鄧明瑞

（甘肅省慶陽市種子管理站，745000）

中國特色社會主義進入新時代，面對統(tǒng)籌推進“五位一體”總體布局、協(xié)調(diào)推進“四個全面”戰(zhàn)略布局新要求，當(dāng)前的慶陽市種子管理機構(gòu)設(shè)置和職能配置已不能完全適應(yīng)，為使種子管理系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運行高效，促進種業(yè)健康、快速發(fā)展，深化種子管理機構(gòu)改革勢在必行。

1 機構(gòu)設(shè)置及職能

1.1 機構(gòu)設(shè)置 慶陽市種子管理機構(gòu)按市、縣（區(qū)）2級設(shè)置，包括市種子管理站及西峰、慶城、環(huán)縣、華池、鎮(zhèn)原、合水、寧縣、正寧8個縣（區(qū)）種子管理站，分別于1996年前后成立，核定編制共91人，全部為財政全額撥款科級事業(yè)單位，行政上隸屬市、縣（區(qū)）農(nóng)牧部門，加掛種子質(zhì)量監(jiān)督檢驗站牌子，其中市級種子質(zhì)量監(jiān)督檢驗機構(gòu)在2013年經(jīng)省農(nóng)牧廳評審考核合格。

1.2 基本職能 《中華人民共和國種子法》（以下簡稱《種子法》）于2015年11月4日修訂通過，2016年1月1日起施行，截至目前，市、縣（區(qū)）機構(gòu)編制管理機關(guān)對種子管理機構(gòu)規(guī)格、職責(zé)任務(wù)、業(yè)務(wù)范圍、人員編制職能未做出相應(yīng)調(diào)整。全市種子管理機構(gòu)仍依照市、縣（區(qū)）于2005年出臺的相關(guān)文件，履行六方面的職責(zé)：貫徹執(zhí)行有關(guān)農(nóng)作物種子的法律、法規(guī)和規(guī)章；編制農(nóng)作物種子發(fā)展規(guī)劃，組織實施農(nóng)作物品種引進、區(qū)域試驗、示范、繁育、推廣計劃，發(fā)布信息；負責(zé)農(nóng)作物品種管理；審核、核發(fā)、管理農(nóng)作物種子生產(chǎn)、經(jīng)營許可證，監(jiān)督農(nóng)作物種子生產(chǎn)、經(jīng)營活動和種子質(zhì)量；培訓(xùn)農(nóng)作物種子專業(yè)技術(shù)人員和管理人員；依法查處種子生產(chǎn)、經(jīng)營活動中的違法行為。

2 機構(gòu)現(xiàn)狀及弊病分析

2.1 機構(gòu)現(xiàn)狀 20世紀90年代中期，隨著國家《種子管理條例》的出臺，市、縣種子管理站成立，與種子公司合署辦公；2000年《種子法》頒布實施后，市、縣種子管理機構(gòu)先后進行了調(diào)整，種子管理站與種子公司職能逐步脫鉤；2006年后，依據(jù)國務(wù)院國辦發(fā)〔2006〕40號文件精神，市、縣種子管理機構(gòu)再次調(diào)整，原種子公司撤銷，部分人員分流到種子管理站，其中帶編7人，其他無編。近年，市、縣機構(gòu)編制機關(guān)對農(nóng)牧部門其他內(nèi)設(shè)機構(gòu)進行過調(diào)整，帶編從種子管理機構(gòu)調(diào)出人員8人。當(dāng)前，全市種子管理機構(gòu)性質(zhì)為事業(yè)，現(xiàn)有編制90人，實際在崗人員123人，其中高級職稱人員7人、中級職稱人員29人、初級職稱及以下人員32人、管理人員28人、工勤人員27人。

2.2 弊病分析 面對國家新時代提出的新任務(wù)新要求，面對國內(nèi)種業(yè)發(fā)展新機遇新挑戰(zhàn)，慶陽市種子管理機構(gòu)的管理及服務(wù)模式遠遠跟不上種業(yè)發(fā)展節(jié)拍，甚至?xí)璧K現(xiàn)代種業(yè)成長壯大?，F(xiàn)行機構(gòu)弊病重重，并作以分析。

