梁晨晨,李溪韻

(1.中國核工業(yè)集團有限公司,北京 100822;2.中國核電工程有限公司,北京 100840)

《中華人民共和國核安全法》簡稱 《核安全法》的正式頒布實施代表了我國核工業(yè)領域第一部國家法律位階的文件正式出臺,核工業(yè)產業(yè)、法學學術界和社會公眾都對這部關系到國計民生的核工業(yè)領域的基本法律寄予了厚望,期待通過這部法律改變長久以來核損害賠償領域沒有基本法的局面。尤其是希望能夠對核工業(yè)領域 “引進來”“走出去”的項目落地及合同執(zhí)行提供相對明確的法律層面的指導。核工業(yè)項目的先進技術引進和重要設備進口使得我們的運營商面臨著來自外方供應商對核損害賠償責任的要求,在合同談判階段,雙方都承擔著巨大壓力。而雙方往往由于本國是否加入國際公約、是否有核損害責任的國內立法以及立法位階的高低、立法理念的不同等原因,導致了談判簽署合同過程中的溝通困難。盡管 《核安全法》包含了核損害賠償責任的內容,但是距離完整全面的解釋核損害賠償責任、給予核工業(yè)產業(yè)實踐更具體的指導以及對社會公眾提供更完善的保護,都存在不小的差距。梳理當前涉及核損害賠償的法律文件,最主要的法律文件包括 《核安全法》《中華人民共和國侵權責任法》《國務院關于核事故損害賠償責任問題的批復》(國函 〔2007〕64號)和 《國務院關于處理第三方核責任問題給核工業(yè)部、國家核安全局、國務院核電領導小組的批復》 (國函〔1986〕44號)等,這些文件立法位階不同、出臺時間不一,內容存在交叉重疊,也存在不完全一致的地方,如何適用于我們 “引進來”“走出去”的合同中,是建設和發(fā)展核能產業(yè)和保護公眾核安全的關鍵所在。本文將從核損害賠償責任的歸責原則、責任豁免、責任限額和追索權四個角度對核損害賠償責任制度在我國涉外核工業(yè)合同中的適用進行論述,并將在分析這背后的原因的基礎上,嘗試提出未來我國核責任損害賠償制度可能的發(fā)展建議。

1 歸責原則的一致

《核安全法》第九十條規(guī)定:“因核事故造成他人人身傷亡、財產損失或者環(huán)境損害的,核設施營運單位應當按照國家核損害責任制度承擔賠償責任?！盵1]目前,兩個國務院的批復文件就是核損害賠償制度最主要的規(guī)定。國函 〔1986〕44號文件中規(guī)定:“在核電站現(xiàn)場內發(fā)生核事故所造成的核損害,或者核設施的核材料于其他人接管之前,以及在接管其他人的核材料之后,在中華人民共和國境內發(fā)生核事故所造成的核損害,該營運人對核損害承擔絕對責任;其他人不承擔任何責任。”[2]國函 〔2007〕64號文件中規(guī)定:“營運者應當對核事故造成的人身傷亡、財產損失或者環(huán)境受到的損害承擔賠償責任。營運者以外的其他人不承擔賠償責任?！盵3]前后兩個立法性文件可以看出,對于核事故造成的核損害,我們的立法理念都是明確了絕對責任和唯一責任原則,即只有核設施的營運者承擔核損害責任,而其他任何人都不承擔由于核事故造成的核損害賠償責任。這是與國際公約以及整個核損害賠償領域的主流觀點保持一致的。同時 《侵權責任法》第七十條也重申了這一點。目前,除美國和奧地利外,在核損害賠償責任方面有立法的國家基本都采用了絕對責任和唯一責任原則。[4]此外還可以看出,我國法律文件中法條文字表述的變化,體現(xiàn)了我國立法理念的進步。從國函 〔1986〕44號文件中簡單規(guī)定營運人承擔絕對責任,到國函〔2007〕64號文件中進一步引申了核事故造成的“人身傷亡、財產損失或者環(huán)境受到的損害”承擔賠償責任,這是將 《關于核損害的民事責任的維也納公約》 (簡稱 《維也納公約》)體系的1997年 《核損害補充賠償公約》的內容一定程度的納入,不可不謂之是很大的進步。雖然保留了營運者承擔核責任的范圍局限在中華人民共和國境內,與國際公約所秉承的盡可能最大化的擴大保護范圍有悖,但是這也是與核工業(yè)領域的發(fā)展階段和發(fā)展能力相適應的。而放眼全球各國,即便國際社會對核損害賠償責任的重視程度之高、呼聲之大,真正做到無國界承擔核損害賠償責任的國家也是極少數的。

