王芳

2013年底，中央提出精準(zhǔn)扶貧方略以來(lái)，在體制上形成政府主導(dǎo)、全社會(huì)各界廣泛參與的基本原則，堅(jiān)持專(zhuān)項(xiàng)扶貧、行業(yè)扶貧、社會(huì)扶貧等多方力量，多舉措有機(jī)結(jié)合、互為支撐的“三位一體”大扶貧格局；在貧困縣考核、干部駐村幫扶、資金管理、社會(huì)參與、貧困退出等機(jī)制方面不斷拓展和深化。

目前，脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)進(jìn)入深水區(qū)，對(duì)照扶貧工作需求以及習(xí)近平總書(shū)記提出的下“繡花功夫”抓扶貧的要求，現(xiàn)行精準(zhǔn)扶貧體制機(jī)制還需要完善和調(diào)整。

為此，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所副研究員、貧困與福祉研究室主任檀學(xué)文接受了《經(jīng)濟(jì)》記者的專(zhuān)訪(fǎng)，從修補(bǔ)現(xiàn)行貧困識(shí)別和退出機(jī)制，落實(shí)和強(qiáng)化縣為主體的脫貧責(zé)任制，補(bǔ)償相對(duì)貧困群眾福利等方面提出了對(duì)策建議。

誰(shuí)是窮人？一把尺子量、一個(gè)系統(tǒng)容

為了搞清窮人是誰(shuí)，國(guó)家在精準(zhǔn)識(shí)別方面付出了大量的精力和財(cái)力，不少省份多次“回頭看”，基本摸清了貧困人口底數(shù)。“但從目前看，現(xiàn)存精準(zhǔn)識(shí)別存在標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、數(shù)據(jù)系統(tǒng)更新慢、實(shí)用性差等弊端。”檀學(xué)文向記者表示。

現(xiàn)行的貧困人口精準(zhǔn)識(shí)別是各省份根據(jù)統(tǒng)計(jì)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)，主要是貧困發(fā)生率，將貧困人口規(guī)模層層分解到村。廣西、貴州等地的做法還相對(duì)合理一些，制定了多維的指標(biāo)體系，采用打分法識(shí)別貧困人口。廣西更是以縣為單位劃定“分?jǐn)?shù)線(xiàn)”，使全縣貧困人口識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)一致。而其他大部分省份的村里確定貧困人口名額后，只能根據(jù)一些觀(guān)察到的特征，從全村家庭中找出相對(duì)條件最差的，再逆向排序來(lái)確定貧困戶(hù)。這種方法的關(guān)鍵在于控制性名額，它代表村內(nèi)的相對(duì)貧困，與絕對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)沒(méi)有直接關(guān)系。而且在重新識(shí)別過(guò)程中，為了維持貧困人口規(guī)模沒(méi)有大的變化，剔除了一部分人，便要補(bǔ)充一部分人，以維持?jǐn)?shù)量平衡，不論事實(shí)上是否真正低于貧困線(xiàn)，因此造成精準(zhǔn)度下降。

而貧困退出的考核又是以“兩不愁三保障”為主要內(nèi)容，不僅估算收入，還要看“三保障”方面的情況，尤其是“三保障”方面脫貧考核的標(biāo)準(zhǔn)越來(lái)越高。兩套衡量標(biāo)準(zhǔn)數(shù)據(jù)的差距也給實(shí)際工作帶來(lái)一些障礙。

此外，建檔立卡信息庫(kù)一年才更新一次數(shù)據(jù)，界面不友好，開(kāi)放性和實(shí)用性差，類(lèi)似于檔案，無(wú)法與民政、公安、銀行等重要信息系統(tǒng)連通，造成許多低水平重復(fù)性工作?；鶎臃鲐毟刹砍袚?dān)了大量的系統(tǒng)信息補(bǔ)錄和更正、各種報(bào)表和材料等程序性、事務(wù)性工作，擠占了大量寶貴的可以用于扶貧開(kāi)發(fā)的時(shí)間。究其原因，建檔立卡系統(tǒng)的實(shí)用性差首當(dāng)其沖。

由于脫貧中工作人員要經(jīng)常利用這些參考數(shù)據(jù)，不少省市甚至縣都紛紛開(kāi)發(fā)自己“大數(shù)據(jù)”應(yīng)用系統(tǒng)。各個(gè)系統(tǒng)孤立存在，因而無(wú)法在全國(guó)形成有效的可兼容的統(tǒng)一平臺(tái)；由于標(biāo)準(zhǔn)差異，地方系統(tǒng)與國(guó)辦系統(tǒng)往往不能銜接，造成工作障礙。