2.2.1 機構(gòu)性質(zhì)設(shè)置欠合理 全市范圍的事業(yè)單位改革工作搞過不止一次，是一項嚴謹且嚴肅的工作，應(yīng)該強調(diào)整體性和統(tǒng)一性，但在行政類事業(yè)單位的劃分上以及人員參照公務(wù)員管理方式上，還有失統(tǒng)一性、權(quán)威性。因為有大量的法律法規(guī)和部門、地方條例規(guī)章授權(quán)或委托的具有公共事務(wù)管理職能的事業(yè)單位，本應(yīng)該在行政類事業(yè)單位的范疇里一并進行改革，卻簡單地劃入公益類敷衍了事。從根本上來講，種子管理機構(gòu)仍然是專業(yè)執(zhí)法機構(gòu)，而且是按照《種子法》《甘肅省農(nóng)作物種子條例》正在行使行政職能，但目前慶陽市種子管理站仍為公益性事業(yè)單位，人員為事業(yè)編制。

2.2.2 機構(gòu)執(zhí)法關(guān)系不統(tǒng)一 新修訂的《種子法》于2016年起正式施行，市農(nóng)牧部門委托市種子管理機構(gòu)開展種子執(zhí)法，從行業(yè)管理角度講，縣（區(qū)）種子管理機構(gòu)本也應(yīng)受所在農(nóng)牧部門委托，履行相應(yīng)的種子管理職能。但實際上，只有西峰、環(huán)縣、華池、寧縣、正寧5個農(nóng)牧部門向所屬種子管理機構(gòu)委托了種子執(zhí)法，其他3個縣仍因未知原因未受委托。因此，在行業(yè)工作安排上，市種子管理機構(gòu)安排的執(zhí)法工作到未經(jīng)委托執(zhí)法縣種子管理機構(gòu)，只能是戛然而止；同時從機構(gòu)職能賦予上看，未受委托機構(gòu)仍需按當(dāng)?shù)貦C構(gòu)編制文件確定的工作內(nèi)容開展日常工作，卻出現(xiàn)“只能開展名義上的執(zhí)法檢查，不能立案查處”的局面，違法違規(guī)生產(chǎn)經(jīng)營種子的企業(yè)、門店對種子管理機構(gòu)的此類執(zhí)法“不屑一顧”。

2.2.3 機構(gòu)職責(zé)劃分不清楚 全市農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法機構(gòu)在2012年成立后，由省農(nóng)牧廳和市政府確立了由其開展農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法的地位，涵蓋種子、種苗、化肥、農(nóng)藥、獸藥、飼料、農(nóng)機、漁機漁具等內(nèi)容的農(nóng)資管理，但實際面對涉及農(nóng)牧部門內(nèi)設(shè)的種子管理、漁政管理、畜牧管理、動物衛(wèi)生管理、農(nóng)機管理等多個職能機構(gòu)的管理內(nèi)容，而且這些職能機構(gòu)也是在按照法律法規(guī)以法定授權(quán)或行政委托方式開展專一執(zhí)法，截至目前，還沒有任何一個內(nèi)設(shè)機構(gòu)將其中的管理職能單獨剝離，歸并到農(nóng)牧部門新設(shè)立的農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法機構(gòu)職能之中。由于執(zhí)法職責(zé)劃分不清，在農(nóng)牧部門內(nèi)部出現(xiàn)多個管理機構(gòu)與農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法機構(gòu)同時開展專一和綜合執(zhí)法的交叉、混亂現(xiàn)象。尤其遇到“建功績、樹形象”的執(zhí)法事項時，不但農(nóng)牧部門內(nèi)部，甚至還要與工商、質(zhì)檢等部門搶執(zhí)法，遇到敏感糾紛事件、硬骨頭案件發(fā)生后，卻又出現(xiàn)誰都不管的推諉扯皮現(xiàn)象[1]。

2.2.4 機構(gòu)中管理與檢驗集于一體 《關(guān)于促進市場公平競爭維護市場正常秩序的若干意見》（國發(fā)〔2014〕20 號）《關(guān)于整合檢驗檢測認證機構(gòu)的實施意見》（國辦發(fā)〔2014〕8號）文件均提出要加快轉(zhuǎn)變政府職能，堅持管辦分離，推進部門和系統(tǒng)內(nèi)整合，創(chuàng)新體制機制，轉(zhuǎn)變發(fā)展方式。截至目前，慶陽市農(nóng)產(chǎn)品檢、糧食檢、計量檢、纖維檢、車輛檢等檢驗機構(gòu)已初步整合或與政府脫鉤。而種子管理機構(gòu)成立之初，同時加掛了種子質(zhì)量監(jiān)督檢驗機構(gòu)，目前仍是管理與檢驗于一體。就市種子管理機構(gòu)在具體執(zhí)法中，尤其是立案查處須鑒定的時候，實際上只有6名持證執(zhí)法的人員，同時也是檢驗技術(shù)骨干力量，身份重疊，成為“既是運動員又是裁判員”的事實。

