吳忠群， 李 佳，田光寧

(1.華北電力大學(xué) 經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，北京 102206; 2.中國(guó)人民財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)股份有限公司 北京分公司，北京 100031)

在全球化石能源日漸枯竭和氣候變化形勢(shì)嚴(yán)峻的大背景下，風(fēng)能作為一種環(huán)境影響小、永不枯竭的清潔能源，其戰(zhàn)略價(jià)值日益突顯，各國(guó)都非常重視風(fēng)能的開(kāi)發(fā)利用(Timilsina等(2013))。風(fēng)電是開(kāi)發(fā)利用風(fēng)能的主要形式，對(duì)于優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)、緩解能源緊張和減少環(huán)境損害具有突出的優(yōu)越性。因此如何促進(jìn)風(fēng)電的健康快速發(fā)展，提高風(fēng)電在能源消費(fèi)中所占的比例，提高風(fēng)電開(kāi)發(fā)利用效率，成為各國(guó)制定風(fēng)電政策的重要目標(biāo)。事實(shí)上，早在20世紀(jì)70年代，就已有一些國(guó)家制定了相關(guān)政策，例如加拿大在1974年就制定并實(shí)施了旨在促進(jìn)風(fēng)機(jī)研發(fā)的稅收政策，丹麥在1976年制定并實(shí)施了旨在促進(jìn)風(fēng)電開(kāi)發(fā)的產(chǎn)業(yè)政策，德國(guó)于1974年制定并實(shí)施了支持風(fēng)能技術(shù)研發(fā)的科技研發(fā)政策。此后很多國(guó)家都陸續(xù)研究和制定了相關(guān)政策，迄今各風(fēng)電開(kāi)發(fā)大國(guó)都形成了一套比較有效的政策體系，對(duì)于加快風(fēng)電發(fā)展進(jìn)程起到了重要的推動(dòng)作用。對(duì)這些政策進(jìn)行認(rèn)真總結(jié)分析，將有助于進(jìn)一步完善政策體系，提升政策的效果，防范政策風(fēng)險(xiǎn)，為各國(guó)發(fā)展風(fēng)電乃至整個(gè)能源產(chǎn)業(yè)提供有價(jià)值的洞見(jiàn)。

誠(chéng)然，關(guān)于風(fēng)電政策已有大量研究文獻(xiàn)，而且仍在涌現(xiàn)新的研究成果。早期關(guān)于風(fēng)電政策的研究專注于解決風(fēng)電產(chǎn)業(yè)發(fā)展中遇到的各種具體問(wèn)題，很少直接對(duì)政策本身做出評(píng)判，更多體現(xiàn)為對(duì)風(fēng)電政策的制定提供間接的參考或依據(jù)，例如，Roberts(1980)研究了為制定合理的風(fēng)電政策應(yīng)該采取的會(huì)計(jì)計(jì)算方法，Madsen(1988)呼吁制定明確的風(fēng)電發(fā)展政策來(lái)指導(dǎo)丹麥風(fēng)電計(jì)劃的落實(shí)，Arkesteijn和Van Huis(1988)呼吁盡快出臺(tái)風(fēng)電政策解決風(fēng)電的建設(shè)用地問(wèn)題，de Bruijne(1988)討論了制約荷蘭風(fēng)電發(fā)展的若干問(wèn)題。

中期對(duì)風(fēng)電政策的研究主要集中于評(píng)價(jià)和分析具體政策的得失及其成因，例如Kahn(1996)評(píng)估了美國(guó)1992年能源政策法案(EPAct)中生產(chǎn)稅優(yōu)惠條款對(duì)風(fēng)電產(chǎn)業(yè)的影響；Wolsink(1996)分析了荷蘭風(fēng)電政策效果不佳的原因；Ellis和Peake(1996)對(duì)國(guó)際能源署(IEA)成員國(guó)風(fēng)電的進(jìn)展情況進(jìn)行了分析；Liu等(2002)對(duì)當(dāng)時(shí)中國(guó)風(fēng)電政策的缺點(diǎn)進(jìn)行了分析。這一時(shí)期研究的明顯特征是針對(duì)某項(xiàng)具體政策措施的實(shí)施展開(kāi)討論，較少考慮政策的系統(tǒng)性和協(xié)調(diào)性問(wèn)題。