如何提升精準(zhǔn)性？檀學(xué)文建議，原理其實(shí)很簡(jiǎn)單，就是基于現(xiàn)行建檔立卡方法和范圍，真正做到一把尺子量到底，進(jìn)入和退出采用相同標(biāo)準(zhǔn)，把好“出口關(guān)”和“入口關(guān)”，維護(hù)識(shí)別數(shù)據(jù)和退出數(shù)據(jù)的權(quán)威性。同時(shí)，將現(xiàn)有貧困信息系統(tǒng)建成基于多維貧困框架、覆蓋相對(duì)貧困人群，方便導(dǎo)出導(dǎo)入、兼容性強(qiáng)、界面友好、開(kāi)放性強(qiáng)的信息系統(tǒng)，并與個(gè)人征信、社保、社會(huì)救助、教育信息系統(tǒng)建立通道，實(shí)現(xiàn)信息共享，以便于數(shù)據(jù)應(yīng)用，提升事務(wù)性工作效率。

誰(shuí)來(lái)扶？明確縣以下扶貧主體責(zé)任

在現(xiàn)行扶貧體制下，我國(guó)已經(jīng)組建了復(fù)雜的扶貧主體體系，從中央到地方各級(jí)黨委和政府、有關(guān)中央和國(guó)家機(jī)關(guān)、各社會(huì)扶貧單位和個(gè)人等，在村級(jí)層面形成了村“兩委”、第一書(shū)記、持貧工作隊(duì)、貧困戶(hù)幫扶責(zé)任人四支扶貧力量，此外，還有定點(diǎn)扶貧的企業(yè)或單位，力量不可謂不強(qiáng)大。

目前村級(jí)層面各扶貧主體內(nèi)部分工仍不夠明確，基本形成了誰(shuí)強(qiáng)誰(shuí)來(lái)主導(dǎo)的局面，幫扶責(zé)任人自我角色定位尷尬；村與上級(jí)扶貧部門(mén)的責(zé)任劃分不明確，遠(yuǎn)沒(méi)達(dá)到村級(jí)提供解決方案、上級(jí)匹配資源的優(yōu)化狀態(tài)。另一方面，作為脫貧主體的貧困戶(hù)，特別是有能力的脫貧對(duì)象對(duì)自己脫貧主體的責(zé)任不明確，一些貧困戶(hù)寧愿“等靠要”，或者為了享受扶貧福利而不愿簽字脫貧，而扶貧機(jī)制對(duì)此不當(dāng)訴求缺乏有效的約束或否決機(jī)制。

對(duì)此，檀學(xué)文表示，在角色定位上，第一書(shū)記或扶貧工作隊(duì)，大體上可以發(fā)揮在黨建方面的主導(dǎo)作用，爭(zhēng)取扶貧資源，村“兩委”全力參與，相互配合，而幫扶聯(lián)系人主要起到溝通貧困戶(hù)和扶貧干部的橋梁作用。

對(duì)于“懶漢”行為，一要允許有限比例的貧困人口存在；二要提升脫貧審核的科學(xué)性和質(zhì)量，對(duì)于缺乏自我發(fā)展能力的貧困戶(hù)資格進(jìn)行嚴(yán)格認(rèn)定，防止弄虛作假。

扶得太集中？福利補(bǔ)償相對(duì)貧困群體

扶貧本是善舉，但在實(shí)踐中卻經(jīng)常出現(xiàn)爭(zhēng)當(dāng)貧困戶(hù)、脫貧后不愿退出等怪現(xiàn)象。其中一個(gè)重要的原因是目前扶貧措施使得建檔立卡貧困戶(hù)的經(jīng)濟(jì)福利遠(yuǎn)高于相對(duì)貧困人口。除了貧困戶(hù)參與和投入的生產(chǎn)措施、易地扶貧搬遷外，醫(yī)療費(fèi)報(bào)銷(xiāo)、教育補(bǔ)貼、資產(chǎn)收益性分紅、慰問(wèn)金等都是無(wú)需付出任何代價(jià)的經(jīng)濟(jì)福利。這些免費(fèi)的“奶酪”，并不一定意味著過(guò)度獲取，但這對(duì)于那些處于貧困線(xiàn)邊緣的相對(duì)貧困人群來(lái)說(shuō)則有失公允。

“其實(shí)，有些財(cái)力允許的貧困縣，已經(jīng)在探索解決相對(duì)貧困人口的福利補(bǔ)償。例如改造危房項(xiàng)目、完善教育設(shè)施、設(shè)立獎(jiǎng)學(xué)金制度，在醫(yī)療方面擴(kuò)大體檢、建立健康檔案等公共服務(wù)等?！碧磳W(xué)文解釋說(shuō)，“統(tǒng)籌整合財(cái)政涉農(nóng)資金的試點(diǎn)政策為此提供了一條可行路徑，因?yàn)槠浔疽馐羌胸?cái)力用于脫貧攻堅(jiān)，并沒(méi)有規(guī)定只能用于建檔立卡貧困戶(hù)。這種情況下，在政策上適當(dāng)向條件較差的非貧困戶(hù)傾斜是合情合理的。通過(guò)整體性改善貧困地區(qū)的生產(chǎn)生活環(huán)境以及促進(jìn)發(fā)展生產(chǎn)為主，而在醫(yī)療、教育領(lǐng)域，輔之以普惠性政策，給予適度補(bǔ)助以縮小與建檔立卡戶(hù)的福利差距。”endprint