因此,在涉外核領域的項目中,對于核責任基本歸責原則的一致性,往往能夠得到合同談判雙方的肯定,在充分的溝通和協(xié)商后,經過一定的文字調整,能夠達到供應商和運營商都相對能接受的合同條款的文字表述。這說明在國內外都認可核事故的特殊性和不可估量的破壞性,這決定了核事故所造成的核損害應當由運營者承擔責任,這也是對發(fā)生核事故后第三方能夠第一時間得到及時賠償的重要保障。

2 責任豁免的分歧

在實際的核設施設備、核燃料和核技術服務的合同談判中,對營運者而言,核責任的絕對性和唯一性使其即使謹慎操作、經營和管理,仍有一些極其特殊的情況使得難以完全避免潛在危險的發(fā)生?？紤]到承擔責任的潛在后果可能對產業(yè)發(fā)展產生的巨大影響,有合理的責任豁免情形更顯重要。也正因為責任豁免的存在,有學者提出,核責任的歸責原則嚴格來說應當叫 “無過錯責任”,因為 “絕對責任”較為嚴格,通常情況下不允許責任人由抗辯。[5]運營者和供應商地位的不同以及各國立法理念的迥異,使得在相對一致的歸責原則的理念指導下,出現(xiàn)了責任豁免情形的分歧,這也是不同的價值衡量的體現(xiàn)。

我國 《核安全法》第九十條規(guī)定的免責事由是 “因戰(zhàn)爭、武裝沖突、暴亂等情形造成的除外。”《侵權責任法》第七十條規(guī)定:“民用核設施發(fā)生核事故造成他人損害的,民用核設施的經營者應當承擔侵權責任,但能夠證明損害是因戰(zhàn)爭等情形或者受害人故意造成的,不承擔責任。”[6]國函 〔2007〕64號文件規(guī)定: “對直接由于武裝沖突、敵對行動、戰(zhàn)爭或者暴亂所引起的核事故造成的核事故損害,營運者不承擔賠償責任?！盵3]國函 〔1986〕44號文件規(guī)定: “對直接由于武裝沖突、敵對行動、暴亂,或者由于特大自然災害所引起的核事故造成的核損害,任何營運人都不承擔責任?！盵2]

可以看出,我國核責任的免責事由主要包括了不可抗力和受害人故意兩個方面。其中不可抗力涵蓋了戰(zhàn)爭、武裝沖突、暴亂、敵對行動、特大自然災害等,并在不同的法律文件中通過不完全列舉的方式進行了留白。這樣的免責事由也是與國際公約的理念一致的?！蛾P于核能領域中第三方責任的公約》(《簡稱巴黎公約》)第九條規(guī)定的免責事由包括 “武裝沖突、敵對行動、內戰(zhàn)、暴亂、異常巨大的自然災害”。[7]《維也納公約》第四條規(guī)定的免責事由包括 “軍事沖突、敵對行動、內戰(zhàn)、暴亂等行為”,而特大自然災害不承擔責任的情形則需要 “除非裝置國的法律有相反的規(guī)定”[8]。但是由于各國立法理念存在分歧,比如德國是非常尊崇狹義嚴格責任的國家,即使是其作為締約國的 《巴黎公約》所規(guī)定的武裝沖突、內戰(zhàn)或重大自然災害也不予豁免,而法國則是只允許窮盡列舉的四種情形的可以作為免責事由。[9]在我們作為核領域涉外合同的進口國時,供應商一方面為了免除自身的責任、另一方面又由于其國內法的立法理念的不同,往往在免責事由的理解上分歧巨大,從而導致了談判的艱難性。針對第二種受害人故意的責任豁免情形,由于理解的不同,實踐中也存在一定的分歧。由于核責任的特殊性質把對社會公眾的保護責任通過立法強制要求由運營商承擔,但是受害人的故意作為或者不作為的行為所導致的核責任,對于該受害人而言,如果運營商繼續(xù)承擔責任就是與基本的民法原則相背離的。因此,如果營運者能夠證明該次核責任是由于受害人故意的作為或者不作為引起的,對該受害人而言,營運者是不承擔核損害賠償責任的。也因此,即使有部分國際公約 (如 《巴黎公約》)或其他國家的國內法并沒有納入這一點,本著公平原則,尤其是在進口合同中我國往往是核設施的運營者,筆者認為,我國將受害人故意的免責事由納入責任豁免的范圍是合理的。此外,實踐中 “受害人”的范圍是否包括法人也往往是爭議的問題之一?？紤]到法人是可以具備主觀惡意,并且法人的主觀惡意一旦實施起來更具有組織性和規(guī)模性,造成的損害結果也可能更大,因此,筆者認為,能應當將法人也納入到 “受害人”的范圍內。

