黃中海

(鄖陽區(qū)青曲林業(yè)工作站 十堰 442500)

退耕還林工程建設增加了森林植被，減少了水土流失和風沙危害，促進了農業(yè)結構調整，提高了農民收入，是一項深受老百姓歡迎的惠民工程、產業(yè)工程、生態(tài)工程。一些生態(tài)環(huán)境脆弱、生存條件惡劣的地方仍然在耕種陡坡地和沙化地，由此造成嚴重的水土流失和風沙危害，導致江河源頭、湖庫周圍等重要水源地涵養(yǎng)水源能力下降，山洪和地質災害多發(fā)，基層干部群眾期盼繼續(xù)實施退耕還林。新一輪退耕還林工程的順利上馬固然振奮人心，但是，自2014年啟動新一輪退耕還林工程以來，工程實施的過程中仍然存在著一些問題，如土地認定不到位，農戶參與工程實施不積極，基層干部對實施退耕還林工程熱情不高，基層林業(yè)干部參與退耕還林工程工作的情緒低落等，本文將淺析工程中存在的這些問題并提出些許建議，以促使新一輪退耕還林在鄂西北乃至全國健康順利開展。

1 鄂西北實施新一輪退耕還林現(xiàn)狀

(1)上級下達計劃指標分解到鄉(xiāng)鎮(zhèn)緩慢。2014年度啟動新一輪退耕還林工程以來，每年省退耕辦下達鄂西北新一輪退耕還林計劃指標，根據(jù)各縣市政府前一年上報的退耕還林需求量下達，但是真正計劃指標下達到縣市后，分解到各工程鄉(xiāng)鎮(zhèn)就相當困難，沒有鄉(xiāng)鎮(zhèn)自愿提出要求實施新一輪退耕還林，縣市政府將計劃指標以多種手段分解到鄉(xiāng)鎮(zhèn)后，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)由于多種原因無法落實。

(2)土地認定工作難以落實。新一輪退耕還林土地認定工作由于涉及土地占補平衡、基本農田難調整等原因，鄂西北地區(qū)自2014年度以來實施新一輪退耕還林退耕地大部分都未能進行土地認定。

(3)地方基層新一輪退耕還林工作情緒低落。退耕還林工程建設是一項政策性很強的國家重點工程項目，是涉及千家萬戶的惠民工程、產業(yè)工程、生態(tài)工程，在工程實施過程中稍有把握不準，都將受到黨紀政紀處分，基層干部(特別是村級干部)參與新一輪退耕還林的熱情度不高。

(4)農戶實施新一輪退耕還林工程的積極性不高。戶認為新一輪退耕還林政策補助過低，不愿意將自己的坡耕地納入新一輪退耕還林工程建設。

(5)新一輪退耕還林不動產登記證難以發(fā)放。

2 鄂西北新一輪退耕還林推進緩慢的問題

(1)土地認定工作難開展?；巨r田認定與退耕還林規(guī)劃設計不相匹配?；巨r田紅線在縣市區(qū)的統(tǒng)計界面上只是一個匯總數(shù)據(jù)，不能具體到農戶的小班地塊，退耕還林時按統(tǒng)一的坡度進行區(qū)劃，農民的土地不能跟隨國土紅線劃定進行認定，容易形成兩張皮，各是各的范圍。

土地認定政策剛性太強，容易造成退耕還林的違規(guī)。依靠基本口糧地的認定，大部分急需退耕還林的坡地不能得到退耕還林，在退耕還林之后容易形成所退耕的行為是違規(guī)行為，可能會為林業(yè)基層干部的工程操作帶來影響。

(2)土地經(jīng)營使用權不清。大戶流轉土地退耕還林依然存在。在退耕還林規(guī)劃時很難辨認土地承包使用權人，規(guī)劃后逐個出現(xiàn)是大戶承包，很難確定退耕地是聯(lián)產到戶時的原土地承包人。

