吳雁平+劉東斌+畢英

摘 要：對(duì)《檔案法》修訂草案（送審稿）的有關(guān)檔案館的一些條款提出了修改意見。提出涉館條款修改應(yīng)與國(guó)家改革與治理的頂層設(shè)計(jì)相一致、涉館條款修改應(yīng)與信息技術(shù)應(yīng)用水平與發(fā)展方向相一致等建議。

關(guān)鍵詞：《檔案法》；修訂草案意見

《中華人民共和國(guó)檔案法》（以下簡(jiǎn)稱《檔案法》）修訂草案（送審稿），第二章用九條的篇幅規(guī)定檔案機(jī)構(gòu)及其職責(zé)。其中第十三條規(guī)定了各級(jí)各類檔案館的設(shè)置及職責(zé)。這里僅對(duì)與檔案館相關(guān)的問題提出一些意見，以供參考。

對(duì)于《檔案法》中涉及檔案館的條款的修改，我們認(rèn)為主要應(yīng)遵循兩個(gè)基本原則：一是應(yīng)與國(guó)家改革與治理的頂層設(shè)計(jì)相一致，二是應(yīng)與信息技術(shù)應(yīng)用水平與發(fā)展方向相一致。

1涉館條款修改應(yīng)與國(guó)家改革與治理的頂層設(shè)計(jì)相一致

2014年2月28日，習(xí)近平總書記在中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第二次會(huì)議上的重要講話中強(qiáng)調(diào)：“凡屬重大改革都要于法有據(jù)。在整個(gè)改革過程中，都要高度重視運(yùn)用法治思維和法治方式，發(fā)揮法治的引領(lǐng)和推動(dòng)作用，加強(qiáng)對(duì)相關(guān)立法工作的協(xié)調(diào)，確保在法治軌道上推進(jìn)改革?！边@就意味著在處理改革和立法的關(guān)系上要做到“先立后破”。堅(jiān)持依法辦事，運(yùn)用法治思維和法治方式推進(jìn)各項(xiàng)改革舉措。

1.1 仍應(yīng)保持檔案館事業(yè)機(jī)構(gòu)的性質(zhì)定位?，F(xiàn)行《檔案法》（第八條）將檔案館定位為“文化事業(yè)機(jī)構(gòu)”，但是，《檔案法》送審稿（第十三條）卻刪掉了有關(guān)檔案館定位的表述。建議在第十三條中恢復(fù)現(xiàn)行《檔案法》中關(guān)于檔案館“文化事業(yè)機(jī)構(gòu)”性質(zhì)的表述。理由有二：

理由一：從這一輪機(jī)構(gòu)改革的現(xiàn)實(shí)看，無論是單獨(dú)的檔案館，還是“局館合一”下的檔案館基本上都劃定為“公益一類”事業(yè)單位。面對(duì)這種是方向又是事實(shí)的情況，應(yīng)當(dāng)給予確認(rèn)，而不是回避。

理由二：由于檔案局館的特殊隸屬關(guān)系，其經(jīng)費(fèi)保障一直不在政府文化事業(yè)經(jīng)費(fèi)的盤子之中，保留檔案館“文化事業(yè)機(jī)構(gòu)”的定位，有利于日后檔案館經(jīng)費(fèi)的保證與爭(zhēng)取。

在不考慮理由二的情況下，僅從與國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的頂層設(shè)計(jì)相匹配的原則出發(fā)，也應(yīng)考慮保留檔案館“事業(yè)機(jī)構(gòu)”性質(zhì)的表述。故建議在第十三條中恢復(fù)“檔案館是事業(yè)機(jī)構(gòu)”的表述。