后期關(guān)于風(fēng)電政策的研究范圍大為擴(kuò)展，對(duì)風(fēng)電政策的整體性研究逐漸成為主流，重點(diǎn)是發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，查找原因，進(jìn)而提出應(yīng)對(duì)措施和政策建議，系統(tǒng)性和理論性明顯加強(qiáng)。例如，Valentine(2014)研究了丹麥風(fēng)電政策演進(jìn)所遵循的基本邏輯； Barradale(2010)研究了生產(chǎn)稅抵免的不確定性對(duì)風(fēng)電發(fā)展的影響；Lüthi和 Pr?ssler(2011)分析了決定風(fēng)電發(fā)展的主要政策因素；Barry和Chapman(2009)討論了促進(jìn)居民接納風(fēng)電的對(duì)策；Pegels和Lütkenhorst(2014)對(duì)德國(guó)風(fēng)電發(fā)展的整體表現(xiàn)進(jìn)行了評(píng)估；Wiener和Koontz(2012)對(duì)美國(guó)促進(jìn)小型風(fēng)電的政策進(jìn)行了分類研究；Timilsina等(2013)分析了風(fēng)能發(fā)展過(guò)程中政策所起的作用以及未來(lái)風(fēng)電發(fā)展面臨的主要挑戰(zhàn)；Fischlein等(2010)對(duì)美國(guó)風(fēng)電政策在州級(jí)層次風(fēng)電發(fā)展中所起的作用進(jìn)行了檢驗(yàn)和討論；Stenzel和Frenzel(2008)研究了公用事業(yè)公司對(duì)相關(guān)風(fēng)電政策的反應(yīng)；Lema和Ruby(2007)探討了中國(guó)在發(fā)展風(fēng)電上各部門之間的政策協(xié)調(diào)問(wèn)題；Kissel和Krauter(2006)分析了宏觀經(jīng)濟(jì)不穩(wěn)定的國(guó)家發(fā)展風(fēng)電需要注意的政策選擇問(wèn)題。這一時(shí)期研究的突出特點(diǎn)是，國(guó)際比較研究明顯增加，且多為對(duì)以往風(fēng)電政策的總結(jié)和評(píng)論，為各國(guó)的相互借鑒提供了很多有價(jià)值的參考，但是仍然缺乏對(duì)各國(guó)風(fēng)電政策的較為全面的分類研究。

最近關(guān)于風(fēng)電政策的研究主要集中于查缺補(bǔ)漏以及面向發(fā)展目標(biāo)的政策調(diào)整問(wèn)題，例如，Hvelplund等(2017)關(guān)于丹麥風(fēng)電及其并網(wǎng)系統(tǒng)進(jìn)一步擴(kuò)展面臨的激勵(lì)和阻礙的研究，Lacerda和van den Bergh (2016)關(guān)于如何從政策上防止風(fēng)電裝機(jī)容量閑置的研究，Li等(2017)對(duì)多種風(fēng)電政策效果的比較研究，Schleich等(2017)關(guān)于OECD12國(guó)20年來(lái)風(fēng)電政策對(duì)其風(fēng)電技術(shù)創(chuàng)新的效果的研究， Fast和 Mabee(2015)關(guān)于建立信任和風(fēng)場(chǎng)選址與風(fēng)電政策獲得主體居民支持之間關(guān)系的研究，Nordensv?rd和Urban(2015)對(duì)風(fēng)電上網(wǎng)電價(jià)與社會(huì)-技術(shù)機(jī)制(socio-technical regime)的關(guān)系的研究，Gavard(2016)對(duì)碳價(jià)水平與風(fēng)電開(kāi)發(fā)之間的關(guān)聯(lián)的研究。這一時(shí)期研究的突出特點(diǎn)是，加強(qiáng)了方法論的科學(xué)性和理論工具的運(yùn)用，從而提高了研究的整體質(zhì)量和水平，但是對(duì)各國(guó)風(fēng)電政策全面的分類研究仍然是個(gè)空白，因此難以反映世界風(fēng)電政策的全貌。

綜上所述，一個(gè)基本的結(jié)論是，風(fēng)電政策在世界風(fēng)電發(fā)展過(guò)程中扮演著十分重要的角色，但是到底這些政策都有哪些，各自在什么樣的背景下出臺(tái)，產(chǎn)生了什么作用，各種政策之間的關(guān)系如何，仍是亟待研究的問(wèn)題。為了對(duì)這些問(wèn)題有所回答，本文選擇風(fēng)電累計(jì)裝機(jī)容量前11位的國(guó)家作為樣本，對(duì)它們迄今為止出臺(tái)的所有風(fēng)電政策進(jìn)行科學(xué)的分類研究和考證，進(jìn)而進(jìn)行系統(tǒng)地歸納總結(jié)，從整體上概括出風(fēng)電政策的組成、結(jié)構(gòu)、類型及其在各國(guó)實(shí)施的情況，為進(jìn)一步分析其演進(jìn)規(guī)律、發(fā)展趨勢(shì)及需要進(jìn)行的調(diào)整提供參照和依據(jù)，尤其為系統(tǒng)的理論分析奠定基礎(chǔ)。

一、世界風(fēng)電發(fā)展的國(guó)別結(jié)構(gòu)

(一)總體狀況及其政策含義

這里我們定義國(guó)別結(jié)構(gòu)為各國(guó)累計(jì)風(fēng)電裝機(jī)容量占世界風(fēng)電裝機(jī)總量的比例關(guān)系。我們用這個(gè)指標(biāo)來(lái)反映風(fēng)電發(fā)展的國(guó)別分布狀況。我們重點(diǎn)關(guān)注排名在前的國(guó)家，這不僅是因?yàn)樗鼈兿鄬?duì)于其他國(guó)家和地區(qū)處于領(lǐng)導(dǎo)地位，而且因?yàn)樗鼈冊(cè)谝欢ǔ潭壬洗砹孙L(fēng)電發(fā)展的成功范例。

