周如明

(蘇州熱工研究院有限公司,江蘇 蘇州 215004)

1 提升核電公眾參與水平的緊迫性

1.1 概述

當(dāng)前,提升公眾參與水平已經(jīng)成為促進(jìn)我國(guó)核電發(fā)展的重要議題之一。

一方面,這是社會(huì)進(jìn)步的需要。自 《中華人民共和國(guó)信息公開(kāi)條例》(2007年)和 《環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與暫行辦法》(2006年)等條例和規(guī)定發(fā)布以來(lái),有效地調(diào)動(dòng)了公眾參與環(huán)境保護(hù)的積極性和主動(dòng)性,暢通了公眾訴求的表達(dá)渠道。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展,公眾日益增長(zhǎng)的環(huán)境意識(shí)和環(huán)境維權(quán)需求,要求進(jìn)一步提升公眾參與水平,以保障廣大人民群眾的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)。

另一方面,是由于福島核事故后出現(xiàn)了一些反對(duì)核電的輿情。在目前高度開(kāi)放的輿論環(huán)境下,不同認(rèn)知的個(gè)人或不同利益的群體對(duì)于核電有各種不同的看法,是正常的情況。然而,福島核事故的發(fā)生,使得一部分公眾增加了對(duì)核電安全的焦慮感,加上一些媒體的不實(shí)宣傳,公眾對(duì)于核電的負(fù)面看法有所增加。例如,有知名學(xué)者不斷發(fā)表 “堅(jiān)決反對(duì)內(nèi)陸建設(shè)核電站”“內(nèi)陸核電不適合我國(guó)國(guó)情”等文章;江西省望江縣4名退休老干部公開(kāi)發(fā)表 “吁請(qǐng)停建江西彭澤核電廠的陳情書(shū)”;在有的自媒體上,流傳著渲染核電廠危害的報(bào)道,尤其是夸大切爾諾貝利核事故輻射健康效應(yīng)的文章;江門(mén)核燃料工業(yè)園的停建風(fēng)波等。

公眾中出現(xiàn)一些反對(duì)核電的輿情,迫切要求我們努力提升公眾參與的水平,以促進(jìn)我國(guó)核電的和諧發(fā)展。

1.2 國(guó)外經(jīng)驗(yàn)反饋

美國(guó)和法國(guó)是當(dāng)今世界的主要核電國(guó)家。在這兩個(gè)國(guó)家中,也曾經(jīng)出現(xiàn)不少反對(duì)核電的輿情。隨著美國(guó)和法國(guó)政府提出的明確法規(guī)要求以及監(jiān)管部門(mén)良好的執(zhí)行實(shí)踐,實(shí)現(xiàn)了核電的高水平公眾參與,有關(guān)的經(jīng)驗(yàn)反饋值得我們借鑒。

1.2.1 美國(guó)的實(shí)踐[1]

在美國(guó)核電發(fā)展史上,出現(xiàn)過(guò)不少反對(duì)核電的輿情,例如:1979年5月 (三哩島核事故后),大約65 000人在華盛頓參加反對(duì)核電的游行和集會(huì);2010年1月,大約175個(gè)反核積極分子參加了202.78 km的行走,以努力阻止Vermont Yankee核電廠的運(yùn)行執(zhí)照更新;2012年2月,美國(guó)南方電力公司取得NRC(美國(guó)核管理委員會(huì))對(duì)Vogtle核電廠擴(kuò)建兩臺(tái)AP1000機(jī)組的許可證,而當(dāng)時(shí)有12個(gè)環(huán)保和反核電團(tuán)體提出停止該擴(kuò)建工程的訴訟。

盡管美國(guó)社會(huì)出現(xiàn)過(guò)不少反對(duì)核電的輿情,但NRC發(fā)布的法規(guī)與執(zhí)行實(shí)踐提升了公眾參與水平,能夠保障美國(guó)核電的和諧發(fā)展。尤其是,1975年發(fā)布的聯(lián)邦法規(guī)10CFR9,該法規(guī)保障了核電信息透明;1984年發(fā)布的聯(lián)邦法規(guī)10CFR51,該法規(guī)明確NRC是核電廠執(zhí)照申請(qǐng)審批中環(huán)境影響評(píng)估公眾參與的責(zé)任主體,從而保障了公眾參與的公開(kāi)性、公平性和權(quán)威性。

1.2.2 法國(guó)的實(shí)踐[2]

