王芳

2013年底，中央提出精準扶貧方略以來，在體制上形成政府主導、全社會各界廣泛參與的基本原則，堅持專項扶貧、行業(yè)扶貧、社會扶貧等多方力量，多舉措有機結(jié)合、互為支撐的“三位一體”大扶貧格局；在貧困縣考核、干部駐村幫扶、資金管理、社會參與、貧困退出等機制方面不斷拓展和深化。

目前，脫貧攻堅戰(zhàn)進入深水區(qū)，對照扶貧工作需求以及習近平總書記提出的下“繡花功夫”抓扶貧的要求，現(xiàn)行精準扶貧體制機制還需要完善和調(diào)整。

為此，中國社會科學院農(nóng)村發(fā)展研究所副研究員、貧困與福祉研究室主任檀學文接受了《經(jīng)濟》記者的專訪，從修補現(xiàn)行貧困識別和退出機制，落實和強化縣為主體的脫貧責任制，補償相對貧困群眾福利等方面提出了對策建議。

誰是窮人？一把尺子量、一個系統(tǒng)容

為了搞清窮人是誰，國家在精準識別方面付出了大量的精力和財力，不少省份多次“回頭看”，基本摸清了貧困人口底數(shù)?！暗珡哪壳翱矗F(xiàn)存精準識別存在標準不統(tǒng)一、數(shù)據(jù)系統(tǒng)更新慢、實用性差等弊端?！碧磳W文向記者表示。

現(xiàn)行的貧困人口精準識別是各省份根據(jù)統(tǒng)計監(jiān)測數(shù)據(jù)，主要是貧困發(fā)生率，將貧困人口規(guī)模層層分解到村。廣西、貴州等地的做法還相對合理一些，制定了多維的指標體系，采用打分法識別貧困人口。廣西更是以縣為單位劃定“分數(shù)線”，使全縣貧困人口識別標準一致。而其他大部分省份的村里確定貧困人口名額后，只能根據(jù)一些觀察到的特征，從全村家庭中找出相對條件最差的，再逆向排序來確定貧困戶。這種方法的關(guān)鍵在于控制性名額，它代表村內(nèi)的相對貧困，與絕對貧困標準沒有直接關(guān)系。而且在重新識別過程中，為了維持貧困人口規(guī)模沒有大的變化，剔除了一部分人，便要補充一部分人，以維持數(shù)量平衡，不論事實上是否真正低于貧困線，因此造成精準度下降。

而貧困退出的考核又是以“兩不愁三保障”為主要內(nèi)容，不僅估算收入，還要看“三保障”方面的情況，尤其是“三保障”方面脫貧考核的標準越來越高。兩套衡量標準數(shù)據(jù)的差距也給實際工作帶來一些障礙。

此外，建檔立卡信息庫一年才更新一次數(shù)據(jù)，界面不友好，開放性和實用性差，類似于檔案，無法與民政、公安、銀行等重要信息系統(tǒng)連通，造成許多低水平重復(fù)性工作。基層扶貧干部承擔了大量的系統(tǒng)信息補錄和更正、各種報表和材料等程序性、事務(wù)性工作，擠占了大量寶貴的可以用于扶貧開發(fā)的時間。究其原因，建檔立卡系統(tǒng)的實用性差首當其沖。

由于脫貧中工作人員要經(jīng)常利用這些參考數(shù)據(jù)，不少省市甚至縣都紛紛開發(fā)自己“大數(shù)據(jù)”應(yīng)用系統(tǒng)。各個系統(tǒng)孤立存在，因而無法在全國形成有效的可兼容的統(tǒng)一平臺；由于標準差異，地方系統(tǒng)與國辦系統(tǒng)往往不能銜接，造成工作障礙。