表1 累計(jì)裝機(jī)容量前11位國(guó)家基本情況

國(guó)別2013年底情況2016年底情況累計(jì)裝機(jī)(MW)市場(chǎng)份額(%)累計(jì)裝機(jī)(MW)市場(chǎng)份額(%)累計(jì)裝機(jī)容量年均增長(zhǎng)率全球318137100 0486790100 00 15中國(guó)91424 028 7168732 034 70 23美國(guó)61091 019 282184 016 90 10德國(guó)34250 010 850018 010 30 13印度20150 07 228700 05 90 13西班牙22959 06 325074 05 20 03英國(guó)10531 03 314543 03 00 11法國(guó)8254 02 612066 02 50 13加拿大7803 02 511900 02 40 15巴西3456 01 510740 02 20 46葡萄牙4724 01 55316 01 10 04丹麥4772 01 15228 01 10 03其他國(guó)家和地區(qū)4872372289

從裝機(jī)容量上看(見(jiàn)表1)，近年來(lái)各國(guó)的排名趨于穩(wěn)定，居前11位的國(guó)家沒(méi)有發(fā)生變化*之所以選擇前11位國(guó)家而不是前10位或12位，主要基于幾點(diǎn)考慮，一是作為中國(guó)的研究者，我們想知道除去中國(guó)以外世界風(fēng)電居前列的國(guó)家有哪些，二是加上中國(guó)后所選取的樣本占世界總量的比例應(yīng)該達(dá)到85%左右，三是我們希望在滿足前兩個(gè)目標(biāo)的同時(shí)盡可能壓縮國(guó)家的數(shù)目，以便減少繁瑣但并非必要的資料搜尋成本。，只有幾個(gè)國(guó)家的次序稍有調(diào)整，2013年底累計(jì)裝機(jī)容量從大到小依次是中國(guó)、美國(guó)、德國(guó)、西班牙、印度、英國(guó)、法國(guó)、加拿大、丹麥、葡萄牙和巴西，到2016年底，除了印度超越西班牙上升到第4名、丹麥和巴西位次互換外，其他國(guó)家的排名沒(méi)有變化，說(shuō)明世界風(fēng)電的基本格局已經(jīng)趨于穩(wěn)定。與此同時(shí)，各國(guó)的裝機(jī)容量仍在不同程度地增加，前11國(guó)裝機(jī)總量占全球的比例保持在85%左右，進(jìn)一步說(shuō)明世界風(fēng)電進(jìn)入平穩(wěn)發(fā)展階段，預(yù)示各風(fēng)電大國(guó)已經(jīng)探索出發(fā)展風(fēng)電的成功經(jīng)驗(yàn)。

理論上，只有當(dāng)數(shù)據(jù)樣本滿足一定的平穩(wěn)性要求，才能從該樣本中提取出規(guī)律性的結(jié)論。上述總體狀況分析表明，樣本總體已經(jīng)達(dá)到較好的平穩(wěn)性，因此歸納總結(jié)其風(fēng)電政策的發(fā)展歷程，可以獲取其中隱含的基本規(guī)律，這對(duì)于正確認(rèn)識(shí)世界風(fēng)電政策的全貌，準(zhǔn)確理解各項(xiàng)風(fēng)電政策的性質(zhì)與功能，合理選擇和運(yùn)用風(fēng)電政策工具，以及適時(shí)妥善更新風(fēng)電政策，都是非常有價(jià)值的。

(二)需要關(guān)注的基本事實(shí)

前文已指出，已有大量文獻(xiàn)在研究風(fēng)電政策的相關(guān)問(wèn)題，但是一些重要的基本事實(shí)卻并為廣泛重視，而這些事實(shí)顯然對(duì)于認(rèn)識(shí)風(fēng)電發(fā)展的規(guī)律具有參考價(jià)值。通過(guò)廣泛的對(duì)比分析，我們發(fā)現(xiàn)如下基本事實(shí)。

1.與能源匱乏程度沒(méi)有必然聯(lián)系。人們習(xí)慣上可能會(huì)認(rèn)為，那些能源匱乏的國(guó)家理應(yīng)發(fā)展風(fēng)能，以緩解能源緊缺的壓力。盡管這種判斷甚至能夠得到某些理論或邏輯上的支持，但是卻不是事實(shí)。數(shù)據(jù)顯示(見(jiàn)表1)，在裝機(jī)最多的11個(gè)國(guó)家里，并非都是能源匱乏的國(guó)家，像加拿大、巴西這樣能源豐富的國(guó)家名列其中，而一些明顯能源匱乏的國(guó)家卻沒(méi)有入列，說(shuō)明風(fēng)電的開(kāi)發(fā)并不是簡(jiǎn)單地出于能源匱乏的考慮。

2.與國(guó)家的富裕程度沒(méi)有必然聯(lián)系。進(jìn)入前11名的國(guó)家，既有比較富裕的國(guó)家，也有并不富裕的國(guó)家(參見(jiàn)表1)，顯然風(fēng)電發(fā)展并非由國(guó)家的富裕程度決定。

3.與減排壓力沒(méi)有必然聯(lián)系。表1顯示，11個(gè)風(fēng)電大國(guó)中，并非都是減排壓力最大的國(guó)家，而一些減排壓力很大的國(guó)家并沒(méi)有成為風(fēng)電大國(guó)。