在法國(guó)核電發(fā)展史上,也出現(xiàn)過(guò)不少反對(duì)核電的輿情。例如:在1975—1977年之間,有10次示威活動(dòng)抗議核電,大約有17.5萬(wàn)人參加;2004年1月,多達(dá)15 000人的反核抗議者在巴黎游行,反對(duì)建造EPR;在日本福島核事故發(fā)生后的4月,數(shù)千人在法國(guó)各地進(jìn)行反核抗議,要求關(guān)閉反應(yīng)堆。

盡管法國(guó)社會(huì)出現(xiàn)過(guò)不少反對(duì)核電的輿情,但與美國(guó)的情況相同,這些反對(duì)核電的輿情并沒(méi)有影響核電廠的運(yùn)行或建造。相反,法國(guó)政府在2006年發(fā)布的 《核領(lǐng)域透明度和安保的法令》,將核電信息透明和公眾參與提高到了新的水平,其中核設(shè)施的長(zhǎng)效公眾溝通機(jī)制是值得我們研究借鑒的。

2 關(guān)于如何提升我國(guó)核電公眾參與水平的討論

2.1 核電信息透明度

自從 《中華人民共和國(guó)信息公開(kāi)條例》(2007年)和 《環(huán)境信息公開(kāi)辦法 (試行)》(2011年)發(fā)布以來(lái),環(huán)保部 (國(guó)家核安全局)已經(jīng)作出了極大的努力來(lái)實(shí)現(xiàn)核電廠的信息公開(kāi)。現(xiàn)在,在生態(tài)環(huán)境部的網(wǎng)站上,可以檢索到大量的核電廠信息,例如,有關(guān)核電廠的法規(guī)、導(dǎo)則和政策文件,國(guó)家核安全年報(bào),全國(guó)輻射環(huán)境質(zhì)量年報(bào),執(zhí)照申請(qǐng)?zhí)峤坏沫h(huán)境報(bào)告與審批意見(jiàn),核電廠的執(zhí)照申請(qǐng)批準(zhǔn)書(shū)等。

2017年9月發(fā)布的 《中華人民共和國(guó)核安全法》對(duì)于核設(shè)施的信息公開(kāi)有進(jìn)一步的明確規(guī)定,包括:國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)及核設(shè)施所在地省、自治區(qū)、直轄市人民政府指定的部門(mén)應(yīng)當(dāng)在各自職責(zé)范圍內(nèi)依法公開(kāi)核安全相關(guān)信息;國(guó)務(wù)院核安全監(jiān)督管理部門(mén)應(yīng)當(dāng)依法公開(kāi)與核安全有關(guān)的行政許可,以及核安全有關(guān)活動(dòng)的安全監(jiān)督檢查報(bào)告、總體安全狀況、輻射環(huán)境質(zhì)量和核事故等信息;核設(shè)施營(yíng)運(yùn)單位應(yīng)當(dāng)公開(kāi)本單位核安全管理制度和相關(guān)文件、核設(shè)施安全狀況、流出物和周?chē)h(huán)境輻射監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)、年度核安全報(bào)告等信息。

《中華人民共和國(guó)核安全法》的這些規(guī)定,將會(huì)進(jìn)一步提升核電廠的信息透明度。

2.1.1 關(guān)于核電廠流出物排放年報(bào)和輻射環(huán)境監(jiān)測(cè)年報(bào)

核電廠營(yíng)運(yùn)單位需要轉(zhuǎn)變觀念,認(rèn)識(shí)到公眾有權(quán)利獲取與核電廠排放有關(guān)的信息,做好充分的準(zhǔn)備,向公眾公開(kāi)這些信息。同時(shí),核電廠營(yíng)運(yùn)單位要與監(jiān)管部門(mén)共同努力,盡快制定出核電廠流出物排放年報(bào)和輻射環(huán)境監(jiān)測(cè)年報(bào)的格式和內(nèi)容,使得這兩份年報(bào)是易讀的和易懂的。在這方面可以借鑒美國(guó)NRC的經(jīng)驗(yàn)。例如:在美國(guó)核電廠的流出物排放報(bào)告中,給出了根據(jù)排放量計(jì)算得到的公眾個(gè)人劑量,使得公眾可以了解到核電廠排放的影響處在天然輻射本底漲落范圍。

2.1.2 借鑒美國(guó)NRC網(wǎng)站經(jīng)驗(yàn),提升我國(guó)核電的信息透明度

美國(guó)NRC網(wǎng)站給出的核電信息量是巨大的,有30多個(gè)熱點(diǎn)問(wèn)題的文檔,有各種核電新聞和事件報(bào)告,有各核電廠不同階段的執(zhí)照申請(qǐng)報(bào)告和NRC的評(píng)估報(bào)告,等等。建議國(guó)家核安全局進(jìn)一步研究擴(kuò)大核電信息公開(kāi)的內(nèi)容 (例如,國(guó)家核安全局對(duì)于營(yíng)運(yùn)單位環(huán)境影響報(bào)告和安全分析報(bào)告的評(píng)估報(bào)告)以及增強(qiáng)公開(kāi)信息的時(shí)效性(例如,核電廠的事件信息)。