3 責任限額的迥異和強制財務保證原則

核損害民事責任的責任限額,是指對于責任主體的賠償金額設定一個最高額度,對于核事故造成的損失如超出該最高限額,超出的部分營運者可免于進行賠償,即法律規(guī)定的營運人對于核事故的最高賠償金額。[5]責任限額與訴訟時效共同組成了核損害賠償責任的原則——有限責任原則。也就是說,營運者對一次核事故造成的損害,都只在一定的索賠期內承擔一定數額的賠償責任。[9]這也是對核責任看似無限責任的絕對責任原則和唯一責任原則的一種彌補,從而抵消阻礙和影響核能領域的產業(yè)發(fā)展的負面效果,否則將沒有任何資本或者實體愿意承擔不可預估的風險向核能領域投資。以福島為例,截止到2018年7月,日本2011年福島事故的賠償金額就已經達到了7.4萬億日元,約4500億人民幣。[10]福島的運營商東電顯然無力承擔此巨額核損害,目前以國有化為代價換取政府支持后,通過國債方式進行償還。我們可以意識到,對于供應商應承擔的責任,如果沒有有限責任原則,恐怕沒有供應商有能力且有膽量負擔涉足核工業(yè)領域的風險。

《核安全法》規(guī)定:“核設施營運單位應當通過投保責任保險、參加互助機制等方式,作出適當的財務保證安排,確保能夠及時、有效履行核損害賠償責任?！盵1]《侵權責任法》則規(guī)定:“承擔高度危險責任,法律規(guī)定賠償限額的,依照其規(guī)定?！盵6]確認了核責任作為高度危險責任是應當有限額的。我國國函 〔1986〕44號文件規(guī)定:“對于一次核事故所造成的核損害,營運人對全體受害人的最高賠償額合計為人民幣一千八百萬元。對核損害的應賠總額如果超過前款規(guī)定的最高賠償額,中華人民共和國政府將提供必要的、有限的財政補償,其最高限額為人民幣三億元?！盵2]國函 〔2007〕64號文件第七條規(guī)定:“核電站的營運者和乏燃料貯存、運輸、后處理的營運者,對一次核事故所造成的核事故損害的最高賠償額為3億元人民幣;其他營運者對一次核事故所造成的核事故損害的最高賠償額為1億元人民幣。核事故損害的應賠總額超過規(guī)定的最高賠償額的,國家提供最高限額為8億元人民幣的財政補償。對非常核事故造成的核事故損害賠償,需要國家增加財政補償金額的由國務院評估后決定。”[3]通過賠償數額的提高可以看出,隨著經濟的發(fā)展和安全意識的提高,我國的核工業(yè)行業(yè)和政府都具備了更強大的面對核損害賠償的能力,但是并沒有達到能承擔無限責任的程度。當我們在希望簽訂進口合同時,與本國是無限責任或者更高的賠償數額作為責任限額的供應商進行合作時,責任限額就成為了另一個無法逃避的焦點。供應商通常希望在無法改變我國立法的前提下,通過更加完善的合同條款來保障自身的商業(yè)利益同時免除其可能承擔的任何核責任。年內新出臺的 《核安全法》在征求意見的過程中曾有專章規(guī)范核損害責任的賠償數額,在立法專家和公眾的呼吁下大幅度地提高了賠償數額,但是經過幾輪草案修改,最終只保留了核損害賠償的原則性規(guī)定,將這一聚焦了眾多意見并且可能實質影響核工業(yè)發(fā)展方向的內容留待專門的法律進行規(guī)定,期待屆時能夠就核損害賠償這一復雜的問題形成基本共識。