4.與氣候類型沒(méi)有必然聯(lián)系。在11個(gè)風(fēng)電大國(guó)中，氣候類型存在顯著差異，基本上涵蓋了全球的主要?dú)夂蝾愋停虼苏f(shuō)，氣候類型與風(fēng)電發(fā)展沒(méi)有必然聯(lián)系。

以上列舉了明顯與想象不符的幾個(gè)事實(shí)，其實(shí)數(shù)據(jù)分析結(jié)果還揭示出很多與根據(jù)經(jīng)驗(yàn)的想當(dāng)然猜測(cè)相違的事實(shí)，包括與國(guó)家的整體科技水平、政治體制、領(lǐng)土大小、人口規(guī)模、經(jīng)濟(jì)規(guī)模等等都沒(méi)有必然聯(lián)系，限于篇幅這里不一一列舉。這些事實(shí)說(shuō)明，關(guān)于風(fēng)電發(fā)展的規(guī)律不能僅停留在簡(jiǎn)單推理的基礎(chǔ)上，風(fēng)電政策的選擇應(yīng)該考慮這些基本事實(shí)。

二、風(fēng)電政策的類型及其具體措施

簡(jiǎn)言之，風(fēng)電政策是旨在促進(jìn)風(fēng)電健康發(fā)展的各種政策的泛稱。正如前文所指出，停留在顧名思義的理解層次無(wú)論在理論上還是在實(shí)踐上都是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，甚至產(chǎn)生很多錯(cuò)覺(jué)和謬誤。就我們所知，截止目前尚沒(méi)有文獻(xiàn)對(duì)全球范圍內(nèi)的風(fēng)電政策及其工具做出過(guò)全面而系統(tǒng)的分析，更沒(méi)有形成統(tǒng)一的分析理論。本文以下在對(duì)11個(gè)風(fēng)電大國(guó)風(fēng)電政策的全面歷史考察基礎(chǔ)上，根據(jù)這些政策的性質(zhì)與功能，把風(fēng)電政策劃分為8個(gè)類型，并加以理論闡釋，然后說(shuō)明每一類型下的具體政策工具，最后給出實(shí)施該類政策的國(guó)別情況。

(一)金融激勵(lì)政策

這里，我們把金融激勵(lì)政策定義為政府以金融政策的方式，使風(fēng)電開(kāi)發(fā)過(guò)程中相關(guān)的參與者享受到投融資上的優(yōu)惠待遇。不包括帶有金融效應(yīng)的其他激勵(lì)政策，比如價(jià)格政策等。

金融激勵(lì)政策的理論依據(jù)是，投融資成本是影響參與者行為的重要因素。最初在風(fēng)電由實(shí)驗(yàn)室階段轉(zhuǎn)向?qū)嶋H運(yùn)營(yíng)階段時(shí)，所面臨的最大障礙之一是，相對(duì)于其他能源形式，風(fēng)電的成本過(guò)高，因而缺乏競(jìng)爭(zhēng)力，因此通過(guò)金融激勵(lì)政策降低風(fēng)電成本的政策應(yīng)運(yùn)而生。金融激勵(lì)政策的具體政策工具主要有三種：“稅收抵免”、“補(bǔ)助”和“優(yōu)惠貸款”[21]。具體說(shuō)明如下：

1.稅收減免。針對(duì)風(fēng)電開(kāi)發(fā)活動(dòng)采取的稅收抵免，涉及風(fēng)電設(shè)備的制造、風(fēng)電場(chǎng)的建設(shè)和風(fēng)電的輸送等多個(gè)環(huán)節(jié)，具體實(shí)施時(shí)還可進(jìn)一步細(xì)分為“生產(chǎn)稅減免”、“投資稅減免”、“生態(tài)稅抵免”等。

2.補(bǔ)助。為從事風(fēng)電開(kāi)發(fā)活動(dòng)的機(jī)構(gòu)或個(gè)人提供資金補(bǔ)助以降低其成本的措施。需要指出的是，在金融激勵(lì)政策類下，補(bǔ)助專指對(duì)實(shí)際風(fēng)電開(kāi)發(fā)活動(dòng)提供的資金補(bǔ)貼，不包括對(duì)風(fēng)電的價(jià)格補(bǔ)貼，后者屬于價(jià)格激勵(lì)政策類型，下文將會(huì)述及。

3.優(yōu)惠貸款。對(duì)從事風(fēng)電開(kāi)發(fā)的機(jī)構(gòu)和個(gè)人給予優(yōu)惠貸款的政策。使風(fēng)電開(kāi)發(fā)活動(dòng)更易于得到資金的支持。通常的做法是降低風(fēng)電開(kāi)發(fā)貸款的利率。

雖然籠統(tǒng)地講，三種金融激勵(lì)工具代表的都是金融支持政策，但它們的功能是有著明確差別的。稅收減免的功能是直接降低風(fēng)電相關(guān)生產(chǎn)者和投資者的財(cái)務(wù)成本，減輕它們的財(cái)務(wù)壓力，補(bǔ)助的功能是給生產(chǎn)者者或消費(fèi)者進(jìn)行一些補(bǔ)償以增加它們生產(chǎn)或消費(fèi)風(fēng)電的積極性，而優(yōu)惠貸款的功能是降低投資者的投資成本，從而刺激更多機(jī)構(gòu)或個(gè)人投資風(fēng)電。

