黃霄羽 楊靜

摘要：本文從中外檔案利用服務的法制建設概況入手，比較中外檔案利用服務法制建設的內(nèi)容特點的異同；并借鑒國外優(yōu)點，提出我國檔案利用服務法制建設的完善建議。

關鍵詞：檔案法檔案利用檔案服務法制建設比較

Abstract： This paper starts with the general situa？ tion of the legal system construction of archives utili？ zation service in China and foreign countries， and compares the differences and similarities of the con？ tents of archives utilization service in China and for？ eign countries. The paper also puts forward some suggestions to improve the construction of our coun？ trys archives by using the service legal system for reference.

Keywords： Archives law； File utilization； File ser？ vices； Legal construction； Comparison

引言

針對中外檔案法規(guī)比較主題，筆者展開國內(nèi)相關文獻研究。截至2018年11月10日，以“‘檔案+‘法（律）+‘比較/‘對比”為標題，不限時間范圍，在中國知網(wǎng)全文數(shù)據(jù)庫及人民大學中文學術發(fā)現(xiàn)平臺檢索，共得出相關期刊文獻41篇，報紙文獻1篇，碩士論文2篇，未見相關專著。可見，國內(nèi)關于中外檔案法規(guī)比較有一定成果。

國內(nèi)相關成果主要涉及：國內(nèi)相關檔案法規(guī)比較、中外檔案法規(guī)的籠統(tǒng)比較或是中國與某一國家檔案法的宏觀對比，其中以中法、中美檔案法的比較偏多，已有成果多缺乏從內(nèi)容角度的深入對比。相關度較高的成果有四篇：舒任穎（2007）從檔案開放、檔案利用與公布、檔案開放利用中的民事權(quán)益保護三方面的中外比較，闡述檔案開放利用中的法律問題，但比較的系統(tǒng)性不足。吳體乾（1987）以宏觀對比國外檔案法特點為基礎，總結(jié)出我國檔案法內(nèi)容的八個特點。陳艷紅、宋娟（2014）從法律的價值取向、嚴謹性、操作性和協(xié)調(diào)性四方面，就檔案利用服務法制建設的宏觀問題進行比較，但局限是缺乏法規(guī)內(nèi)容的微觀比較。李長青（2017）從檔案法律關系的主體、客體和內(nèi)容三個角度入手比較，但內(nèi)容太過淺顯，大多依據(jù)二手資料，缺乏最新的法條依據(jù)。

總體看，我國就中外檔案法規(guī)比較有一定成果，但多屬宏觀敘述，缺乏對中外檔案法制建設異同點的微觀比較。知己知彼，方能揚長避短。鑒于此，筆者從中外現(xiàn)有檔案利用服務法制建設狀況入手，側(cè)重從內(nèi)容角度對比中外檔案利用服務法制建設的異同點，提出啟示，供國內(nèi)同行參考。

一、我國檔案利用服務法制建設概覽

我國檔案利用服務的法規(guī)依據(jù)比較充分。限于篇幅，本文無法也無意窮盡檔案利用服務的法律法規(guī)，僅根據(jù)《國家檔案法規(guī)體系方案》（2011），列舉其中代表性法律法規(guī)，并增加國家層面檔案利用服務的最新政策，力求全面反映我國檔案利用服務的法制建設情況（見表1）。

二、國外檔案利用服務法制建設概要分析

本文主要選擇美國、加拿大、法國、英國、澳大利亞、日本為檔案利用服務法制建設的典型國家進行分析，限于篇幅，僅列舉代表性法規(guī)（見表2）。

三、國內(nèi)外檔案利用服務法制建設特點的比較

（一）相同點

對比中外檔案利用服務法制建設狀況，可發(fā)現(xiàn)檔案利用服務均在檔案法制建設中受到重視，檔案文件的封閉期、檔案開放范圍、開放標準、利用手續(xù)等核心內(nèi)容均以法規(guī)形式得到明確規(guī)定。這也是國內(nèi)外檔案利用服務法制建設的相同點。