2.1.3 在核電信息公開(kāi)過(guò)程中增加正確安全觀宣傳

建議國(guó)家核安全局以多種方式增加風(fēng)險(xiǎn)文化教育,推動(dòng)公眾以正確的核安全觀來(lái)認(rèn)識(shí)核電;同時(shí),可以借鑒美國(guó)NRC經(jīng)驗(yàn),在生態(tài)環(huán)境部(國(guó)家核安全局)網(wǎng)站上設(shè)置公眾常見(jiàn)問(wèn)題回答欄目,以及時(shí)釋疑解惑。

2.2 公眾參與的責(zé)任主體

2006年發(fā)布的 《環(huán)境影響評(píng)估公眾參與暫行辦法》規(guī)定,建設(shè)單位或者其委托的環(huán)境影響評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)是公眾參與的責(zé)任主體。在2016年發(fā)布的 《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與辦法》(征求意見(jiàn)稿)中,明確將建設(shè)單位作為環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與的唯一責(zé)任主體。

在2017年發(fā)布的 《中華人民共和國(guó)核安全法》中,規(guī)定核設(shè)施營(yíng)運(yùn)單位 “應(yīng)當(dāng)就涉及公眾利益的重大核安全事項(xiàng)通過(guò)問(wèn)卷調(diào)查、聽(tīng)證會(huì)、論證會(huì)、座談會(huì),或者采取其他形式征求利益相關(guān)方的意見(jiàn),并以適當(dāng)形式反饋”,同時(shí)還規(guī)定核設(shè)施所在地省、自治區(qū)、直轄市人民政府 “應(yīng)當(dāng)就影響公眾利益的重大核安全事項(xiàng)舉行聽(tīng)證會(huì)、論證會(huì)、座談會(huì),或者采取其他形式征求利益相關(guān)方的意見(jiàn),并以適當(dāng)形式反饋”。

核電廠營(yíng)運(yùn)單位必須做好涉及征地、用海、移民等有關(guān)的公眾參與工作,但在涉及鄰避效應(yīng)、核事故引起的安全焦慮或不實(shí)報(bào)道引起的公眾疑慮時(shí),由營(yíng)運(yùn)單位和地方人民政府來(lái)開(kāi)展公眾參與工作,是有局限性的。這里,建議政府相關(guān)部門(mén)研究美國(guó)NRC的經(jīng)驗(yàn)反饋。

在美國(guó),按照聯(lián)邦法規(guī)10CFR51的規(guī)定,執(zhí)照申請(qǐng)者提交環(huán)境報(bào)告后,NRC要對(duì)各種環(huán)境問(wèn)題進(jìn)行獨(dú)立評(píng)估,所有的評(píng)估意見(jiàn)編入環(huán)境影響意見(jiàn)書(shū) (EIS)初稿中,向社會(huì)公眾公開(kāi),然后由NRC作為責(zé)任主體開(kāi)展公眾參與活動(dòng)。NRC對(duì)所征求到的公眾意見(jiàn)逐條加以回答,并將所有的公眾意見(jiàn)以及回答編入最終的EIS,向公眾公開(kāi)。這里給出美國(guó)Vogtle核電廠擴(kuò)建3、4號(hào)機(jī)組 (AP1000)COL(聯(lián)合運(yùn)行執(zhí)照)審查中的公眾參與實(shí)例[3]。

2010年9月,NRC完成Vogtle核電廠3、4號(hào)機(jī)組EIS初稿后發(fā)布公告征求公眾意見(jiàn) (75天征求意見(jiàn)時(shí)間)。2010年10月7日,NRC在喬治亞州韋恩斯伯勒市召開(kāi)了一次公眾意見(jiàn)調(diào)查會(huì)議,80人參加了會(huì)議,22個(gè)出席者提出了口頭意見(jiàn)。此外,NRC收到了37封提出意見(jiàn)的信件和電子郵件。NRC總共整理出210條意見(jiàn)。其中,對(duì)于發(fā)展核電和Vogtle核電廠3、4號(hào)機(jī)組項(xiàng)目持積極支持態(tài)度的意見(jiàn)41條,約占總數(shù)的20%;對(duì)于發(fā)展核電和Vogtle核電廠3、4號(hào)機(jī)組項(xiàng)目持明確反對(duì)意見(jiàn)的有31條,約占總數(shù)的15%。