從實(shí)踐上看，在我們重點(diǎn)考察的11個(gè)風(fēng)電大國(guó)里，全都采用了一定的金融激勵(lì)政策。

(二)價(jià)格激勵(lì)政策

這里，我們把價(jià)格激勵(lì)政策定義為政府通過(guò)直接規(guī)定電價(jià)或采取價(jià)格補(bǔ)貼的形式，使風(fēng)電開(kāi)發(fā)的相關(guān)利益主體獲得利益的政策。不包括其他具有價(jià)格效應(yīng)的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)形式，比如金融激勵(lì)政策等。價(jià)格激勵(lì)政策的本質(zhì)是政府強(qiáng)制電力收購(gòu)企業(yè)和實(shí)際用戶支付高價(jià)格，以此保護(hù)風(fēng)電開(kāi)發(fā)企業(yè)的積極性，但是它并不能增強(qiáng)風(fēng)電的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力，因而必須采取配套措施才能奏效，通常需要調(diào)度和收購(gòu)政策的配合。價(jià)格激勵(lì)政策的具體手段主要有固定電價(jià)政策、溢價(jià)政策、電價(jià)補(bǔ)貼政策。具體說(shuō)明如下：

1.固定電價(jià)政策。風(fēng)電的銷售價(jià)格采用政府規(guī)定的價(jià)格，而不是買賣雙方協(xié)商議定。具體還分為統(tǒng)一的固定價(jià)格和分區(qū)域的固定價(jià)格。

2.溢價(jià)政策。以高于電力市場(chǎng)價(jià)格一定水平的價(jià)格作為風(fēng)電買賣的實(shí)際價(jià)格。

3.電價(jià)補(bǔ)貼政策。對(duì)于銷售的風(fēng)電按一定的水平由政府提供相應(yīng)的補(bǔ)貼。這種補(bǔ)貼可能采取針對(duì)發(fā)電企業(yè)、輸配電企業(yè)或?qū)嶋H用戶等多種形式，通常按單位電量(度電)對(duì)生產(chǎn)者或消費(fèi)者進(jìn)行補(bǔ)助。前已指出，電價(jià)補(bǔ)貼與金融激勵(lì)政策中的補(bǔ)助不能混淆，前者針對(duì)電價(jià)，后者針對(duì)風(fēng)電開(kāi)發(fā)的實(shí)際活動(dòng)。

理論上講，三種價(jià)格激勵(lì)手段都具有促進(jìn)風(fēng)電開(kāi)發(fā)利用的功效，但是仍存在明顯的差別。固定電價(jià)政策由于脫離市場(chǎng)信號(hào)可能造成風(fēng)險(xiǎn)分?jǐn)偤屠娣峙渖系穆闊鐑r(jià)政策由于與市場(chǎng)價(jià)格信號(hào)相聯(lián)系，因此能夠?qū)Υ藛?wèn)題有所緩解，電價(jià)補(bǔ)貼政策與市場(chǎng)信號(hào)的聯(lián)系最緊密，它相當(dāng)于不改變市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則的條件下為風(fēng)電提供額外的收益。

從實(shí)際情況看，全部11個(gè)樣本國(guó)家都采取了一定程度的價(jià)格激勵(lì)政策。需要指出的是，通常各國(guó)傾向于只使用一種價(jià)格激勵(lì)手段，但是西班牙既有固定電價(jià)政策，又有溢價(jià)政策[23]；法國(guó)和葡萄牙雖然采用的是固定電價(jià)政策[24]，但是他們的政策有別于其他國(guó)家。他們的電價(jià)是分兩個(gè)階段，第一個(gè)階段是高于普通電價(jià)的補(bǔ)貼電價(jià)，使用期限根據(jù)風(fēng)能資源來(lái)確定，然后進(jìn)入第二階段，即“基礎(chǔ)電價(jià)”，此時(shí)電價(jià)與傳統(tǒng)電價(jià)保持相當(dāng)水平。

