改革的大背景下，資本下鄉(xiāng)有助于推動現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)的發(fā)展和新型農(nóng)村的建設，也有利于盤活農(nóng)村經(jīng)濟，帶動農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈條的發(fā)展，提高農(nóng)民生活水平。但我國農(nóng)村產(chǎn)權改革還未完全到位，農(nóng)村制度規(guī)范還較為薄弱，過早的資本下鄉(xiāng)會侵占農(nóng)村大量資源。在農(nóng)村，大多數(shù)工商資本企業(yè)主要是通過租賃、買斷農(nóng)民土地經(jīng)營權的方式獲得農(nóng)民的土地，在這個過程中沒有建立農(nóng)民與企業(yè)間合理的利益共享機制，使農(nóng)民在土地流轉之后無法得到土地的增值效益[5]；同時，由于沒有建立明確的利益契約，在市場需求波動較大的情況下，企業(yè)和農(nóng)戶可能都會出現(xiàn)不同程度的違約，從而造成集體資源的流失。此外，還有一些企業(yè)會利用政策漏洞和農(nóng)民的短視行為，惡意收購農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權，進行抵押騙貸，甚至私自改變土地用途，導致農(nóng)民權益受到損害。

（三）農(nóng)地隱性市場化侵占農(nóng)地資源

近年來，在許多城鎮(zhèn)，尤其是大中城市的城郊結合部，隨著農(nóng)村城市化進程的推進和房地產(chǎn)市場的發(fā)展，出現(xiàn)了集體農(nóng)用地自發(fā)地變?yōu)榉寝r(nóng)業(yè)建設用地，并進入市場流通的現(xiàn)象，即出現(xiàn)了農(nóng)地的“隱性市場化”[6]。

這種現(xiàn)象產(chǎn)生的后果是：很多集體土地名義上所有權仍屬于農(nóng)村集體，但實際上這些土地在目的和功能上都與城市用地一樣，產(chǎn)生和城市用地大體相當?shù)慕?jīng)濟效益。因此，開發(fā)商和用地單位更傾向于用較低廉的價格取得城郊結合部的集體土地使用權。從而導致農(nóng)地“隱性市場化”現(xiàn)象日益嚴重，其中很多農(nóng)地是違背國家有關法律規(guī)定非法流轉的。農(nóng)地隱性市場的出現(xiàn)，極大地侵占了農(nóng)村土地資源。

（四）農(nóng)村土地制度與保障體系不協(xié)調

社會保障體系與農(nóng)村土地制度的不協(xié)調主要表現(xiàn)為：社會保障體系覆蓋面較窄。社會保障的覆蓋面是廣大農(nóng)村居民更好地享受社會保障的關鍵點，與城市的社會保障覆蓋面相比較，我國農(nóng)村較窄的社會保障覆蓋面急需進一步優(yōu)化完善。在多方面因素的影響下，我國農(nóng)村的社會保障覆蓋面還不夠完善，在特困戶救助、低保、失業(yè)保險、合作醫(yī)療、工傷保險、養(yǎng)老保險等領域還需進一步完善，進一步擴大農(nóng)村社會保障的服務范圍。社會保障體系的完善對農(nóng)村土地制度的實施尤為重要，如果不及時完善農(nóng)村社會保障體系，長此以往極易引發(fā)嚴重的農(nóng)村社會問題，阻礙我國農(nóng)村土地制度改革的進程。

四、完善我國農(nóng)村土地制度的對策建議

（一）明晰土地權利主體

農(nóng)村土地制度改革的方向，必須考慮現(xiàn)有的約束條件，沿著“落實集體所有權，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權，放活土地經(jīng)營權，保障收益權，尊重處分權”的路徑向縱深發(fā)展。落實集體所有權，就是落實“農(nóng)民集體所有的不動產(chǎn)和動產(chǎn)，屬于本集體成員集體所有”的法律規(guī)定，使農(nóng)民的集體成員權界定明確。穩(wěn)定農(nóng)戶承包權，就是要依照法律將集體土地的承包經(jīng)營權落實到該集體的每一名農(nóng)戶。放活土地經(jīng)營權，就是要允許承包農(nóng)戶依法將其土地經(jīng)營權配置給有經(jīng)營能力和經(jīng)營意愿的主體。

“三權分置”將承包經(jīng)營權再分為承包權和經(jīng)營權，有利于土地資源優(yōu)化配置和土地流動，獨立的經(jīng)營權體現(xiàn)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的要素功能，要在依法農(nóng)戶承包權與集體所有權的前提下，放活土地經(jīng)營權。