在對(duì)Vogtle核電廠3、4號(hào)機(jī)組提出的公眾意見(jiàn)中,也有不少對(duì)于輻射安全的質(zhì)疑。例如,有公眾提出,“南卡羅來(lái)納州大學(xué)進(jìn)行的一項(xiàng)研究指出,在Vogtle核電廠80.47 km范圍內(nèi),黑人婦女的宮頸癌發(fā)病率高于平均水平,黑人男子的食道癌發(fā)病率較高”;“自Vogtle核電廠的兩個(gè)反應(yīng)堆投運(yùn)以來(lái),Burke縣所有癌癥的死亡率(每10萬(wàn)人的死亡數(shù))增加24.2%,而嬰兒死亡增加70.1%?！?/p>

對(duì)于公眾的這些質(zhì)疑意見(jiàn),NRC在Vogtle核電廠3、4號(hào)機(jī)組最終EIS中明確表示不予接受,并說(shuō)明了理由:“評(píng)估了核電廠4個(gè)機(jī)組運(yùn)行產(chǎn)生的預(yù)期劑量。最大受照個(gè)人的劑量估算為:全身小于0.03 mSv/a;最高劑量器官,小于0.1 mSv/a。NRC認(rèn)為這樣的輻射劑量是很小的,它們低于NRC和EPA的劑量標(biāo)準(zhǔn),且遠(yuǎn)低于天然輻射源對(duì)美國(guó)公眾個(gè)人全身造成3.11 mSv/a的平均劑量?！?“喬治亞州的環(huán)境保護(hù)部門(mén)對(duì)廠址周?chē)M(jìn)行環(huán)境監(jiān)測(cè)。這些監(jiān)測(cè)結(jié)果表明,環(huán)境中沒(méi)有來(lái)自核電廠的放射性物質(zhì)的明顯累積。”

NRC作為美國(guó)聯(lián)邦政府監(jiān)管機(jī)構(gòu),對(duì)所有的公眾意見(jiàn)作了判斷、解釋和表態(tài),在公眾參與中體現(xiàn)了公開(kāi)性、公正性和權(quán)威性。

我國(guó)于2006年制訂并實(shí)施了 《環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與暫行辦法》,有效調(diào)動(dòng)了公眾參與生態(tài)環(huán)境保護(hù)的積極性和主動(dòng)性,暢通了公眾訴求表達(dá)渠道。

2018年4月16日,我國(guó)生態(tài)環(huán)境部審議并原則通過(guò) 《環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與辦法 (草案)》。該辦法對(duì)公眾參與責(zé)任主體以及信息公開(kāi)內(nèi)容、時(shí)限、載體等進(jìn)行優(yōu)化設(shè)計(jì),并由過(guò)去規(guī)范性文件上升為部門(mén)規(guī)章,積極推動(dòng)構(gòu)建政府為主導(dǎo)、企業(yè)為主體、社會(huì)組織和公眾共同參與的環(huán)境治理體系。筆者期望在我國(guó)核電廠公眾參與工作中,政府部門(mén) (尤其是監(jiān)管部門(mén))不斷增強(qiáng)主導(dǎo)作用,以提升公眾參與的水平,努力實(shí)現(xiàn)核電公眾參與的公開(kāi)性、公平性和權(quán)威性。

2.3 公眾溝通機(jī)制

近年來(lái),我國(guó)擬建核電項(xiàng)目均開(kāi)展了一定的公眾溝通工作,也取得了一定的經(jīng)驗(yàn),但這些擬建核電項(xiàng)目尚未建立長(zhǎng)效的公眾溝通機(jī)制。各運(yùn)行核電廠已經(jīng)十分重視與所在地區(qū)的公眾進(jìn)行溝通,如能建立長(zhǎng)效的公眾溝通機(jī)制,將進(jìn)一步有助于實(shí)現(xiàn)與周?chē)姷牧己脺贤ā?/p>

建立核電廠的公眾溝通機(jī)制涉及法規(guī)要求、政府相關(guān)部門(mén)的職能、經(jīng)費(fèi)保障等較多問(wèn)題,需要生態(tài)環(huán)境部與其他政府部門(mén)深入研究,確定法規(guī)依據(jù)以及適合我國(guó)國(guó)情的方案。

對(duì)于核電的公眾溝通機(jī)制,有兩種可以借鑒的方案。

2.3.1 法國(guó)核設(shè)施的地方信息溝通委員會(huì)[4]