2.2.5 機構(gòu)運行受經(jīng)費困難牽制 全市種子管理機構(gòu)的資金來源基本上為各級財政撥款，人員基本工資得到保障，但除市級外，多數(shù)縣（區(qū)）無工作經(jīng)費列支。本應(yīng)是“兵馬未動，糧草先行”，卻不同程度存在著“有錢養(yǎng)兵，無錢打仗”情形，嚴重制約了市場管理、質(zhì)量管理、品種管理、業(yè)務(wù)技能培訓(xùn)等職能工作。大部分縣（區(qū)）在種子管理工作上只能是走過場，管理職能不斷弱化，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用種安全存在隱患；個別縣還因經(jīng)費不足，出現(xiàn)過“以收代管、以罰代管”事件。這些都嚴重影響了種子管理工作的正常開展，與種子管理所處的特殊法律地位及種業(yè)發(fā)展的戰(zhàn)略地位極不相稱。

2.2.6 機構(gòu)隊伍素質(zhì)普遍偏低 全市種子管理人員編制確定于20世紀，多年來只減不增，老人手“占著位子混日子”，“新鮮血液得不到及時輸入”，怎談得上要根據(jù)形勢發(fā)展完成新任務(wù)新要求。機構(gòu)管理者在管理理念上，要么重技術(shù)，輕管理，習(xí)慣于技術(shù)推廣，執(zhí)法高度嚴重缺乏，要么重管理，輕服務(wù)，重市場管理，輕品種和質(zhì)量管理，忽視信息管理工作；干部隊伍知識結(jié)構(gòu)也極不合理，業(yè)務(wù)型多，法律型基本沒有，與依法執(zhí)法、規(guī)范執(zhí)法、文明執(zhí)法的要求差距較大[1]；在業(yè)務(wù)上重點培養(yǎng)的干部，“小荷才露尖尖角”便被行政崗位嚴重匱缺的農(nóng)牧機關(guān)以各種理由抽調(diào)、借調(diào)，整體隊伍極不穩(wěn)定；尤其是還存在著龐大的非專業(yè)技術(shù)人員，全市種子管理機構(gòu)中都有從種子公司過度而來的職工，僅在崗工勤人員就有27人，占總數(shù)123人的22%，與種子管理創(chuàng)新發(fā)展極不適應(yīng)。

2.2.7 機構(gòu)推動種業(yè)創(chuàng)新動力不足 2012-2013年，國務(wù)院辦公廳先后印發(fā)《全國現(xiàn)代農(nóng)作物種業(yè)發(fā)展規(guī)劃（2012-2020年）》和工作意見，要求不斷深化種業(yè)體制改革中，強化企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新主體地位，優(yōu)化育種資源配置，推動種業(yè)產(chǎn)業(yè)升級。面臨艱巨的工作任務(wù)，2015年初，市、縣農(nóng)牧部門先后組織種子管理機構(gòu)擬定了工作方案與意見，經(jīng)市、縣（區(qū)）政府工作會議討論同意也印發(fā)到各相關(guān)部門，但作為種業(yè)非重點產(chǎn)業(yè)區(qū)域，規(guī)劃與意見中也缺乏獎懲和責(zé)任追究制，加之種子管理機構(gòu)缺乏與其他相關(guān)部門的溝通協(xié)調(diào)能力，此項工作明顯沒有受到各界重視，創(chuàng)新體制口號喊了幾年，在行動上沒有得到真正落實，嚴重制約了全市種業(yè)創(chuàng)新發(fā)展。

3 今后改革構(gòu)想

種子是農(nóng)業(yè)的“芯片”，具有科技含量高、對農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)影響范圍大等特征。因此，遵循市場經(jīng)濟規(guī)律及原則，應(yīng)該是本市現(xiàn)行種子管理機構(gòu)改革的制度基礎(chǔ)，也只有科學(xué)合理分配管理、服務(wù)、檢定三者職能，對種業(yè)進行依法管理、提供技術(shù)保障、做好協(xié)調(diào)服務(wù)，才能真正推進種業(yè)全面創(chuàng)新、可持續(xù)發(fā)展。