1.檔案利用服務立法的指導原則相同

中外在檔案法制建設過程中都將檔案利用服務置于重要位置，作為檔案工作的基本指導原則或思想，保障民眾獲取檔案信息的自由權(quán)，同時在法律中都規(guī)定為檔案利用創(chuàng)造條件，簡化手續(xù)，提供方便。我國《檔案法》總則規(guī)定：檔案法制定的目的是為了加強對檔案的管理和收集、整理工作，有效地保護和利用檔案，為社會主義現(xiàn)代化建設服務。法國《穡月七日檔案法》也提出：獲取和查閱檔案是一項公民權(quán)利，國家檔案館應免費向公眾開放。加拿大《圖書法與檔案法》在圖書館與檔案館的目標章節(jié)規(guī)定：使文獻遺產(chǎn)為加拿大和任何對加拿大感興趣的人所知，并且使其能被方便利用。日本在其公文書立法目的中也指明：立法是為了保證國民能自主利用記錄國家及獨立行政法人等各項事務活動或歷史事實性的公文書，是國民共有的智力資源。以上規(guī)定足見中外對檔案利用服務高度重視，并將其放在檔案事業(yè)發(fā)展的目標位置。

2.都重視對檔案原件的保護，承認復制件的法律效力

我國《檔案法實施辦法》第21條規(guī)定：各級各類檔案館提供社會利用的檔案，應逐步實現(xiàn)以縮微品代替原件，檔案縮微品和其他復制形式的檔案載有檔案收藏單位法定代表人的簽名或印章標記的，具有與檔案原件同等的效力。

國外很多國家對檔案復制件的法律效力也有明確規(guī)定，某種程度上即是保護檔案原件。英國《公共檔案法》規(guī)定：檔案復制件的法律效力是被認可的，支持其在訴訟中與原件具備同等憑證效力；公共檔案的復制或摘要，如已由相關官員進行審查和證明其真實性，并且被封存或加蓋公共檔案館印章（公共檔案的電子拷貝，只要有合適官員檢查和證明其真實性，并公布在網(wǎng)站上）則在任何司法程序中就應當視為具有證據(jù)作用。比利時《檔案法》規(guī)定：檔案全文及摘要內(nèi)容經(jīng)過“檔案保管員”簽字并加蓋檔案館印章后，該復印件同樣具有法律效力。日本在利用方式上，允許利用者可以閱覽或摹寫（交手續(xù)費），電磁記錄另行考慮，可能造成原件損壞時提供副本使用。

3.對利用者權(quán)益與檔案館義務作出規(guī)定

我國《檔案法》規(guī)定：檔案館應建立科學的管理制度，便于對檔案的利用?！稒n案館工作通則》規(guī)定：設立閱覽室，積極改善閱覽條件，為利用者提供方便；編制必要的檢索工具和開放檔案目錄，印發(fā)檔案館指南等，為各方面廣泛利用檔案和資料提供方便條件?！稒C關檔案工作條例》規(guī)定：機關檔案部門應根據(jù)工作需要，編制必要的目錄、卡片、索引等檢索工具，編輯檔案文件匯集和各種參考資料，積極主動地開展檔案的利用工作。

國外普遍規(guī)定：檔案館應向公民提供已開放的可供利用檔案。檔案館有義務對公眾利用檔案的請求做出回應，若拒絕公眾利用請求則必須說明理由，并告知相關人員的姓名、職務、申請人申請復核該決定的權(quán)利、申訴權(quán)及申訴程序等。

4.都重視電子文件（檔案）利用

我國《電子文件管理暫行辦法》規(guī)定：屬于信息公開范圍的電子文件的利用，應按照國家有關規(guī)定執(zhí)行；不屬于信息公開范圍的電子文件，按照國家有關檔案、保密、信息安全、知識產(chǎn)權(quán)保護等方面法律法規(guī)的要求，可在規(guī)定范圍內(nèi)提供利用。國外更加重視電子文件的立法工作。美國《電子信息自由法》規(guī)定：電子信息適用于《信息自由法》，政府機構(gòu)應提供大量的電子信息，保障公眾獲取信息的權(quán)利，要求供公眾查閱與復制的聯(lián)邦政府機關材料必須保證網(wǎng)上和書面兩種獲取方式；《聯(lián)邦檔案館藏與檔案管理法規(guī)》中有專門的“電子檔案管理規(guī)定”的詳細說明。英國政府頒布《信息自由法》，也為電子文件利用提供依據(jù)。