(三)國(guó)家產(chǎn)業(yè)化政策

這里首先需要區(qū)分幾個(gè)概念，即國(guó)家產(chǎn)業(yè)化政策與產(chǎn)業(yè)政策、產(chǎn)業(yè)組織政策的區(qū)別。三者中產(chǎn)業(yè)政策的外延范圍最大，它是國(guó)家為達(dá)到理想的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)所采取的相關(guān)政策的總稱，包括投資政策、技術(shù)政策、貨幣政策、勞動(dòng)政策、外貿(mào)政策以及其他相關(guān)政策；產(chǎn)業(yè)組織政策的外延相對(duì)于產(chǎn)業(yè)政策小得多，它是指政府為達(dá)到一定產(chǎn)業(yè)目標(biāo)或社會(huì)目標(biāo)，而對(duì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和企業(yè)行為加以干預(yù)的政策措施，在美國(guó)常被稱為“公共政策”；我們這里提出“國(guó)家產(chǎn)業(yè)化政策”的概念，專指國(guó)家為促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展而制定的引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向、推動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)的相關(guān)政策措施。具體到本文所討論的議題，這里的產(chǎn)業(yè)就指風(fēng)電產(chǎn)業(yè)。可見(jiàn)，“國(guó)家產(chǎn)業(yè)化政策”與“產(chǎn)業(yè)政策”和“產(chǎn)業(yè)組織政策”均存在顯著差異，“國(guó)家產(chǎn)業(yè)化政策”的外延最小，目標(biāo)最集中，目的最明確——提高某一產(chǎn)業(yè)的整體水平。具體到風(fēng)電上，國(guó)家產(chǎn)業(yè)化政策的主要手段有：制定總量指標(biāo)計(jì)劃(包括指令性計(jì)劃和指導(dǎo)性計(jì)劃)、制定結(jié)構(gòu)指標(biāo)計(jì)劃、制定產(chǎn)業(yè)扶持計(jì)劃。具體說(shuō)明如下：

1.總量指標(biāo)計(jì)劃。規(guī)定在一定時(shí)間一定范圍內(nèi)風(fēng)電產(chǎn)業(yè)的技術(shù)水平或生產(chǎn)能力方面應(yīng)達(dá)到的要求，并制定或指明相關(guān)配套措施以支持其目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。具體指標(biāo)通常包括風(fēng)電場(chǎng)的數(shù)量、單機(jī)發(fā)電功率、并網(wǎng)容量等等。

2.結(jié)構(gòu)指標(biāo)計(jì)劃。規(guī)定在一定時(shí)間一定范圍內(nèi)風(fēng)電產(chǎn)業(yè)內(nèi)部的各種比例關(guān)系方面應(yīng)達(dá)到的要求，并制定或指明配套措施以支持其目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。具體指標(biāo)通常包括關(guān)鍵技術(shù)或設(shè)備的國(guó)產(chǎn)化率、高性能設(shè)備或高技術(shù)的采用率、各類型風(fēng)電場(chǎng)占比等。

3.產(chǎn)業(yè)扶持計(jì)劃。主要對(duì)某些類型或某些地區(qū)風(fēng)電產(chǎn)業(yè)采取的針對(duì)性政策。可行的措施通常有對(duì)小型分布式風(fēng)電的技術(shù)扶持(注意，這與一般意義上的科技研發(fā)政策不同)、對(duì)風(fēng)能富集而經(jīng)濟(jì)相對(duì)滯后地區(qū)的資金扶持(注意，這與一般意義上的金融支持政策不同)。

需要指出的是，國(guó)家產(chǎn)業(yè)化政策通常需要其他政策的配合，包括財(cái)稅、金融以及價(jià)格等政策，判斷一個(gè)國(guó)家是否有國(guó)家產(chǎn)業(yè)化政策的根本標(biāo)準(zhǔn)是看該國(guó)是否制定了相應(yīng)的產(chǎn)業(yè)自身的發(fā)展目標(biāo)(指標(biāo))。在我們重點(diǎn)考察的11個(gè)風(fēng)電大國(guó)中，超過(guò)半數(shù)的國(guó)家沒(méi)有明確的風(fēng)電國(guó)家產(chǎn)業(yè)化政策。[25]

(四)配額政策

這里，配額政策是指在電力買賣過(guò)程中，對(duì)風(fēng)電所占比例做出規(guī)定或要求。配額政策的具體手段主要有消費(fèi)比例要求、優(yōu)先調(diào)度與收購(gòu)制度、綠色電力交易證書(shū)制度。具體說(shuō)明如下：

1.消費(fèi)比例要求。要求電力消費(fèi)者(包括機(jī)構(gòu)和個(gè)人)在一定時(shí)期內(nèi)所銷售或購(gòu)買的風(fēng)電達(dá)到一定比例。這一措施有時(shí)也被稱作可再生能源組合標(biāo)準(zhǔn)(Renewable portfolio standards, RPS)(Vachon和Menz, 2006)，風(fēng)電常被作為主要的可再生能源對(duì)待。

2.優(yōu)先調(diào)度與收購(gòu)制度。規(guī)定電力輸送和銷售企業(yè)對(duì)風(fēng)電實(shí)行優(yōu)先調(diào)度與收購(gòu)的政策，以促進(jìn)風(fēng)電的使用，保護(hù)風(fēng)電生產(chǎn)者的利益和積極性。

3.綠色電力交易證書(shū)制度。規(guī)定電力公司可再生能源發(fā)電量占總量百分比的目標(biāo)*此處的比例要求與上文國(guó)家產(chǎn)業(yè)化政策中提到的比例要求具有明確的差別，前者是針對(duì)電力公司而采取的微觀措施，后者則是國(guó)家層面對(duì)整個(gè)能源行業(yè)的宏觀要求。。電力公司完成此目標(biāo)后可以通過(guò)認(rèn)證獲得綠色電力證書(shū)，該證書(shū)可以在發(fā)電企業(yè)間進(jìn)行交易，用來(lái)幫助無(wú)法完成配額或者是完成配額所需成本較高的企業(yè)。實(shí)行綠色電力交易證書(shū)制度的國(guó)家需要建立一個(gè)綠色電力證書(shū)交易市場(chǎng)。在我們重點(diǎn)考察的11個(gè)國(guó)家中，三個(gè)國(guó)家采用了此政策：美國(guó)、巴西和英國(guó)(見(jiàn)表2)。