為了保護受害者,同時使得運營者不因此破產,各國的核損害賠償立法都規(guī)定了保險和其他方式的強制財務保證。國函 〔2007〕64號文件第八條規(guī)定:“營運者應當做出適當的財務保證安排,以確保發(fā)生核事故損害時能夠及時、有效的履行核事故損害賠償責任。在核電站運行之前或者乏燃料貯存、運輸、后處理之前,營運者必須購買足以履行其責任限額的保險?！蔽覈壳昂藫p害賠償責任的強制責任保險主要險種叫 “核第三者責任險”,通過其主要保險人核共體官方對該險種的介紹可以看出,該險種是 “在核設施發(fā)生核事故時對國家核損害相關規(guī)定而必須持有的強制保險,保單限額根據國家規(guī)定的變化而變化”,按年繳納,也可謂是量身定做。但是對于國家兜底的財政補償目前還沒有啟動過,在實踐中也沒有相關經驗。

筆者認為,不論在立法上還是在實踐中,我國的責任限額理念和國際上已經接軌,至于賠償金額目前距離很多國家還存在差距,這是與不同國家的經濟發(fā)展水平、產業(yè)成熟程度和行業(yè)內企業(yè)的承受能力息息相關的。我國經濟發(fā)展水平綜合看來距離發(fā)達國家還存在不小的差距,幾家核能領域的國企作為發(fā)電企業(yè)占國家整體能源比例不到4%,[11]遠遠達不到承擔可能的巨額賠償金的能力。在短期內,即使對責任限額有所調整,在充分保護社會公眾利益的同時,也應當充分考慮我國現(xiàn)階段的實際能力,以免對產業(yè)的發(fā)展造成過重的負擔,阻礙這個關鍵命脈產業(yè)的正常發(fā)展。

4 追索權——運營商之痛

多數學者在探討核損害賠償責任時往往忽略了追索權的問題,這是由于學者們大多關心公眾安全和民眾利益,主要考慮第一層核責任特殊性對公眾的損害應該如何得到合理補償,而往往沒有考慮更深一層的運營商在承擔了社會賠償責任后如何保護自身權益的問題。而在涉外核領域的合同中,能不能追索、追索的原因是什么、追索的范圍有多大是雙方的核心利益問題。從產業(yè)發(fā)展的高度上看,核能產業(yè)能否健康長遠的發(fā)展和要求供應商能否承擔足夠的安全責任警惕義務與追索權能否行使、如何行使密切相關。

我國 《核安全法》規(guī)定:“為核設施營運單位提供設備、工程以及服務等的單位不承擔核損害賠償責任。核設施營運單位與其有約定的,在承擔賠償責任后,可以按照約定追償。”[1]在肯定唯一責任和絕對責任原則的同時,我們把追索權的問題留給了雙方約定,也就是說在運營者承擔了對社會公眾的核損害賠償責任后,有權利向供應商或者其他人 “依照約定”進行追償。國函〔1986〕44號文規(guī)定: “如果核損害是由致害人故意的作為或者不作為所造成的,有關營運人只對該致害人有追索權?！盵2]國函 〔2007〕64號文進一步規(guī)定:“營運者與他人簽訂的書面合同對追索權有約定的,營運者向受害人賠償后,按照合同的約定對他人行使追索權。核事故損害是由自然人的故意作為或者不作為造成的,營運者向受害人賠償后,對該自然人行使追索權。”[3]可以看出,我們對于追索權的規(guī)定分了兩個方面:一方面是對于故意制造核事故的致害人有追索權;另一方面是根據合同的約定,一般來說都是向設備、技術或者燃料的供應商行使追索權。國函 〔2007〕64號文將國函 〔1986〕44號文中的“致害人”明確為 “自然人”,將可能的法人排除出去,這是與 《維也納公約》的內容保持一致的,而將能否向供應商追索保留給雙方的約定。

