張松祥

摘 要：批轉(zhuǎn)、轉(zhuǎn)發(fā)類公文生效標志后所附內(nèi)容到底是不是公文的“附件”，要不要按照《黨政機關(guān)公文格式》進行標注，學界爭論已久，公文實踐中屢屢出現(xiàn)省略標注的現(xiàn)象，并因此給二層或多層附件標注的規(guī)范化帶來阻滯。基于此，從分析主件與附件各自的主題重點、附件的性質(zhì)入手，通過邏輯思辨和公文實踐兩個層面，指出這種認識和實踐的不切性，并就此提出多層附件標注的兩種策略，以推進我國公文附件標注的規(guī)范化建設進程。

關(guān)鍵詞；黨政機關(guān)公文；多層附件標注

公文中的附件，是相對于公文主件而言，屬于“某些公文的一個重要組成部分”[1]，是公文正文的說明、補充或者參考資料。附件的作用在于：一方面使主件所述目的簡潔、明快，一目了然，另一方面使附件本身內(nèi)容專一，利于公文辦理，提高文書處理效率。公文如果不采取主附件結(jié)構(gòu)，就有可能由于附件內(nèi)容的瑣碎而淹沒了主件的行文目的[2]。2012版《黨政機關(guān)公文格式》（以下簡稱《格式》）中對公文中附件標注的規(guī)定，主要包括兩個方面：一是公文主件中主體部分“附件說明”的標注；二是公文主件之后附件實體的標注。前者《格式》中已經(jīng)有明晰規(guī)定：在正文下空一行左空二字編排“附件”二字，后標全角冒號和附件名稱。如有多個附件，使用阿拉伯數(shù)字標注附件順序號。這個規(guī)定本來沒有什么歧義，但在實際使用過程中，包括國務院在內(nèi)的不少機關(guān)在處理帶有附件的公文時，有的在主件的正文下面標注有“附件說明”、附件實體首頁也標注“附件”字樣，而轉(zhuǎn)發(fā)、批轉(zhuǎn)類公文卻沒有標注。而且從國務院及各地黨政機關(guān)公布的公文用例看，此種情況還比較普遍。按照常理，公文帶有附件，就應按照《格式》要求進行規(guī)范標注。是否允許這種省略情況存在，學界爭論頗為激烈。有的學者否定此類公文“附件”的附屬特性，將之直稱為“主件”。如此等等，已經(jīng)引起理論與實踐上的混亂。與此相關(guān)，在這個問題上的似是而非，又直接影響到二層甚至多層附件標注情況的處理?；诖耍P者重點以國務院及其辦公廳公文用例為基礎(chǔ)，力求對公文“附件”省略標注現(xiàn)象的切合性與否做一個清晰判斷，同時借此對多層附件的標注提出管見，以進一步推進公文附件標注的規(guī)范化建設。

一、批轉(zhuǎn)、轉(zhuǎn)發(fā)類公文所帶附件省略標注具有不切性

附件的語詞學含義是“隨同主要文件一同制定的文件”。附件相對于主件，至少包含三層意思：一是從內(nèi)容上與主件具有相關(guān)性；二是主件與附件制定在時間上具有同時性；三是主件與附件作為相對獨立的文件，在空間上具有前后次序性。換句話說，當一個完整的公文當中出現(xiàn)兩個或兩個以上文件的時候，這幾個文件之間必然存在“一主一附”或“一主多附”關(guān)系，不會存在彼此之間完全“并列”的關(guān)系。既然存在主附關(guān)系，那就應該按照《格式》規(guī)定進行標注，一是在主件正文之下標注“附件說明”，二是在主件之后或主件之外，對附件實體進行標注。

筆者在考察國務院公文用例時，發(fā)現(xiàn)有的公文主件帶有附件，但既沒有按照《格式》規(guī)定，在主件正文之后標注“附件說明”。也沒有按照規(guī)定，如果附件與公文正文一起裝訂，“應當另面編排，并在版記之前”；如果不能與公文正文一起裝訂時，則“在附件左上角第一行頂格編排公文的發(fā)文字號并在其后標注‘附件二字及附件順序號”。如《國務院印發(fā)關(guān)于深化中央財政科技計劃（專項、基金等）管理改革方案的通知》（國發(fā)〔2014〕25號），就是此用法。其他諸如《國務院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)國家發(fā)展改革委商務部人民銀行外交部關(guān)于進一步引導和規(guī)范境外投資方向指導意見的通知》（國辦發(fā)〔2017〕74號）、《國務院辦公廳關(guān)于印發(fā)對省級人民政府履行教育職責的評價辦法的通知》（國辦發(fā)〔2017〕49號）等，也都是如此用法。與之相反的是，在《國務院辦公廳關(guān)于推廣支持創(chuàng)新相關(guān)改革舉措的通知》（國辦發(fā)〔2017〕80號）文件的主件中，不僅在主件的正文后面標注“附件說明”《支持創(chuàng)新相關(guān)改革舉措推廣清單》，而且完全遵循《格式》要求，另面排布時在新的頁面頂端標注“附件”二字。