表2 各國(guó)配額政策實(shí)施情況

印度美國(guó)加拿大德國(guó)丹麥西班牙英國(guó)法國(guó)葡萄牙巴西中國(guó)配額政策×√××××√××√×

(五)科技研發(fā)政策

這里，科技研發(fā)政策指國(guó)家為實(shí)現(xiàn)一定歷史時(shí)期的風(fēng)電科學(xué)技術(shù)發(fā)展目標(biāo)而規(guī)定的指導(dǎo)方針和策略原則?？萍佳邪l(fā)政策一般會(huì)明確支持哪些研究領(lǐng)域和技術(shù)的研發(fā)活動(dòng)，提出要達(dá)到的技術(shù)水平，說(shuō)明給予的支持配套措施，從而保證科技研發(fā)活動(dòng)沿著一定的目標(biāo)、方向和進(jìn)度展開(kāi)。具體手段主要有：設(shè)立專項(xiàng)基金、設(shè)立專門研究機(jī)構(gòu)和加強(qiáng)知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)與獎(jiǎng)勵(lì)。具體說(shuō)明如下：

1.設(shè)立專項(xiàng)基金。針對(duì)風(fēng)電領(lǐng)域的關(guān)鍵技術(shù)設(shè)立具體的課題，在一定范圍內(nèi)進(jìn)行招標(biāo)*此處招標(biāo)與下文特許權(quán)招標(biāo)有著明確區(qū)別，前者是針對(duì)科研項(xiàng)目而實(shí)施的，后者是針對(duì)實(shí)際生產(chǎn)運(yùn)營(yíng)項(xiàng)目而實(shí)施的。，給予資金支持。包括科技攻關(guān)項(xiàng)目和成果轉(zhuǎn)化、推廣項(xiàng)目。

2.設(shè)立專門研究機(jī)構(gòu)。政府成立專門機(jī)構(gòu)，專門從事政府委托的風(fēng)電相關(guān)課題的研究，比如政府組織的研究會(huì)、促進(jìn)會(huì)等機(jī)構(gòu)。

3.加強(qiáng)知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)與獎(jiǎng)勵(lì)。對(duì)風(fēng)電相關(guān)研究采取傾斜政策，使之在專利獲取、成果獎(jiǎng)勵(lì)等方面享受優(yōu)惠待遇。

實(shí)踐上，科技研發(fā)政策往往表現(xiàn)為政府鼓勵(lì)本國(guó)自主研發(fā)風(fēng)機(jī)等關(guān)鍵技術(shù)裝備。在我們重點(diǎn)考察的11個(gè)國(guó)家中，有3個(gè)國(guó)家采取了此政策，即美國(guó)、德國(guó)、西班牙[27]。

(六)凈計(jì)量政策

凈計(jì)量(net metering)政策是指對(duì)電力消費(fèi)者(包括機(jī)構(gòu)和個(gè)人)自己生產(chǎn)的可再生能源進(jìn)行經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)恼?這里的“經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償”與前文在金融激勵(lì)和價(jià)格激勵(lì)政策單元中分別提到的“補(bǔ)助”和“電價(jià)補(bǔ)貼”具有明確的區(qū)別，此處“經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償”是對(duì)消費(fèi)者額外生產(chǎn)風(fēng)電的補(bǔ)償，前文“補(bǔ)助”是對(duì)實(shí)際研發(fā)活動(dòng)的補(bǔ)助，前文“電價(jià)補(bǔ)貼”是對(duì)上網(wǎng)風(fēng)電的價(jià)格補(bǔ)貼。。通常該政策規(guī)定消費(fèi)者自己生產(chǎn)的可再生電量可以用于抵扣他們消費(fèi)的電量，消費(fèi)者實(shí)際支付的電費(fèi)是其消費(fèi)的總電量扣除其自發(fā)電量的差額部分的計(jì)費(fèi)，因此該政策被稱為凈計(jì)量政策。該政策對(duì)于鼓勵(lì)消費(fèi)者投資和生產(chǎn)風(fēng)電非常有效，有研究者發(fā)現(xiàn)，凈計(jì)量政策是各種風(fēng)電促進(jìn)政策中被美國(guó)各個(gè)州使用頻率最高的政策(Wiener和Koontz, 2012)。

凈計(jì)量政策的實(shí)施對(duì)電網(wǎng)智能化要求很高，除了要安裝雙向計(jì)費(fèi)的電表外，還需要對(duì)電網(wǎng)進(jìn)行智能化改造，因此實(shí)施的難度較大。在11個(gè)風(fēng)電大國(guó)中目前實(shí)施凈計(jì)量政策的只有美國(guó)和加拿大。

(七)宣傳教育培訓(xùn)政策

宣傳教育培訓(xùn)政策是指旨在促進(jìn)風(fēng)電相關(guān)知識(shí)傳播的政策。具體的手段主要有風(fēng)電政策宣傳、風(fēng)電知識(shí)普及和風(fēng)電興趣發(fā)展等。