3.1 政事分開 黨的十九屆三中全會審議通過的《中共中央關(guān)于深化黨和國家機構(gòu)改革的決定》，對加快推進事業(yè)單位改革進一步作出全面部署，全面推進承擔(dān)行政職能的事業(yè)單位改革，理順政事關(guān)系，實現(xiàn)政事分開。要全力解決好全市種子管理機構(gòu)的定位不明、職責(zé)交叉、效能不高等問題，建議政府將其管理與服務(wù)職能分開。首先，把本來是行政管理的種子管理職能，讓其名正言順地回歸綜合執(zhí)法機構(gòu)；其次，把具有公益性服務(wù)的職責(zé)，讓其名副其實地劃分到科研技術(shù)機構(gòu)；再次，把種子檢驗檢測認證服務(wù)事項從中剝離。也就是將種子執(zhí)法職能歸并到農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法機構(gòu)，公益服務(wù)性職能統(tǒng)一到農(nóng)業(yè)科研技術(shù)機構(gòu)，不再單獨設(shè)立種子管理機構(gòu)。

3.2 管檢分離 依照《國務(wù)院關(guān)于促進市場公平競爭維護市場正常秩序的若干意見》（國發(fā)〔2014〕20 號）《關(guān)于整合檢驗檢測認證機構(gòu)的實施意見》（國辦發(fā)〔2014〕8號）文件要求，堅持政府引導(dǎo)、市場驅(qū)動。建議市、縣政府要強化制訂政策法規(guī)、發(fā)展規(guī)劃、標(biāo)準規(guī)范和監(jiān)督引導(dǎo)職責(zé)，把本來是市場可以做的事情，就應(yīng)徹底走向市場。逐步與種子檢驗檢測認證服務(wù)機構(gòu)脫鉤，推進種子檢驗檢測認證機構(gòu)轉(zhuǎn)企改制，加大政府購買服務(wù)力度，鼓勵社會力量參與。

3.3 優(yōu)化隊伍 按政事分開的論述，分兩步走。其一是將種子管理職能歸并到農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法機構(gòu)，科學(xué)核定農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法機構(gòu)編制，明確專一執(zhí)法在綜合執(zhí)法事項中的編制比例，在保證專一性職能的基礎(chǔ)上，提高農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法水平，切實推行“雙隨機一公開”信息化技術(shù)應(yīng)用等執(zhí)法工作新技能，全面扎實開展隨機抽查，規(guī)范事中事后監(jiān)管工作；其二是將公益職能劃分到農(nóng)業(yè)科研技術(shù)機構(gòu)，注重農(nóng)學(xué)類、生化類專業(yè)技能人員崗位分配比例，鼓勵科研單位人員向企業(yè)流動（《人社部關(guān)于支持和鼓勵事業(yè)單位專業(yè)技術(shù)人員創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的指導(dǎo)意見》（人社部規(guī)〔2017〕4號）文件中有鼓勵政策與獎勵機制），參與到企業(yè)科研、中小農(nóng)場建設(shè)、農(nóng)產(chǎn)品加工與貿(mào)易等方面的建設(shè)，使其成為未來現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和新型農(nóng)村經(jīng)濟的組織者、參與者和技術(shù)支撐力量。同時，更為重要的是堅持當(dāng)前改革中的用人機制，實行人員聘用制度，采取公開招聘、競聘上崗、擇優(yōu)聘用的方式，優(yōu)化內(nèi)部隊伍建設(shè)的同時，選拔高校優(yōu)秀畢業(yè)生進入農(nóng)業(yè)隊伍。

3.4 培育協(xié)會 2016年起正式施行新修訂的《種子法》，第五十一條對依法自愿成立種子行業(yè)協(xié)會作出了明確規(guī)定，這是我國種業(yè)發(fā)展史上首次把協(xié)會工作以法律條文加以規(guī)范化，充分體現(xiàn)了政府改革和轉(zhuǎn)變職能的決心。全市農(nóng)牧部門應(yīng)結(jié)合建設(shè)現(xiàn)代種業(yè)實際，扶持以種子行業(yè)協(xié)會為主體的行業(yè)管理體系建設(shè)，培育種子質(zhì)量鑒定服務(wù)協(xié)會、種子貿(mào)易協(xié)會、知識產(chǎn)權(quán)維權(quán)協(xié)會、種子管理監(jiān)督協(xié)會、育種家協(xié)會、作物改良協(xié)會等，充分發(fā)揮“第三只手”作用，使其廣泛參與到種子管理和種業(yè)創(chuàng)新工作上，建立管理機構(gòu)、研究推廣機構(gòu)、企業(yè)與群眾共同參與決策的機制，開創(chuàng)行業(yè)自律信用評價模式，開設(shè)多方位信息咨詢服務(wù)與交流平臺，組織參與行業(yè)技術(shù)交流、培訓(xùn)，及時解決種子質(zhì)量、貿(mào)易、產(chǎn)權(quán)糾紛，承接政府購買服務(wù)項目[2]，為促進現(xiàn)代種子管理與種業(yè)發(fā)展起到積極的推動作用。