1.2 應(yīng)當(dāng)明確檔案行政管理機(jī)構(gòu)與同級(jí)國(guó)家綜合檔案館之間的法律關(guān)系。目前，從組織機(jī)構(gòu)登記的組織機(jī)構(gòu)名稱上看，各級(jí)國(guó)家綜合檔案館與同級(jí)檔案局不考慮隸屬關(guān)系的情況下有三種關(guān)系五種情況：館局合一、館局分設(shè)（同級(jí)分設(shè)或館隸屬局）、局館留一（有局無館或有館無局）。從河南省的情況看：“館局合一”的有29個(gè)，其中“檔案局（檔案館）”15個(gè)，檔案局（館）14個(gè)；局館分設(shè)或局館留一的共120個(gè)，其中檔案局82個(gè)（包括史志檔案局7個(gè)）；檔案館38個(gè)（數(shù)據(jù)來自《全國(guó)組織機(jī)構(gòu)代碼管理中心》的全國(guó)組織機(jī)構(gòu)信息核查系統(tǒng)http：//www.nacao.org.cn/portal/publish/index.html）。

從上述數(shù)據(jù)看，河南省全部149個(gè)各級(jí)國(guó)家綜合檔案館與同級(jí)檔案局中，明確局館合一體制的只占約五分之一（19.46%），而分列或留一的占到了八成。這樣就有必要在《檔案法》中明確檔案行政管理機(jī)構(gòu)與同級(jí)國(guó)家綜合檔案館之間的關(guān)系。對(duì)館局合一、館局分設(shè)（同級(jí)分設(shè)或館隸屬局）、局館留一（有局無館或有館無局）三種關(guān)系五種情況給予明確規(guī)定，使今后全國(guó)各層級(jí)檔案行政管理機(jī)構(gòu)及綜合檔案館機(jī)構(gòu)改革時(shí)，只要不超出上述三種關(guān)系五種情況都有法可依，無需頻繁修法。

1.3 根據(jù)檔案局與綜合檔案館的不同情況分別授權(quán)及確定法律責(zé)任。在依法行政的大環(huán)境下，這個(gè)問題需要特別加以重視，應(yīng)當(dāng)充分考慮政府機(jī)構(gòu)改革的現(xiàn)狀與方向。不論“局館合一”，或者局館分設(shè)；也不用管檔案局館是“行政單位”，還是“參公單位”“事業(yè)單位”；《檔案法》的修改都應(yīng)當(dāng)與政府機(jī)構(gòu)改革的頂層設(shè)計(jì)保持一致。避免因?yàn)槿鄙贉贤ㄅc協(xié)調(diào)，出現(xiàn)《檔案法》相關(guān)條款與現(xiàn)實(shí)中政府改革不相一致的狀況。既要防止沒有檔案行政管理主體，或檔案行政管理部門沒有行政主體資格狀況的再次出現(xiàn)，也要防止地方政府機(jī)構(gòu)改革方案中檔案管理機(jī)構(gòu)設(shè)置違反《檔案法》的情況出現(xiàn)。這種情況在其他法律修改中或許不會(huì)，或者極少遇到，但是，這卻是《檔案法》修改必須面對(duì)的問題，這是檔案部門的特殊之處，也是《檔案法》修改的特殊之處，也是《檔案法》修改的關(guān)鍵點(diǎn)之一。這個(gè)問題處理不好，將會(huì)嚴(yán)重影響檔案事業(yè)的發(fā)展。

因此，要根據(jù)檔案局與綜合檔案館的不同情況分別授權(quán)及確定法律責(zé)任，特別是對(duì)“局館留一”的兩種情況下的檔案局或檔案館，授予檔案局或檔案館的法定責(zé)任。否則就會(huì)出現(xiàn)越權(quán)行政或越權(quán)行事，以及無權(quán)行政或無權(quán)行事的情況。