按照 《核領(lǐng)域透明度和安保的法令》(2006年)的規(guī)定,法國(guó)核電廠所在地區(qū)要成立地方信息溝通委員會(huì)。委員會(huì)的功能是,對(duì)所涉及范圍的人體健康和環(huán)境影響進(jìn)行總體跟蹤、信息溝通以及 (各種不同利益群體之間的)合作協(xié)調(diào)。委員會(huì)的成員包括:行政區(qū)理事會(huì)代表,市議會(huì)代表,社區(qū)團(tuán)體協(xié)商會(huì)議代表;行政區(qū)選舉的國(guó)會(huì)議員;環(huán)境保護(hù)協(xié)會(huì)代表,經(jīng)濟(jì)利益相關(guān)的代表,雇員工會(huì)組織代表,醫(yī)療界代表,以及有資格的人士。委員會(huì)的經(jīng)費(fèi)來(lái)自國(guó)家 (法國(guó)核安全局)和地方政府,可以開(kāi)展咨詢服務(wù),還可以進(jìn)行與廠址排放有關(guān)的環(huán)境監(jiān)測(cè)或分析。執(zhí)照持有者、核安全局和其他國(guó)家服務(wù)機(jī)構(gòu)向地方信息委員會(huì)送交其完成任務(wù)需要的文件和信息。

在實(shí)際運(yùn)作中,各地方信息溝通委員會(huì)每年至少組織一次對(duì)公眾公開(kāi)的會(huì)議,它們有網(wǎng)站或者在地方當(dāng)局網(wǎng)站上有網(wǎng)頁(yè),還可要求開(kāi)展專(zhuān)家評(píng)估或有措施來(lái)監(jiān)測(cè)核電廠向環(huán)境的排放。地方信息溝通委員會(huì)的各種活動(dòng)通過(guò)法國(guó)核安全局的主導(dǎo)和支持得以實(shí)現(xiàn)。例如,參加法國(guó)核安全局組織的核安全檢查 (包括福島核事故后的核電廠壓力測(cè)試以及相關(guān)核電廠的十年大修安全評(píng)估等),并給出觀察意見(jiàn)。

在法國(guó),各核設(shè)施地方信息溝通委員會(huì) (全國(guó)共35個(gè))可以協(xié)會(huì)的形式成立全國(guó)聯(lián)合會(huì),負(fù)責(zé)向國(guó)家和歐盟當(dāng)局表達(dá)他們的意見(jiàn),并可就共同關(guān)心的問(wèn)題提供支持。例如,2016年11月16日在巴黎召開(kāi)的第28次地方信息溝通委員會(huì)全國(guó)會(huì)議,主要討論了 “當(dāng)前重大安全問(wèn)題”和“場(chǎng)外應(yīng)急計(jì)劃”。

2.3.2 大亞灣核電廠核安全咨詢委員會(huì)

大亞灣核電廠在20世紀(jì)80年代建設(shè)期間曾遭遇香港 “百萬(wàn)公眾”簽名反對(duì)的事件。1988年,國(guó)務(wù)院核電辦和港澳辦聯(lián)合發(fā)文明確由核工業(yè)部責(zé)成廣東核電合營(yíng)有限公司組建大亞灣核電廠核安全咨詢委員會(huì)。

大亞灣核電廠核安全咨詢委員會(huì)由內(nèi)地和香港的核安全、政界、教育、工程、醫(yī)學(xué)、環(huán)保和媒體的專(zhuān)業(yè)人士組成,主要活動(dòng)包括定期召開(kāi)全體會(huì)議,通報(bào)大亞灣核電廠的運(yùn)營(yíng)和安全情況,聽(tīng)取咨詢意見(jiàn);組織香港專(zhuān)業(yè)團(tuán)體、或政治團(tuán)體、學(xué)生團(tuán)體參訪大亞灣核電廠,進(jìn)行信息溝通;在香港召開(kāi)記者會(huì),通報(bào)情況,回答記者提問(wèn)。

3 結(jié)束語(yǔ)

在如何提升核電的公眾參與水平方面,需要深入研究的問(wèn)題較多,包括如何提高核電的信息透明度,如何實(shí)現(xiàn)公眾參與的公開(kāi)性、公正性和權(quán)威性,如何建立核電廠的公眾溝通機(jī)制等,而這些問(wèn)題涉及法規(guī)要求、政府職能以及綜合考慮國(guó)外經(jīng)驗(yàn)反饋與我國(guó)國(guó)情等,需要政府相關(guān)部門(mén)和有關(guān)學(xué)位不斷創(chuàng)新發(fā)展,進(jìn)一步提升我國(guó)核電的公眾參與水平,以促進(jìn)我國(guó)核電的和諧發(fā)展。