（二）完善土地使用和征收補償機制

從農(nóng)業(yè)發(fā)展歷程看，我國當前還處于農(nóng)業(yè)金融的發(fā)展初期，政府的作用不可替代，在農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體仍以小生產(chǎn)者為主的條件下，對金融資本的有效吸引還不足。因此，要明確當前商業(yè)資本下鄉(xiāng)的利益訴求，建立監(jiān)管機制，防止在發(fā)展過程中損害農(nóng)民權益。這就需要國家的扶持和政策支持，保護糧食的生產(chǎn)安全與價格穩(wěn)定，建立健全法律法規(guī)，防止工商資本肆意擴張，侵吞農(nóng)村集體資源，損害農(nóng)民的生產(chǎn)熱情。在加強宏觀調控的同時，要充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，實現(xiàn)市場與政府職能的互補。通過建立土地價格機制和土地資源分配增值機制，進一步探索富有彈性的土地報酬補償方式，使土地的使用權通過市場機制有序流動，實現(xiàn)農(nóng)民將土地使用經(jīng)營權轉變?yōu)榫邆淇沙掷m(xù)收入的財產(chǎn)性物權，確保農(nóng)民在城市化和工業(yè)化進程中獲得應有的利益。

（三）完善農(nóng)村土地使用權流轉制度

習近平總書記曾指出：土地流轉和土地的規(guī)?；?jīng)營是發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)方向和必由之路，也是農(nóng)村改革的基本方向。土地流轉有利于優(yōu)化土地資源配置，緩解人地矛盾，提高土地利用率和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率。我國目前現(xiàn)行法律雖然基本保障了農(nóng)村土地使用權的自由流轉，但還存在著土地產(chǎn)權不清、管理制度缺失、流轉程序不規(guī)范、交易主體權利不對等、服務不健全等問題，流轉雙方的權益無法得到完全充分的保障，涉及的流轉主體、客體、對象、期限、形式、登記等事項，都需要相關法律和規(guī)定予以規(guī)范。

一要完善土地流轉法律法規(guī)和制度體系。從制度上劃分土地使用權的經(jīng)濟性質，明確流轉雙方的權益，完善權利配置與利益分享機制，用法律制度保障流轉，促進土地流轉規(guī)范化、制度化。

二要完善土地流轉管理機制。建立統(tǒng)一的土地流轉機制與土地流轉信息庫，設立土地流轉管理機構，管理相關事宜，提供合同簽訂、土地價值評估、政策咨詢等，引導農(nóng)民依法有效流轉，大力推動農(nóng)村土地流轉進程。

三要完善土地流轉服務體系。建立土地流轉交易平臺和土地流轉中介機構，及時提供相關信息和融資、估值、協(xié)調等社會服務，優(yōu)化資源配置，通過基層自治管理與市場經(jīng)濟雙向結合，幫助流轉雙方實現(xiàn)高效流轉、規(guī)模經(jīng)營。

四要建立土地流轉監(jiān)督機制。依法保障農(nóng)民合法權益，確保土地流轉過程合法合理，嚴格控制與監(jiān)督流轉后的土地使用性質，維護農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和生態(tài)安全。流轉后要重點發(fā)展農(nóng)戶家庭農(nóng)場，提升農(nóng)戶的家庭經(jīng)營能力，使之成為發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的中堅。

（四）完善土地制度配套體系的建設

一應完善建立農(nóng)村金融制度。以土地抵押權為基礎，拓寬農(nóng)民融資渠道。實施的路徑分為三個階段：

第一階段，成立土地銀行。以其吸收閑置土地，并整合和改善，轉讓給具備一定規(guī)模經(jīng)營實力的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者，提高土地利用率。第二階段，發(fā)展土地融資租賃。農(nóng)民把農(nóng)村土地承包經(jīng)營權存入土地銀行，土地銀行把存進來的零散土地進行串聯(lián)整合，提高土地抵押價值后申請貸款，按存入份額分配給存地農(nóng)民；同時，承租方能租到大片連續(xù)的土地，利于規(guī)?；?jīng)營。第三階段，實現(xiàn)土地證券化。農(nóng)戶、土地集體所有者、土地開發(fā)企業(yè)可聯(lián)合成立土地股份公司，分別以土地所有權、資金、開發(fā)服務入股，土地銀行依法對公司進行評估，發(fā)行證券、股票為其融資，促進城市資金向農(nóng)村轉移，既保護農(nóng)民的財產(chǎn)權利，又緩解農(nóng)村規(guī)模經(jīng)營資金的匱乏。

二應建立完善的支農(nóng)政策制度。健全、規(guī)范、及時的農(nóng)業(yè)支持政策決定了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)水平和效率，因此支農(nóng)政策應具備前瞻性、連貫性和穩(wěn)定性，具體到技術支持、優(yōu)惠政策、政府補貼等，以鼓勵、吸引專業(yè)人才和企業(yè)參與到土地經(jīng)營中來。

三應建立完善的農(nóng)村社會保障制度。完善最低生活保障、新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度、農(nóng)村養(yǎng)老保險以及社會保障體系，特別是保證農(nóng)民養(yǎng)老保險制度與土地補償制度的銜接，解決農(nóng)民的后顧之憂。