1.4 涉館條款修改需要明確國(guó)家綜合檔案館與同級(jí)專業(yè)檔案館之間的法律關(guān)系。《檔案法》送審稿第十三條第四條規(guī)定：“設(shè)區(qū)的市級(jí)以上專業(yè)或者行業(yè)主管部門可以設(shè)置專業(yè)檔案館，作為同級(jí)國(guó)家檔案館的分館，負(fù)責(zé)收集、整理、保管本行政區(qū)域內(nèi)某一專業(yè)領(lǐng)域或者特殊載體形態(tài)的檔案，并依法提供檔案利用服務(wù)?！逼渲小白鳛橥?jí)國(guó)家檔案館的分館”，是指深圳隸屬模式（專業(yè)檔案館人員編制同歸檔案部門管理），還是保持目前隸屬各專業(yè)或者行業(yè)主管部門，僅增掛“同級(jí)國(guó)家檔案館分館”牌子的模式。在這兩種情況下，國(guó)家綜合檔案館與同級(jí)專業(yè)檔案館之間的法律關(guān)系是隸屬關(guān)系，還是業(yè)務(wù)指導(dǎo)關(guān)系？或者兩種情況都可以。如果不予明確，將會(huì)給地方落實(shí)該條款增加難度及不確定性，也將給日后檔案行政管理工作造成困難。這一條實(shí)際上極有可能與送審稿第十一條第二條規(guī)定“國(guó)家行業(yè)或者專業(yè)主管部門，按照檔案法律法規(guī)的要求，在其職權(quán)范圍內(nèi)負(fù)責(zé)本系統(tǒng)或者本專業(yè)的檔案工作的管理”發(fā)生沖突。有必要在《檔案法》中明確，當(dāng)屬地檔案行政管理機(jī)構(gòu)或綜合檔案館與本系統(tǒng)或者本專業(yè)行政主管機(jī)構(gòu)要求不同時(shí)，應(yīng)當(dāng)遵循“屬地從優(yōu)”（塊），還是“行業(yè)從優(yōu)”（條）。

1.5 檔案館為社會(huì)檔案保管提供保底服務(wù)?！稒n案法》送審稿第四章對(duì)檔案的權(quán)屬和處置，做了詳細(xì)的規(guī)定，基本涵蓋了檔案可能遇到的情況。略顯不足的是對(duì)社會(huì)檔案的保底服務(wù)。雖然《檔案法》送審稿第三十九條規(guī)定“企業(yè)、事業(yè)單位撤銷（注銷）、合并、分立、破產(chǎn)的，應(yīng)當(dāng)落實(shí)必要的經(jīng)費(fèi)和人員，妥善處置檔案歸屬和流向，確保檔案完整與安全。被撤銷的機(jī)關(guān)、團(tuán)體、事業(yè)單位的檔案，應(yīng)當(dāng)向繼續(xù)行使其職權(quán)的機(jī)關(guān)、團(tuán)體、事業(yè)單位移交；如無繼續(xù)行使其職權(quán)的單位的，應(yīng)當(dāng)向同級(jí)國(guó)家檔案館移交。國(guó)有企業(yè)、事業(yè)單位撤銷、合并、分立或者資產(chǎn)與產(chǎn)權(quán)變動(dòng)時(shí)，單位必須提出檔案處置方案，采取措施，并按照隸屬關(guān)系向有關(guān)檔案館或法律規(guī)定的其他單位移交檔案。企業(yè)破產(chǎn)后，其檔案應(yīng)當(dāng)向上級(jí)主管單位或者有關(guān)檔案館移交，由檔案館按照國(guó)家規(guī)定進(jìn)行處置”，但這明顯是指國(guó)有檔案或?qū)?guó)家有保存利用價(jià)值的檔案，不一定包括社會(huì)檔案。