為什么同是一個主件的附件，而采取了不同的標注方法呢？筆者分析了國務院及其辦公廳所有的公文用例，發(fā)現(xiàn)凡是省略附件標注的文件全部是印發(fā)、轉(zhuǎn)發(fā)類公文。于是有學者提出，公文正文中已經(jīng)寫明報送、批轉(zhuǎn)、轉(zhuǎn)發(fā)，就不要在正文的下面標注附件說明[3]。國務院及國務院辦公廳以及相關(guān)機關(guān)的文件附件標注正是秉持這樣的思路來實施的。但這種做法存在兩個問題：

一是根據(jù)《格式》規(guī)定：公文如果有附件，那么就必須按照附件的規(guī)定進行標注。按照邏輯推理，反過來說，如果在實際工作中沒有按照附件的規(guī)定對文件進行標注，那就說明這個公文中沒有附件。而公文中事實存在的兩個或多個文件，除了一個肯定是主件之外，其他的是什么呢？又有學者說，此類通知公文的被轉(zhuǎn)（?。┪氖蔷哂袑嵸|(zhì)性內(nèi)容的公文主體，將其視作“附件”不妥[4]。徐成華、孫維等起草人在其編印的《<黨政機關(guān)公文格式>國家標準應用指南》（以下簡稱《指南》）一書中，也提出：在正文中寫明報送、批轉(zhuǎn)、轉(zhuǎn)發(fā)、印發(fā)等字樣的公文，在其生效標志后附的內(nèi)容不是公文的附件，因此在附件說明處不必標注相關(guān)內(nèi)容[5]。筆者以為，這種解釋是站不住腳的。首先，如果認定“生效標志后附的內(nèi)容不是公文的附件”，不是附件，那么它是什么呢？在《格式》條文的通篇就根本無法找到它所歸屬的格式要素名稱，那豈不荒謬嗎？其次，此類公文的主件內(nèi)容與附件內(nèi)容到底像有些學者所說的，二者之間存在等價或互換關(guān)系嗎？答案當然是否定的。如上例國發(fā)〔2014〕25號文件的主件正文是“《關(guān)于深化中央財政科技計劃（專項、基金）管理改革的方案》已經(jīng)黨中央、國務院同意，現(xiàn)印發(fā)給你們，請認真貫徹執(zhí)行”，這個主文件的主題內(nèi)容的核心有兩點：一是同意此方案；二是要求相關(guān)部門、單位貫徹執(zhí)行此方案。其后的附件《關(guān)于深化中央財政科技計劃（專項、基金）管理改革的方案》就是一個計劃文書，而作為計劃文書它有自己的主題內(nèi)容如目標原則、工作重點、保障措施等等。這個方案如果不經(jīng)過主件中“國務院同意”和“認真貫徹執(zhí)行”，那么方案本身就難以發(fā)揮其功能。因此說此類公文的主件和附件是同一文件，或者說附件就是主件，甚或模糊其詞地說那個所附內(nèi)容不是附件，都是不恰當?shù)摹?

二是省略附件標注，給文件閱讀、處理均帶來不便。如《國務院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)人力資源社會保障部財政部關(guān)于調(diào)整機關(guān)事業(yè)單位工作人員基本工資標準和增加機關(guān)事業(yè)離退休人員離退休費三個實施方案的通知》（國辦發(fā)〔2015〕3號），主件之后的三個附件《關(guān)于調(diào)整機關(guān)工作人員基本工資標準的實施方案》《關(guān)于調(diào)整事業(yè)單位工作人員基本工資標準的實施方案》《關(guān)于增加機關(guān)事業(yè)單位離退休人員離退休費的實施方案》，這三個附件雖然是另面排布，由于沒有在主件正文下面標注三個附件的名稱并編號，附件實體就是挨個排版過去，就給人缺乏一種條理感和次序感。