農民土地變動和使用權比較隨意。沿江河的村組大部分都是土地變更較活躍地帶，農民的土地在村組集體操作下經(jīng)常變動戶主姓名，退耕還林登記到戶往往會出現(xiàn)差錯。

(3)退耕還林責任權限問題。退耕還林實施管理權限放在縣市區(qū)一級極為不便，容易造成鞭長莫及、管理不到位的問題，基層單位很容易出現(xiàn)違紀違規(guī)。建議“退耕還林計劃、任務、資金、責任、管理”五到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，直接由退耕還林工程鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府按國家下達的計劃組織規(guī)劃設計、土地認定、檢查驗收、政策兌現(xiàn)和管理工作，退耕還林計劃和資金直接下到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，由工程鄉(xiāng)鎮(zhèn)按國家要求逐級上報，所有的工程建設均由鄉(xiāng)鎮(zhèn)承擔，切實將責任明確到工程一級政府。

(4)退耕還林政策補助標準過低。新一輪退耕還林政策補助標準每畝1 500元，與現(xiàn)實農村各項收入作比較明顯偏低，不利于提高耕地承包者實施退耕還林的積極性，目前，一般農耕地每畝工程項目征占補償資金就有3萬余元，耕地承包者考慮到如果退耕還林拿到每畝1 500元的退耕還林補助資金后，土地性質變更成林地，影響到自己的收入。新一輪退耕還林對一般農戶吸引力不大，農戶參與新一輪退耕還林工程建設積極不高，退耕還林工程嚴格遵循農戶自愿原則，農戶不愿意將自己的耕地納入退耕還林，對新一輪退耕還林工程開展起到了阻礙作用。

(5)新一輪退耕還林不動產登記證難發(fā)放。一是由于新一輪退耕還林不動產登記證是由不動產管理局登記發(fā)放，林業(yè)部門只是新一輪退耕還林工程的規(guī)劃設計單位，兩個部門的不動產證發(fā)放工作銜接需要一定的時間過程，新一輪退耕還林不動產登記證的發(fā)放難落實；二是新一輪退耕還林啟動3年多的時間，新實施的退耕還林還不穩(wěn)定，還有部分造林成活率低，驗收不合格，造林地農戶不愿補植，還有可能將計劃調出，如果發(fā)放了林地不動產登記證后，會產生矛盾；三是林業(yè)部門現(xiàn)在規(guī)劃的新一輪退耕還林，還有部分農戶是否實施工程很不穩(wěn)定，雖然已在規(guī)劃的地塊上栽植了苗木，但是考慮到自己的收入問題，在兌現(xiàn)退耕還林資金前，他們又反悔，不愿將自己的耕地納入退耕還林，該耕地仍然是農耕地，不能發(fā)放林地不動產登記證，如果發(fā)放了林地不動產登記證后，再撤回就很困難。

3 加快推進新一輪退耕還林實施步伐的建議

鄂西北地區(qū)是南水北調重要水源區(qū)，加大退耕還林力度，進一度改善生態(tài)環(huán)境建設至關重要，要改變新一輪退耕還林工作在鄂西北地區(qū)健康順利開展，建議做到如下幾點：

(1)強化領導，落實工程建設責任。退耕還林工程是一項政策性強，涉及面方的系統(tǒng)工程。各級黨委、政府應從加強領導、強化政府行為上入手，成立以主要領導為組長，農辦、發(fā)改、財政、林業(yè)、國土等有關部門的主要負責人為成員的退耕還林工程建設領導小組。各工程鄉(xiāng)鎮(zhèn)也應成立由黨委、政府主要負責人為組長的領導小組。為了明確退耕還林的責任和任務，縣級政府與承擔退耕還林任務的鄉(xiāng)鎮(zhèn)長簽訂責任狀，將退耕還林目標、任務、責任落實到各鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要行政領導肩上，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)在逐村組、逐地塊落實造林任務的同時，把退耕還林實績同干部政績考核掛鉤，形成區(qū)、鄉(xiāng)、村主要領導親自抓，分管領導具體抓，一級抓一級，層層抓落實的工作局面。做到退耕還林工程黨政領導高度重視，農民群眾得以深入認識，工程實施盡快落實。