（二）不同點

1.檔案開放期限的規(guī)定不同

我國對開放檔案期限的表述相較國外更籠統(tǒng)。我國《檔案法》規(guī)定：一般應自形成之日起滿30年向社會開放。經(jīng)濟、科學、技術、文化等類檔案向社會開放的期限，可以少于30年；涉及國家安全或者重大利益以及其他到期不宜開放的檔案向社會開放的期限，可以多于30年，具體期限由國家檔案行政管理部門制訂，報國務院批準施行。

國外對開放檔案期限的規(guī)定較靈活，多以25～30年為封閉期，且呈現(xiàn)縮短趨勢。美國頒布11652號總統(tǒng)行政命令（1972）規(guī)定：檔案封閉期由過去的50年縮短為30年。1978年又要求政府機關對形成期滿20年的機密文件進行解密檢查，盡可能向公眾開放。英國甚至規(guī)定大部分檔案不設保密期。澳大利亞對各時期形成檔案的封閉期有不同規(guī)定，總體特征是檔案形成時間越晚，封閉期越短。法國檔案館以“自由公開”為原則，除涉及其他權(quán)利矛盾需要設立25～120年不等的封閉期，其他公共檔案都隨時向公眾公開，設置較為靈活清晰。加拿大規(guī)定移交到國家檔案館已滿30年無特殊限制的公共文件，須向公眾開放；不足30年的公共文件，除特殊限制外，也可有條件地向公眾提供利用。同時，國外對限制利用的檔案種類考慮也較周全。法國、丹麥、俄羅斯、加拿大、日本等國家，除涉及國家利益之外，還考慮到與機關簽訂移交協(xié)議的檔案、其他法律規(guī)定不可公開的檔案、處于修復或者使用期間的檔案、侵害個人隱私或者利益的檔案、涉及司法訴訟的檔案、檔案本身的物理情況等多種情況，并對以上情況都有細致規(guī)定。

2.利用主體的規(guī)定不同

我國《檔案法》規(guī)定檔案利用主體是中華人民共和國公民和組織。《檔案法實施辦法》規(guī)定：外國人或者外國組織利用我國已開放的檔案，須經(jīng)我國有關主管部門介紹并取得其前往的檔案館的同意。

國外對檔案利用主體的年齡、國籍等限制較少，公眾可普遍利用檔案，且手續(xù)簡便，外國人一般提供身份證明即獲準查閱檔案。美國規(guī)定凡年滿14周歲的公民，持有身份證明，即可辦理為期三年的利用證，在有效期內(nèi)自由出入國家檔案館閱覽室，外國利用者也無特別限制。澳大利亞規(guī)定封閉期滿的檔案，經(jīng)鑒定后可向公眾開放；檔案一旦開放，任何人都能公開利用，外國人持有護照也能利用。日本在限制利用方面有詳盡說明，除此之外公民可無條件利用開放檔案；有特殊需要使用以上限制利用的公文書的可以提出申請，并且有權(quán)對申請結(jié)果提出上訴。

我國因國情等原因，不僅外國組織和個人，臺、港、澳同胞和海外華僑在利用檔案時也需出具特殊證明，限制相對較多。

3.限制利用檔案范圍的規(guī)定不同

在利用范圍方面，中外普遍認同“檔案開放是常態(tài)，不開放是例外”的原則，但在不開放檔案的處理方式上，仍有一定差異。

我國《檔案法》中涉及國家或重大利益以及其他到期不宜開放的檔案（在《檔案法實施辦法》中的描述是“涉及國防、外交、公安、國家安全等國家重大利益的檔案”），并沒有其他配套法規(guī)對此詳細說明。關于未開放檔案的利用方面，《檔案法實施辦法》規(guī)定：機關團體、企事業(yè)單位和其他組織以及中國公民利用檔案館保存的未開放的檔案，須經(jīng)過有關的檔案行政管理部門審查同意，但缺少對利用未開放檔案程序的明確規(guī)定。在《機關檔案工作條例》以及《檔案館通則》中也以“報請上級主管領導機關審查批準”一帶而過。