正是因為我國立法把追索權能否行使以及怎么行使的內容留給了約定,由于核工業(yè)項目建設和運營周期漫長,核安全設備和物項的質保和監(jiān)管覆蓋設備和物項的整個生命周期,同時堆型確定后受制于技術前后一致性要求,需要持續(xù)進口相關設備和采購服務,以及關鍵知識產權的全面研發(fā)還有待查漏補缺,在商務實踐中我們作為運營商采購的角色遠多于作為供應商的角色,因此常常處于談判中的不利地位?！毒S也納公約》對追索權的行使也有類似的內容,加之很多公約的締約國在批準公約時對該條款做了保留,因此在實踐中不論是不是公約的締約國,追索權問題都是爭議的焦點。運營商在對公眾賠償后,理應核實核損害事故的發(fā)生原因,如果是運營造成的核事故則該事故由自身兜底,但是如果導致該核事故的原因完全或者主要由供應商提供的設備、技術或者燃料造成,運營商在向公眾承擔了巨額損失后還得不到追償未免有違民法的公平原則。再深挖可能造成的影響,供應商由于對提供的設備、技術和服務沒有核責任承擔的任何可能性,其對質量和安全保障的審慎意識也遠遠不如對可能面臨特殊賠償的重視程度。尤其是如果實踐中對第一種情形 “自然人故意”咬文嚼字,認為只有自然人的主觀故意才可能被追償,而法人單位即使故意也不應當作為追償的理由,那么對高度危險的核設施而言,作為供應商的法人一旦出現(xiàn)故意或者重大過失行為,其主觀惡性和行為后果都遠遠大于自然人故意。因為供應商在執(zhí)行合同的過程中有更多的可能性給核事故的發(fā)生造成隱患,如果真的存在主觀故意,后果更甚于對核設施的武力襲擊。

因此,筆者認為,雖然核損害賠償責任要求運營商承擔第一重的賠償責任以保護公眾利益,但在核損害發(fā)生后社會保險、政府擔保的同時,追尋核責任的原因也至關重要。因此,追索權應當由立法的形式被確認下來。至于追索權的界限,如果供應商已經盡到了基本的審慎義務,那么將不被追責,但是如果是故意或者重大過失,供應商或者其他相關的責任人應當被追究相應的核損害賠償的責任。

5 結語:背后的原因和我國核責任體系發(fā)展未來之路

由于核事故造成的損害極其特殊,核損害賠償責任體系的建設既關乎公眾利益的保護,也關乎投資者對于核能行業(yè)的投資信心,如何能夠將兩個方面的考慮都兼顧將是該制度設計和建設的關鍵所在。 《維也納公約》體系和 《巴黎公約》體系是在歐洲國土毗鄰度高、一旦發(fā)生核事故相互牽連甚廣的背景下產生的,其確定的重要原則和賠償模式也在各國通過國內法的形式被基本確定下來,我國作為不是任何一個公約的締約國依然表明了負責任的大國態(tài)度,采納了基本的核損害賠償責任原則和賠償模式。

然而,由于發(fā)展模式和發(fā)展階段的不同,核損害賠償的立法細節(jié)也必然有著巨大的差異,正如本文所述,責任豁免、責任限額、追索權的理解不同都是立法理念迥異的結果,更是國際合同實踐中出于不同的利益考量得出的現(xiàn)實問題。比如受到國際原子能機構大力倡導的 《維也納公約》體系的締約國大多能源結構中核能已經舉足輕重,例如法國核能占國家能源比例達到70%,[9]而我國只有不到4%。尤其很多締約國已經經過工業(yè)革命的充分發(fā)展達到發(fā)達國家的經濟水平和社會水平,不論是企業(yè)還是整個核能產業(yè)都具有應對核損害的基本能力,而我國核能行業(yè)是否具備無限額承擔特殊責任的能力值得商榷。

雖然核損害賠償是促進核設施安全運行的一項重要制度,并且不同于普通的損害賠償,但正是因為我國核工業(yè)承擔能力有限,為了平衡行業(yè)發(fā)展和社會公眾的利益保護,也不適宜將眾多分歧過于簡單粗暴的解決。核工業(yè)是國家的關鍵命脈行業(yè),如果立法沒有給行業(yè)留出充分的發(fā)展空間,將直接反映在我們的涉外引進來走出去的合同中,巨額保費和過高的保障責任將擠占產業(yè)發(fā)展的生存空間,那么對我國的能源安全和國防安全都是影響不可估量的。因此,筆者認為,應當在充分的討論、論證并且腳踏實地的評估對行業(yè)健康長遠發(fā)展的前提下,待形成基本共識后,再行詳細制定核損害賠償領域的專門法律將是更好的選擇,也將對涉外核工業(yè)領域實踐應用起到不小的幫助。