(2)加強宣傳，營造工程建設氛圍。為使國家退耕還林政策做到家喻戶曉，人人皆知，各級政府應通過廣播、電視、宣傳冊等多種形式，廣泛宣傳國家實施退耕還林的有關政策，增強干部群眾退耕還林工作的主動性和自覺性，使廣大干部群眾充分認識到退耕還林是一項利國利民的“德政工程”。

(3)加強部門協(xié)調，規(guī)范工程建設管理。為了使新一輪退耕還林工程健康順利進展，特別需要縣級林業(yè)、國土、財政等部門按照國家有關規(guī)定和縣級黨委、政府的安排，加大土地認定工作力度，從工程規(guī)劃設計、組織施工、種苗供應、資金使用到檢查驗收、政策兌現(xiàn)、檔案管理等建立較規(guī)范的管理制度，為退耕還林工程建設科學化、規(guī)范化打下了良好的基礎。土地認定工作嚴格按照中央八部委《關于擴大新一輪退耕還林還草規(guī)模的通知》(財農[2015]258)號和省五個廳《關于加快新一輪退耕還林還草實施進度的通知》(鄂發(fā)改農經(jīng)[2015]735)

號文件精神，合理調整基本農田布局，做好基本農田與非基本農田的置換以及土地年度變更調查數(shù)據(jù)庫的標注工作，尚未完成核實認定和調整標注工作的縣(市、區(qū))采取“先實施退耕、后核實認定，再標注調整”，或者特別需要退耕還林的坡耕地，由國土部門無條件標注調整。縣(市、區(qū))政府應組織退耕還林督辦小組，切實認真地督辦到位，使工程健康有序的推進。

(4)加大新一輪退耕還林工程政策補助標準，調動農戶參與工程建設的積極性。根據(jù)統(tǒng)一測算，農戶將自己的承包坡耕地納入新一輪退耕還林后，所有的經(jīng)濟收入不如耕作農作物的高，為加快新一輪退耕還林進度，國家應根據(jù)社會總體收入情況，將新一輪退耕還林工程政策補助標準提高到每畝3 000元以上，才使農戶實施退耕還林有積極推動作用。

(5)加大檢查，確保工程建設質量。在新一輪退耕還林實施過程中，各縣(市、區(qū))應嚴格按照“嚴管林、慎用錢、質為先”的要求，從規(guī)劃設計、治山整地、苗木選用、撫育管護、檢查驗收入手，層層把關，逐項建立責任制。一是建立黨政領導包任務和林業(yè)技術人員包質量的雙層承包責任制。二是采用領導督導、新聞督查和監(jiān)理督辦相結合的方式，對退耕還林造林質量進行全方位監(jiān)督。三是加大檢查力度，嚴把苗木生產供應關、規(guī)劃設計關、植苗造林關、撫育管護關。

4 結束語

實施新一輪退耕還林是利國利民的千秋偉業(yè)，是國家保生態(tài)、澤全民、瀾經(jīng)濟的好項目，是精準扶貧的助推劑，廣大農村地區(qū)特別是山區(qū)農村亟待需要這樣優(yōu)越的富民工程落實自己的面前。加快新一輪退耕還林的健康落地，需要綜合考量當?shù)卮嬖诘膯栴}采取相應對策來達成。強化領導重視力度、加大政策宣傳與普及、解決退耕地認定并及時調整、提高政策補助標準和確保經(jīng)費能夠?？顚Ｓ檬墙鉀Q新一輪退耕還林更快落實的主要措施。退耕還林領導小組所屬相關部門要加強對新一輪退耕還林的重視，科學理性應用相關措施促進新一輪退耕還林的順利推進。