國外普遍對非開放檔案的范圍有詳細規(guī)定。美國《信息自由法》規(guī)定信息公開與否的標準，涉及國家安全信息、商業(yè)秘密、司法調(diào)查文件、決策前信息等9類材料可作為例外不予公開，但政府機關負有舉證責任，證明不公開的材料屬于例外。英國規(guī)定25類信息可能“免予公開”，17類信息相對“免予公開”，有關國家安全、議會特權(quán)及個人信息等8類信息絕對“免予公開”。加拿大則規(guī)定除非得到樞密院同意，否則加拿大圖書檔案館不得將《信息獲取法》第69條第1款規(guī)定的信息提供利用。加拿大的檔案利用限制有四種形式：一是查詢限制，主要是對私人檔案一般限制查詢，國家檔案館必須遵守與捐贈者達成的協(xié)議；二是復制限制與著作權(quán)限制，館藏檔案的復制可能受到捐贈人設立的限制，并會受到著作權(quán)法的限制；三是保護檔案實體的限制，假如檔案實體狀態(tài)惡化，只能查閱檔案復制品；四是未立卷歸檔的檔案，一般要等待若干年后才會進入開放階段。清晰的公開界限是保障公眾知情權(quán)，增強公眾信任感的重要基礎。

相比國外詳細規(guī)定，我國規(guī)定較模糊?！稒n案法》僅說明國防、外交、公安、國家安全等涉及國家重大利益的檔案，以及檔案館認為到期不宜開放的檔案，可延期開放。此外，國外要求對限制檔案開放，政府應作出必要說明，且政府有舉證責任，如公眾對反饋結(jié)果不滿意還可申訴。如澳大利亞規(guī)定：按照澳大利亞法律規(guī)定，封閉是執(zhí)法，開放也是執(zhí)法，不按時向公眾開放應開放的檔案屬違法行為，如果檔案館保存的檔案不提供利用，利用者可依據(jù)1982年實施的《信息自由法》提起上訴。這一點在我國的檔案法規(guī)中未得到重視。

4.對檔案利用服務方式的規(guī)定不同

在利用服務方式規(guī)定方面，我國檔案法律法規(guī)的規(guī)定比較傳統(tǒng)和單一，缺乏考慮利用主體的多樣性和服務主體的主動性。如在利用方式方面，我國《檔案法實施辦法》的解釋是指對檔案的閱覽、復制和摘錄；在《檔案館工作通則》中還提到了以“復印、照相方法復制”。但考慮到現(xiàn)實情況，檔案的利用方式可多種多樣。在服務方式方面，我國的規(guī)定包括：編制必要的開放工具和檢索目錄、印發(fā)檔案館指南、舉辦各種形式的展覽、開展有關的學術活動等。這些服務方式同樣帶著較傳統(tǒng)的色彩，且缺乏一定的積極主動性。雖然各地已有嘗試探索新的服務方式，但仍相對保守，并且缺乏法律條文的具體規(guī)定。

國外對檔案利用服務方式的規(guī)定包括：以郵寄方式發(fā)送給申請人（比利時）；通過通信網(wǎng)絡提供檔案文件、提供有償信息服務（俄羅斯）；接待查詢、組織參觀（英國）；提供信息咨詢、組織各種活動，包括展覽、出版、表演（加拿大、新加坡）等多種方式。這些規(guī)定既體現(xiàn)出檔案利用服務的豐富形式，也提高了服務者的主動性，使利用服務更加人性化，更符合“數(shù)據(jù)多跑路，足不出戶辦業(yè)務”的現(xiàn)代化便捷思維。

5.對信息安全及個人隱私權(quán)的重視和保護程度不同

我國《檔案法》第四章“檔案的利用與公布”中，對維護信息安全、國家利益方面的規(guī)定較突出，而在個人隱私方面僅有兩條規(guī)定：一是個人移交、捐贈、寄存的檔案可就開放時間提出意見；二是個人所有檔案的公布可由檔案所有人予以公布?？傮w看，國內(nèi)對檔案利用中的個人隱私保護力度相對較弱，尚未出臺保護隱私權(quán)的專門法案?！稒n案法》及其他法規(guī)也鮮見有關檔案利用服務中保護個人隱私的具體規(guī)定。