綜合以上，長期以來盛行于學界與實踐界的這種對轉(zhuǎn)發(fā)、批轉(zhuǎn)類公文附件性質(zhì)的偏頗認識，以及在這種認識指導下的省略附件標注的用法，與附件本質(zhì)、《格式》規(guī)定格格不入。如果公文實踐中繼續(xù)延續(xù)此種用法，會大大弱化《格式》作為國家標準的權(quán)威性，導致謬種流傳。在批轉(zhuǎn)、轉(zhuǎn)發(fā)類公文附件的性質(zhì)已經(jīng)厘定的前提下，在公文實踐中，其他公文附件標注都嚴格執(zhí)行《格式》規(guī)定，轉(zhuǎn)發(fā)、批轉(zhuǎn)類公文附件標注就不應例外。而且此類公文附件的標注并不費時費用，對其省略完全沒有必要，反而是節(jié)外生枝、多費唇舌，應該切實加以糾正。

二、公文多層附件的標注策略

《格式》中已經(jīng)規(guī)定了單層附件的標注要求，但實踐工作中，有的公文附件的正文還帶有附件，甚至附件的附件正文仍然再帶有附件。前者我們可以稱之為二層附件，后者可以稱之為三層或多層附件。對于二層或多層附件如何標注，也是困惑不少文秘工作者的一項工作。

二層附件的標注，在目前公文實踐當中，有一些通行做法。這里仍以上例國辦發(fā)〔2015〕3號文件為例，該文主件帶有機關(guān)、事業(yè)單位、離退休人員工資改革3個方案附件。而這個3個方案附件中，前二者又各自分別附有3張和4張工資套改表。這就是典型的二層附件，即公文正文的附件正文仍然帶有附件。在實踐中，此類文件附件的標注辦法通常是：一層附件（本例是3個方案）按照《格式》進行正常標注，此不贅述；二層附件（本例是附表）的標注方法是：在一層附件（即3個方案）的正文相關(guān)內(nèi)容處采取括注方式標注“附件說明”，格式為“（見附表×）”，正文后未再標注“附件說明”。二層附件（即附表）采取另面排布，在新的頁面的首行頂格標注“附表1”“附表2”“附表3”等，“附表×”以及附表具體名稱的字體、字號、間距等標注方法均按照《格式》中對單層附件的要求。

以上對二層附件的標注方法，只是權(quán)宜之計。理由是：上例中的二層附件是圖表，理論上說圖表本身不會再帶有附件，所以標注時一層附件可以用“附件”二字來標注，二層附件可以用“附表1”“附表2”等名稱來表述。但如果二層附件不是圖表，而是其他形式如文本式附件，那又該如何稱名呢。如公文《×教育局關(guān)于印發(fā)〈×市師范生考核方案〉的通知》中，一層附件《×市師范生考核方案》又帶有兩個附件：一是《師范生考核領(lǐng)導小組名單》，二是《師范生入職考核辦法》。此例也是一個二層附件，這種情況如何標注？有人建議：一層附件仍然用“附件”名來標注，二層附件仿照上例“附表1”“附表2”的命名辦法，易之改稱為“附1”“附2”等。而且在公文實踐中，筆者所見江蘇省政府辦公廳相關(guān)公文中就采取了這樣的做法。

表面上看，這種做法是能夠解決二層附件標注時的命名問題，但同時又帶來新的問題：其一，前例的二層附件標注名為“附表1”“附表2”等，后例的二層附件標注卻又名為“附1”“附2”之類。同為附件的標注，單層附件稱名為“附件”，而二層附件稱名卻出現(xiàn)“附表1”“附1”這樣五花八門的稱呼，僅從附件命名的規(guī)范化要求來講，就顯得很不嚴謹。其二，假如二層附件《師范生入職考核辦法》又出現(xiàn)3個三層附件，如：一是《師范生在校期間日?？己思殑t》，二是《師范生畢業(yè)統(tǒng)一考核細則》，三是《師范生入職考試考核細則》，那又該如何標注？總不能二層附件命名為“附1”，三層附件就命名為“附附1”或者其他的稱呼吧。