如何提升精準性？檀學文建議，原理其實很簡單，就是基于現(xiàn)行建檔立卡方法和范圍，真正做到一把尺子量到底，進入和退出采用相同標準，把好“出口關(guān)”和“入口關(guān)”，維護識別數(shù)據(jù)和退出數(shù)據(jù)的權(quán)威性。同時，將現(xiàn)有貧困信息系統(tǒng)建成基于多維貧困框架、覆蓋相對貧困人群，方便導出導入、兼容性強、界面友好、開放性強的信息系統(tǒng)，并與個人征信、社保、社會救助、教育信息系統(tǒng)建立通道，實現(xiàn)信息共享，以便于數(shù)據(jù)應(yīng)用，提升事務(wù)性工作效率。

誰來扶？明確縣以下扶貧主體責任

在現(xiàn)行扶貧體制下，我國已經(jīng)組建了復(fù)雜的扶貧主體體系，從中央到地方各級黨委和政府、有關(guān)中央和國家機關(guān)、各社會扶貧單位和個人等，在村級層面形成了村“兩委”、第一書記、持貧工作隊、貧困戶幫扶責任人四支扶貧力量，此外，還有定點扶貧的企業(yè)或單位，力量不可謂不強大。

目前村級層面各扶貧主體內(nèi)部分工仍不夠明確，基本形成了誰強誰來主導的局面，幫扶責任人自我角色定位尷尬；村與上級扶貧部門的責任劃分不明確，遠沒達到村級提供解決方案、上級匹配資源的優(yōu)化狀態(tài)。另一方面，作為脫貧主體的貧困戶，特別是有能力的脫貧對象對自己脫貧主體的責任不明確，一些貧困戶寧愿“等靠要”，或者為了享受扶貧福利而不愿簽字脫貧，而扶貧機制對此不當訴求缺乏有效的約束或否決機制。

對此，檀學文表示，在角色定位上，第一書記或扶貧工作隊，大體上可以發(fā)揮在黨建方面的主導作用，爭取扶貧資源，村“兩委”全力參與，相互配合，而幫扶聯(lián)系人主要起到溝通貧困戶和扶貧干部的橋梁作用。

對于“懶漢”行為，一要允許有限比例的貧困人口存在；二要提升脫貧審核的科學性和質(zhì)量，對于缺乏自我發(fā)展能力的貧困戶資格進行嚴格認定，防止弄虛作假。

扶得太集中？福利補償相對貧困群體

扶貧本是善舉，但在實踐中卻經(jīng)常出現(xiàn)爭當貧困戶、脫貧后不愿退出等怪現(xiàn)象。其中一個重要的原因是目前扶貧措施使得建檔立卡貧困戶的經(jīng)濟福利遠高于相對貧困人口。除了貧困戶參與和投入的生產(chǎn)措施、易地扶貧搬遷外，醫(yī)療費報銷、教育補貼、資產(chǎn)收益性分紅、慰問金等都是無需付出任何代價的經(jīng)濟福利。這些免費的“奶酪”，并不一定意味著過度獲取，但這對于那些處于貧困線邊緣的相對貧困人群來說則有失公允。

“其實，有些財力允許的貧困縣，已經(jīng)在探索解決相對貧困人口的福利補償。例如改造危房項目、完善教育設(shè)施、設(shè)立獎學金制度，在醫(yī)療方面擴大體檢、建立健康檔案等公共服務(wù)等?！碧磳W文解釋說，“統(tǒng)籌整合財政涉農(nóng)資金的試點政策為此提供了一條可行路徑，因為其本意是集中財力用于脫貧攻堅，并沒有規(guī)定只能用于建檔立卡貧困戶。這種情況下，在政策上適當向條件較差的非貧困戶傾斜是合情合理的。通過整體性改善貧困地區(qū)的生產(chǎn)生活環(huán)境以及促進發(fā)展生產(chǎn)為主，而在醫(yī)療、教育領(lǐng)域，輔之以普惠性政策，給予適度補助以縮小與建檔立卡戶的福利差距?！眅ndprint