國外檔案法規(guī)在檔案利用服務過程中普遍重視保護個人隱私。如以英美加澳為代表的國家均頒布有專門的《隱私權(quán)法》。美國規(guī)定政府機關不應保存有秘密的個人信息記錄，個人有權(quán)知道被政府機關記錄的個人信息及其使用情況；加拿大對私人檔案限制查詢有具體規(guī)定；俄羅斯《聯(lián)邦檔案事業(yè)法》規(guī)定：含有公民個人、家庭、私生活信息或?qū)ζ浒踩珮?gòu)成威脅的檔案文件，自產(chǎn)生之日起75年內(nèi)限制獲取，獲得公民本人或繼承人書面允許后可提前獲??；瑞士《聯(lián)邦檔案法》規(guī)定：經(jīng)同意可以查詢封閉期內(nèi)的檔案，但查詢目的不能針對其中的個人信息。此外，部分國家在檔案法中列出了保護個人隱私的參照法，如新西蘭的參照法律主要是《政府信息法》（1982）和《隱私法》（1993），這兩部法律分別對政府信息及個人信息的公開利用有明確規(guī)定。

除以上不同點，中外檔案利用服務法規(guī)還有其他區(qū)別。例如：對電子文檔信息利用服務的重視程度不同。國外法規(guī)大多認同信息化的重要作用，將網(wǎng)上資源公開作為檔案利用服務的主要途徑之一，強調(diào)檔案利用服務方式的多樣性和便捷性。而我國法規(guī)對檔案資源的在線利用規(guī)定相對較少。再如：中外檔案利用服務法規(guī)的導向不同。國外法規(guī)更多突出檔案利用服務的社會歷史和文化休閑導向；我國由于受“局館合一”的檔案管理體制影響，法規(guī)更強調(diào)檔案利用服務的行政或政治導向。

四、對我國檔案利用服務法制建設的完善建議

通過中外檔案利用服務法制建設的比較，可看出我國檔案利用服務的法制建設存在以下不足：一是仍存在“重保管，輕利用”思維，對檔案利用服務重視程度比之發(fā)達國家仍有差距。二是開放時間、利用主體、利用范圍的相關規(guī)定不夠具體、明確。三是缺少對利用方式、電子檔案利用、利用者權(quán)益與檔案館義務等方面的詳細規(guī)定。對此，借鑒國外經(jīng)驗，本文對我國檔案利用服務法制建設的完善提出四點建議：

（一）強化檔案利用服務理念，樹立前瞻思維

因受“重保管、輕利用，重保密、輕開放”傳統(tǒng)思想的束縛，我國檔案利用服務法規(guī)的規(guī)定相對保守。對此我國應強化利用服務理念，進一步提升利用服務在檔案法中的重要位置，鼓勵和促進檔案的合規(guī)開放、廣泛利用和科學服務。同時，筆者認為，隨著我國信息化步伐的加快，為推動我國檔案利用服務更好地適應國家信息化建設的需要，應積極推動檔案利用專門法規(guī)的頒布，從微觀層面對檔案利用服務進行規(guī)范，從而更好地指導工作實踐。此外，我國檔案利用服務法制建設要注意樹立前瞻性思維，因法律政策具有一定的穩(wěn)定性，不可能朝令夕改，因此要注意科學預測未來一段時間內(nèi)檔案利用服務可能出現(xiàn)的新情況和新問題，用前瞻性思維指導并貫穿檔案利用服務的法制建設。