所以要解決二層甚至多層的附件標注問題，不能在更換每一層級附件的名稱上做文章。最根本的辦法，是要形成二層或多層附件命名的規(guī)則。如何解決？筆者提出兩種方法：第一種辦法是借鑒1999版、2012版《格式》中關(guān)于“如附件與正文不能一起裝訂，應當在附件左上角第一行頂格編排公文的發(fā)文字號并在其后標注‘附件二字及附件順序號”的規(guī)定。單層附件在新頁面首頁左起頂格標上“《XXX》附件1”、“《XXX》附件2”等，依此類推二層附件則標注為“《XXX》附件1《XXX》的附件（1）”等，三層附件標注為“《XXX》附件1《XXX》的附件（1）《XXX》的附件①”等。第二種辦法，可以借鑒自然科學類學術(shù)期刊國際通用標題序號層次的編寫方法。即單層附件仍按照《格式》相關(guān)規(guī)定，在新頁面的首頁左起頂格標注為“附件1”之類，二層附件則在新頁面首頁左起頂格標注“附件1.1”“附件1.2”之類，依此類推三層附件標注為“附件1.1.1”“附件1.1.2”等，四層附件則標注為“附件1.1.1.1”“附件1.1.1.2”等?？傊@兩種方法都可以使各個附件的層次更清晰，而且簡潔、直觀。第一種方法由于標注了主、附件的具體名稱，表明了文件之間的關(guān)系，方便閱文者對各個層級的主附件內(nèi)容及關(guān)系一目了然，但標注時顯得比較繁瑣，符號性不強。第二種方法的優(yōu)勢是其層級序號標注比較容易理解、接受，弱點在于從單個附件本身難以窺知各層級文件之間的內(nèi)容關(guān)聯(lián)。相較而言，筆者更趨向于第二種方法，因為畢竟從公文標識的符號性角度來看，宜于簡潔、明了。

當然，從公文撰寫與處理角度說，一篇公文嵌套多層級附件，容易使公文的整個內(nèi)容關(guān)系和結(jié)構(gòu)復雜化，不利于公文的閱讀與處理，這與公文的簡潔、高效原則背道而馳。所以要消除此現(xiàn)象，筆者以為，如果絕非行文十分必要，建議一般不要采取多層附件嵌套的結(jié)構(gòu)。對于附件中的非附屬性內(nèi)容，可以將之獨立為另外一件公文，使公文寫作中，文件之間的關(guān)聯(lián)多形成“互照”關(guān)系，減少“主附”關(guān)系。如上例中《×市師范生考核方案》《×市師范生入職考核辦法》《師范生考核領(lǐng)導小組名單》等三個附件，尤其它們在各自又帶有附件的情況下，筆者以為可以拆分為兩個或三個獨立文書。每一個獨立文書，再分別以“通知”形式印發(fā)。這樣通過拆分的辦法，可以減少公文主件、附件的層級，不至于使人眼花繚亂。如果寫作者硬要在一個主文件中采取多層嵌套附件的結(jié)構(gòu)，必然會自縛手腳。

三、大力推進公文“附件說明”及“附件”標注的規(guī)范化進程

綜合以上，如果將批轉(zhuǎn)、轉(zhuǎn)發(fā)類公文后所帶內(nèi)容不作為“附件”看待，且不按照《格式》規(guī)定進行規(guī)范化標注，勢必就應該在公文的格式要素中增加新的名稱。而且從其內(nèi)容性質(zhì)、空間位置看，又切切實實無法改變這些內(nèi)容的“附件”特性，因此它們就應該理所當然地按照《格式》的規(guī)范化要求來進行標注，而不能像有些學者所說的：在《格式》條文中添加“批轉(zhuǎn)、轉(zhuǎn)發(fā)、印發(fā)性通知等公文贅加‘附件說明是不規(guī)范的”等規(guī)定。

《格式》編寫諸人在《指南》中所做的“批轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)發(fā)印發(fā)類公文，被批轉(zhuǎn)、轉(zhuǎn)發(fā)、印發(fā)的內(nèi)容不按附件處理，在公文正文中不加附件說明，直接另面編排，附件中首頁也不標注‘附件二字”的標注指導，在權(quán)威的國家標準《格式》中并未得到承認，歸根結(jié)底還只能是一種學術(shù)見解，不能作為文秘寫作的依據(jù)。即便《格式》在未來得以重新修訂，真的就在其中明確類似規(guī)定，那也是不恰當?shù)?。同時，只有堅持和真正認識到包括批轉(zhuǎn)、轉(zhuǎn)發(fā)類公文在內(nèi)所有“附件”的內(nèi)涵與特質(zhì)，并按照《格式》規(guī)范進行標注，才有可能對二層、多層附件做出更規(guī)范化的標注規(guī)定。二層或多層附件，無論是選擇筆者前述的何種標注方法，一切都會有條有理、從容不迫。如果多重附件的標注辦法在公文實踐中得到認同和推廣，國家標準制訂部門在《格式》未作修訂之前亦可以通過專題文書進行解釋說明，為公文附件標注的規(guī)范化建設提前作好鋪墊，也為廣大文秘工作者提供具有權(quán)威性的官方依據(jù)，而不是通過《指南》類的著作進行學術(shù)解釋。

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（作者單位：南通師范高等?？茖W校 來稿日期：2017-09-24）