1.風(fēng)電政策宣傳。要求或鼓勵(lì)相關(guān)機(jī)構(gòu)對(duì)風(fēng)電政策進(jìn)行宣傳和報(bào)道的政策規(guī)定。比如鼓勵(lì)或資助媒體以專欄、專題等多種形式報(bào)道風(fēng)電政策，對(duì)相關(guān)的發(fā)布會(huì)、研討會(huì)等予以鼓勵(lì)和支持等。

2.風(fēng)電知識(shí)普及。對(duì)各種普及風(fēng)電知識(shí)的活動(dòng)給予鼓勵(lì)和支持的政策，包括提供資金、場(chǎng)地、技術(shù)以及服務(wù)等多方面的支持。

3.風(fēng)電興趣發(fā)展。培育和發(fā)展公眾風(fēng)電興趣的政策安排，例如對(duì)團(tuán)體和個(gè)人參觀、學(xué)習(xí)、體驗(yàn)風(fēng)電實(shí)地設(shè)施或模擬情境等活動(dòng)給予支持和便利的措施等。

在所考察的11個(gè)國(guó)家中，有美國(guó)、德國(guó)和西班牙實(shí)施了此類政策[7]。其中，德國(guó)的風(fēng)電宣傳最為到位，使得公眾對(duì)風(fēng)電了解得非常充分，并因此得到公眾的較多理解與支持。西班牙對(duì)風(fēng)電的宣傳也很值得借鑒，他們?cè)诖_保公眾對(duì)風(fēng)電企業(yè)的知情權(quán)方面考慮的很周到，從而贏得了公眾對(duì)風(fēng)電的積極接納。

(八)風(fēng)電特許權(quán)招標(biāo)項(xiàng)目政策

風(fēng)電特許權(quán)招標(biāo)項(xiàng)目政策是指政府部門針對(duì)具體風(fēng)電項(xiàng)目制定的招標(biāo)政策。通常該政策要求達(dá)到一定規(guī)模以上的風(fēng)電生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目以公開(kāi)招標(biāo)的方式確定投資方。具體的實(shí)施步驟是，負(fù)責(zé)招標(biāo)的部門發(fā)布招標(biāo)公告，公告中會(huì)規(guī)定招標(biāo)項(xiàng)目的總裝機(jī)容量和一些技術(shù)要求，在競(jìng)標(biāo)過(guò)程中，投標(biāo)者提交開(kāi)發(fā)建設(shè)方案，包括電價(jià)方案、技術(shù)方案、本地化方案、投融資方案、財(cái)務(wù)方案等等涉及項(xiàng)目實(shí)施的所有重要環(huán)節(jié)，最后根據(jù)綜合考慮決定中標(biāo)單位。與其他風(fēng)電政策的最大不同是，風(fēng)電特許權(quán)招標(biāo)項(xiàng)目政策不是對(duì)風(fēng)電開(kāi)發(fā)的面上規(guī)范，而是通過(guò)有目的地選擇大型風(fēng)電場(chǎng)的建設(shè)為典型，實(shí)現(xiàn)以點(diǎn)帶面的示范效果。在11個(gè)風(fēng)電大國(guó)中，中國(guó)和英國(guó)采取了此項(xiàng)政策[28]。

三、總結(jié)

本文通過(guò)對(duì)世界風(fēng)電大國(guó)所實(shí)施的風(fēng)電政策的追蹤溯源，澄清了世界風(fēng)電政策的基本體系、架構(gòu)、脈絡(luò)及其具體工具。我們把有史以來(lái)的風(fēng)電政策總結(jié)概括為8大類型，并對(duì)各類型的內(nèi)涵和屬性進(jìn)行了界定和說(shuō)明，同時(shí)闡述了各類型包含的具體措施和工具。這些研究對(duì)于進(jìn)一步改進(jìn)和完善風(fēng)電政策體系具有顯著的整體性參考價(jià)值。各國(guó)風(fēng)電發(fā)展無(wú)不是在相關(guān)政策的推動(dòng)下取得的，而且大量研究顯示，全球風(fēng)能的蘊(yùn)藏量足以滿足人類全部的能源需求，但是截至目前風(fēng)電的使用僅占全球電力消耗的3%左右，預(yù)計(jì)到2035年可以達(dá)到5%-13%，可見(jiàn)風(fēng)電發(fā)展還有漫長(zhǎng)的道路要走，因此進(jìn)一步完善政策體系，對(duì)于保障和促進(jìn)風(fēng)電健康發(fā)展十分重要，尤其對(duì)于發(fā)展中的中國(guó)，截至2016年底，風(fēng)電的使用僅占電力消耗的大約2%，如何進(jìn)一步優(yōu)化政策體系，促進(jìn)風(fēng)電又快又好地發(fā)展，是擺在政策制定者面前的當(dāng)務(wù)之急。

我們發(fā)現(xiàn)，直到目前很少有國(guó)家能統(tǒng)籌考慮本文歸納總結(jié)的全部政策工具，可以想見(jiàn)，政策挖潛和優(yōu)化的余地還很大。

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