（二）以體系化思維完善檔案利用服務法制建設

我國檔案利用服務法制建設應將體系化思維貫穿始終，注意法規(guī)外部的協(xié)調(diào)一致性與法規(guī)體系內(nèi)部各法規(guī)的同一性與互補性。首先，作為國家法律體系的一部分，要在從屬于《憲法》的前提下，注意與國家其他相關法規(guī)的銜接；其次，在檔案利用服務法規(guī)體系內(nèi)部各法條之間的相互補充。例如：檔案利用服務的相關法律規(guī)定與《政府信息公開條例》《著作權(quán)》等法規(guī)的銜接，《關于加強檔案信息資源開發(fā)利用工作的意見》與《電子文件管理暫行規(guī)定》在檔案利用方面的互相補充等。同時，各地區(qū)和各部門應該根據(jù)地區(qū)特點在不違背上位法情況下制定具體的、可直接操作的執(zhí)行性規(guī)范，避免我國檔案利用服務工作因缺乏相關參照而顯得畏首畏尾與蒼白無力，特別要注意對不一致、易造成困惑的地方進行特別規(guī)定。

（三）合理設置檔案封閉期，科學劃分提前與延后開放檔案的種類及范圍

我國檔案法雖規(guī)定30年的檔案封閉期，但延長或縮短封閉期的規(guī)定不甚清晰，不夠靈活，只用籠統(tǒng)的“少于30年”和“多于30年”概括，導致具體工作中檔案部門難以界定和把握，判定開放檔案的范圍和時限趨向保守，易妨礙檔案利用服務。因此，檔案利用服務法制建設應綜合考慮國外縮短封閉期的普遍潮流，結(jié)合具體國情合理靈活地設置檔案封閉期，在維護國家安全前提下，對與公民生產(chǎn)生活密切相關的檔案，適當提前開放，方便利用。此外，我國檔案法規(guī)定：經(jīng)濟、科學、技術、文化等類檔案向社會開放的期限，可以少于30年?！暗取弊挚梢园_萬象，顯然規(guī)定的范圍略顯寬泛，增加了檔案部門判定封閉期的難度。另外，“涉及國家安全或者重大利益以及其他到期不宜開放的檔案向社會開放的期限，可以多于30年”，對于應延期開放的內(nèi)容缺乏具體規(guī)定，界定過于模糊，導致在實際操作中缺乏明確法規(guī)依據(jù)。故檔案利用服務法制建設應科學劃分提前開放檔案的種類，并明確界定涉及國家安全或重大利益以及其他到期不宜開放檔案的范圍。

（四）增加新的檔案利用服務方式、隱私權(quán)保護及公民權(quán)益維護等內(nèi)容

檔案利用服務的健康發(fā)展離不開法律保障。隨著時代發(fā)展，社會形勢變化，檔案利用服務法制建設也應該跟上步伐，與時俱進，減少檔案利用服務工作中的漏洞。

首先，應加快檔案利用服務法規(guī)的修訂步伐。如《檔案法》的修訂案已經(jīng)提了很多年，卻遲遲未落地。另根據(jù)我國《國家檔案法規(guī)體系方案》，我國有一些需制定的檔案行政法規(guī)、國務院部門規(guī)章，如《國家檔案館條例》《電子檔案管理條例》《城建檔案利用管理辦法》等，也應加快制定步伐。其次，應更新或補充檔案利用服務方式的規(guī)定，信息化時代，檔案利用服務方式不應單一和局限，新的檔案利用服務方式的拓展需要有法律保障。再次，應增加對公民、組織的合法利用權(quán)及隱私權(quán)的保護。信息化時代檔案信息借助網(wǎng)絡平臺在高速共享與開放的同時，檔案信息利用與服務中出現(xiàn)的知識產(chǎn)權(quán)、信息安全、權(quán)力壟斷、區(qū)別對待、優(yōu)先利用、隱私權(quán)保護等諸多問題也愈發(fā)明顯，我國現(xiàn)行檔案法律法規(guī)體系明顯單薄。最后，我國檔案法規(guī)缺少對檔案機構(gòu)提供利用職責及利用者維權(quán)方法的規(guī)定。因此，檔案利用服務法制建設，應明確檔案機構(gòu)提供利用的義務及利用者享有的檔案利用權(quán)利，并對檔案館不履行提供利用服務職責，公民、組織合法的檔案利用權(quán)受到侵害時，公民、組織依法維權(quán)的方法和途徑作出具體規(guī)定。

*本文為北京市社科基金項目“文化惠民導向的檔案館公共服務策略研究”（項目編號18GLB018）的研究成果。

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作者單位：1.中國人民大學信息資源管理學院2.鹽城師范學院公共管理學院