張茜 陳鳴秀

摘 要：社會需求迅猛攀升，完全由政府提供公共基礎(chǔ)設(shè)施的投融資、管理、設(shè)施維護等事務(wù)使得政府財政捉襟見肘。對公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)進行有效改革，提高效率和服務(wù)質(zhì)量，以便更好地滿足社會的需求，成為亟待解決的關(guān)鍵問題。本文在分析我國應(yīng)用PPP模式的現(xiàn)狀及其應(yīng)用過程中存在的問題，借鑒國外對于PPP模式的應(yīng)用的經(jīng)驗，結(jié)合我國的國情，進而對我國應(yīng)用PPP模式提出可行性建議。

關(guān)鍵詞：PPP模式；地方政府；社會資本；投融資方式

PPP即公私伙伴關(guān)系，是指公共部門為提供某種公共物品或公共服務(wù)，以特許經(jīng)營權(quán)協(xié)議為基礎(chǔ)而建立起來的一種長期合作關(guān)系。采用PPP模式，通過特許經(jīng)營等方式引入社會資本參與政府投融資，將傳統(tǒng)上由政府來提供的公共基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)，通過政府和市場合作來實現(xiàn)，充分調(diào)動了社會資本的積極性。PPP模式既是政府投資項目制度變遷的有效途徑，也在一定程度上緩解了地方政府的債務(wù)壓力。

一.PPP項目的落地現(xiàn)狀

如上圖，被納入全國PPP綜合信息平臺項目庫的PPP項目，整體落地率較低，再加上未入庫的項目，數(shù)值可能更低。顯然，PPP項目在實際落地過程中仍然存在一定的困難。

PPP項目失敗的主要風(fēng)險因素有收益不足風(fēng)險、收費變更風(fēng)險、政府風(fēng)險、項目唯一性風(fēng)險、公眾反對風(fēng)險等。收益不足風(fēng)險是指項目運營后的收益不能夠收回投資或達到其預(yù)期收益而產(chǎn)生的風(fēng)險。這一風(fēng)險發(fā)生的領(lǐng)域多為道路類PPP項目，如杭州灣跨海大橋項目。政府風(fēng)險是基于政府方面，由政府換屆、行政改革、經(jīng)驗欠缺等原因而引發(fā)項目失敗、合同變更或失效的風(fēng)險，如印度大博電廠項目。

二.PPP項目落地難的原因分析

（一）國家層面的宏觀監(jiān)管

PPP項目有財政部、發(fā)展改革委員會兩部委同時發(fā)聲，帶來多項文件的沖突或矛盾。在確定PPP項目時，發(fā)展改革委員會參照的標(biāo)準(zhǔn)是《招標(biāo)投標(biāo)法》，而財政部參照的標(biāo)準(zhǔn)是《政府采購法》，政出多門，政令不一，不僅如此，由于PPP模式涉及領(lǐng)域較多、參與方眾多、運作較復(fù)雜，且各國國情不同，目前中國PPP模式的相關(guān)制度僅有法律級別較低的地方規(guī)章或其他規(guī)范性文件，缺少對政府方違約的約束機制，政策變動較為頻繁，使私人資本在PPP項目中承擔(dān)了許多潛在的額外風(fēng)險。

（二）地方政府角度

地方政府片面取其融資功能。經(jīng)濟下行、中央與地方財力分配失當(dāng)，地方政府致力于利用PPP模式化解政府債務(wù)困局，彌補公共品供給的財政資金不足，對PPP模式的公共品供給制度功能建設(shè)則理解不到位。盡管目前很多地方政府部門尤其是財政局、住建局、交通局、旅游局等PPP相關(guān)部門已經(jīng)委派學(xué)員參與PPP培訓(xùn)，但是由于經(jīng)驗及數(shù)據(jù)的科學(xué)性、系統(tǒng)性不足，教學(xué)質(zhì)量有限，學(xué)員仍然缺少PPP的間接與直接經(jīng)驗。

（三）社會資本方角度

鑒于長期以來部分地方政府的信用缺失及對國民經(jīng)濟統(tǒng)計數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性存在質(zhì)疑，社會資本方普遍對政府的履約誠信度和實際履約能力存在擔(dān)憂，這直接導(dǎo)致了大部分地區(qū)的PPP項目落地明顯放緩。同時PPP業(yè)務(wù)不同于其他投資項目，大量的資金投入通常需要由金融機構(gòu)作為資本金配比，以解決作為建設(shè)類、運營類企業(yè)的現(xiàn)金流問題和控制資產(chǎn)負(fù)債率問題。除了以上原因還有PPP期限的阻礙和金融機構(gòu)對地方政府的準(zhǔn)入門檻高等原因。

三.PPP項目發(fā)展建議

（一）鼓勵金融機構(gòu)跨界聯(lián)合參與PPP， 創(chuàng)新設(shè)計產(chǎn)品

針對資本金不足的問題，PPP項目應(yīng)大力鼓勵更多金融機構(gòu)的參與。政策上可適當(dāng)放寬混業(yè)經(jīng)營的限制，以促進金融機構(gòu)支持PPP。銀行、券商、信托、基金應(yīng)充分發(fā)揮資金提供方和證券產(chǎn)品設(shè)計、資金投資通道等優(yōu)勢，為PPP項目提供金融支持。

（二）完善PPP項目投融資的法律法規(guī)

PPP 模式是一種合同式的項目投融資和管理方式，政府建立和完善相關(guān)的法律法規(guī)能促使 PPP項目更好的運行。PPP 投融資管理法律應(yīng)在保障政府權(quán)力的同時增加投資方資金投入的信心并降低 PPP 項目的風(fēng)險和成本。

（三）設(shè)立PPP項目專業(yè)管理機構(gòu)，加快培養(yǎng)專業(yè)人才

政府應(yīng)設(shè)置一個專門負(fù)責(zé) PPP 項目設(shè)計、 開發(fā)、 監(jiān)督和管理的機構(gòu)，在減少 PPP 項目風(fēng)險的同時也提高資金使用效率并保證 PPP 項目的有效運作。同時，應(yīng)采取 PPP 相關(guān)專業(yè)知識的培訓(xùn)、 實際案例考察等手段培養(yǎng)政府所需要的 PPP官員及人才。一方面可以派遣優(yōu)秀人才去國外學(xué)習(xí)先進理論和成功經(jīng)驗，提高我國 PPP 模式的研究和發(fā)展水平；另一方面，要積極加強教育和培養(yǎng)，提高我國本土人才的數(shù)量和質(zhì)量。

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作者簡介：

張茜（2000-01--），女，漢族，河北邯鄲人，本科在讀，就讀于河北大學(xué)，所學(xué)專業(yè)：金融學(xué)。

陳鳴秀（1997-09——）， 女，漢族，福建福州人，本科在讀，就讀于河北大學(xué)，所學(xué)專業(yè)：金融學(xué)。