檔案保管服務(wù)是一種公共服務(wù)。社會(huì)檔案與國(guó)家檔案相同，都是公共資源。通常情況下兩者的保管主體各不相同，國(guó)家檔案應(yīng)當(dāng)由國(guó)家來提供保管，社會(huì)檔案應(yīng)當(dāng)由社會(huì)來提供保管，互不替代。但這并不等于，國(guó)有檔案管理機(jī)構(gòu)，特別是各行政轄區(qū)內(nèi)的國(guó)家綜合檔案館就完全沒有保護(hù)所在地社會(huì)檔案的責(zé)任。這種責(zé)任不同于國(guó)家綜合檔案館對(duì)國(guó)家檔案的保護(hù)責(zé)任，也不同于社會(huì)檔案機(jī)構(gòu)對(duì)社會(huì)檔案的保護(hù)責(zé)任。首先，地方國(guó)家綜合檔案館對(duì)社會(huì)檔案的責(zé)任不是全權(quán)責(zé)任，只是提供最基本的保底服務(wù)，這種保底服務(wù)最主要的是提供對(duì)檔案的保管。其次，這種保底服務(wù)不是對(duì)所有企事業(yè)單位和社會(huì)組織，而只是對(duì)社會(huì)檔案中那些沒有能力或者失去能力的組織機(jī)構(gòu)產(chǎn)生的檔案。再次，這種保底服務(wù)不是對(duì)所有企事業(yè)單位和社會(huì)組織的全部檔案，而是對(duì)社會(huì)有重要保存價(jià)值的那部分檔案。最后，對(duì)于提供保底服務(wù)，檔案行政管理機(jī)構(gòu)和國(guó)有檔案保管機(jī)構(gòu)必須清楚這既是義務(wù)也是任務(wù)。

因此，建議在這一章中增加對(duì)“社會(huì)檔案保管提供保底服務(wù)”的相關(guān)條款。

2涉館條款修改應(yīng)與信息技術(shù)應(yīng)用水平與發(fā)展方向相一致

2.1 將政府電子數(shù)據(jù)納入檔案館接收與保管范圍。我們現(xiàn)在作為“需要?dú)w檔”“應(yīng)該歸檔”參照的是指紙質(zhì)檔案或紙質(zhì)文件。電子政務(wù)環(huán)境下政府機(jī)構(gòu)產(chǎn)生的大量電子數(shù)據(jù)并不是以電子文件格式或形式出現(xiàn)的，更不是紙質(zhì)檔案或紙質(zhì)文件形式。這些電子數(shù)據(jù)或者留存在形成機(jī)關(guān)，或者集中在各級(jí)政府信息中心，應(yīng)當(dāng)將政府電子數(shù)據(jù)納入檔案館接收與保管范圍。

2.2 將檔案館定為政府及公共數(shù)據(jù)備份中心。為了有效保管和方便利用，在大數(shù)據(jù)環(huán)境下，各級(jí)綜合檔案館應(yīng)當(dāng)也可以成為區(qū)域性公共數(shù)據(jù)備份中心。這是目前就可以預(yù)期到檔案館在今后主要收集、保存的主要檔案形式。因此，應(yīng)當(dāng)將檔案館定為政府及公共數(shù)據(jù)備份中心，而不需要等到電子文件與電子數(shù)據(jù)為主，紙質(zhì)文件與檔案僅作為有形備份出現(xiàn)的時(shí)候。

2.3 將政府信息中心納入檔案館體系（另館或分館）。從目前情況看，各級(jí)政府信息中心承擔(dān)了大量政府主要信息的收集、發(fā)送和保管工作，但政府信息中心信息的管理并沒有實(shí)現(xiàn)檔案化管理，從信息技術(shù)應(yīng)用水平與發(fā)展方向看，政府信息中心已經(jīng)或必然取代原來的文件交換站與收發(fā)室，成為電子文件交換樞紐。因此，有必要將政府信息中心納入檔案館體系（另館或分館）。這樣不僅有利于電子信息的收集、保管、利用，也有利于減少重復(fù)投資和人力、技術(shù)的成本。

*本文為2017年度國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金重點(diǎn)項(xiàng)目《法律規(guī)制視域下中國(guó)檔案工作規(guī)范體系建設(shè)研究》（項(xiàng)目編號(hào)：17ATQ012）的階段成果。

（作者單位：吳雁平，開封市檔案局；劉東斌，濮陽市檔案局；畢英，河南省檔案局 來稿日期：2017-10-15）