京雨

鄉(xiāng)村治理體系現(xiàn)代化是中共十九大確立的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的主要目標(biāo)之一。如何理解鄉(xiāng)村治理體系的現(xiàn)代化？如何看待鄉(xiāng)村治理中的自治、法治和德治相結(jié)合？國內(nèi)發(fā)展現(xiàn)狀中有哪些因素對(duì)于鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)水平的高低產(chǎn)生影響？ 中國鄉(xiāng)村社會(huì)及其治理有哪些特殊性？目前在全國推動(dòng)的“掃黑除惡”行動(dòng)對(duì)于鄉(xiāng)村治理有什么意義？從長(zhǎng)期來看，影響鄉(xiāng)村治理體系現(xiàn)代化的長(zhǎng)期因素有哪些？又將如何影響鄉(xiāng)村治理水平？在推進(jìn)鄉(xiāng)村治理體系現(xiàn)代化有哪些相關(guān)的改革和配套的措施？本刊特約記者為此采訪了中國社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所研究員黨國英。

“加快推進(jìn)鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化”要求，鄉(xiāng)村治理體系現(xiàn)代化是中共十九大確立的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的主要目標(biāo)之一。

鄉(xiāng)村治理體系現(xiàn)代化是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的主要目標(biāo)之一

《領(lǐng)導(dǎo)文萃》：治理概念現(xiàn)在被頻繁提及，廣泛使用到國家、社會(huì)各個(gè)層面，那么具體到鄉(xiāng)村，如何理解鄉(xiāng)村治理？又如何理解鄉(xiāng)村治理體系的現(xiàn)代化？

黨國英：中央2018年1號(hào)文件明確提出“加快推進(jìn)鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化”要求，鄉(xiāng)村治理體系現(xiàn)代化是中共十九大確立的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的主要目標(biāo)之一。國家也頒布了《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018-2022）》（以下簡(jiǎn)稱《規(guī)劃》），其中用專門篇章對(duì)這一要求的實(shí)現(xiàn)做了具體安排。鄉(xiāng)村治理是指政府通過其他組織對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)公共品保障做出的制度安排。廣義的鄉(xiāng)村治理是指涉及鄉(xiāng)村社會(huì)運(yùn)行的基礎(chǔ)制度安排及公共品保障體系，其中包括鄉(xiāng)村財(cái)產(chǎn)關(guān)系的保障制度，鄉(xiāng)村組織及居民與政府之間的公共事務(wù)往來，以及鄉(xiāng)村社會(huì)通過非政府組織系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)的公共事務(wù)往來關(guān)系。什么是現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理體系？ 鄉(xiāng)村治理體系是指國家在鄉(xiāng)村治理中所建立的體制機(jī)制、系統(tǒng)性政策措施以及相關(guān)保障系統(tǒng)。鄉(xiāng)村治理體系確立國家在鄉(xiāng)村治理中的主要任務(wù)，規(guī)范各級(jí)政府與鄉(xiāng)村自治組織之間在公共服務(wù)中的協(xié)助分工關(guān)系，維護(hù)鄉(xiāng)村自治組織的基本權(quán)能，保護(hù)鄉(xiāng)村居民的合法權(quán)利。依據(jù)中國國情及鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的要求，國家發(fā)布的《規(guī)劃》概述了我國現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理體系的主要內(nèi)涵，即包含黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障的鄉(xiāng)村組織體系，以及包含自治、法治和德治的鄉(xiāng)村社會(huì)治理體制。

《領(lǐng)導(dǎo)文萃》：現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理體系既強(qiáng)調(diào)黨組織領(lǐng)導(dǎo)，又強(qiáng)調(diào)完善村民自治，那么如何看待二者的結(jié)合？

黨國英：《規(guī)劃》強(qiáng)調(diào)鄉(xiāng)村治理要在黨組織領(lǐng)導(dǎo)下實(shí)現(xiàn)，同時(shí)要完善村民自治制度。多年來有不少政策研究者提出黨的領(lǐng)導(dǎo)與村民自治制度如何結(jié)合的問題。從直接表象上看，從村民自治工作發(fā)現(xiàn)的很多問題中，有兩個(gè)問題較為突出。一個(gè)是村黨支部委員會(huì)和村民委員會(huì)的關(guān)系很難處理好，另一個(gè)是實(shí)行村民自治制度以后，農(nóng)民群眾的各項(xiàng)民主權(quán)利的確立未能一蹴而就，農(nóng)民利益受侵犯的情形仍比較普遍。在這兩個(gè)問題中，前一個(gè)問題是關(guān)鍵。后一個(gè)問題在一定程度上是“假問題”。農(nóng)民利益受到侵犯并不能證明村民自治對(duì)于保障農(nóng)民權(quán)利沒有意義，而只能說明村民自治工作還有些沒有真正落實(shí)。

針對(duì)上述兩個(gè)問題，中央有關(guān)部門做了努力，并促成了兩個(gè)重要文件的頒布。2002年7月，中共中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳發(fā)布《進(jìn)一步做好村民委員會(huì)換屆選舉工作的通知》，提出了處理好“兩委關(guān)系”的重要意見。文件指出：提倡把村黨支部領(lǐng)導(dǎo)班子成員按照規(guī)定程序推選為村民委員會(huì)成員候選人，通過選舉兼任村民委員會(huì)成員。提倡黨員通過法定程序當(dāng)選村民小組長(zhǎng)、村民代表。提倡擬推薦的村黨支部書記人選，先參加村委會(huì)的選舉，獲得群眾承認(rèn)以后，再推薦為黨支部書記人選；如果選不上村委會(huì)主任，就不再推薦為黨支部書記人選。提倡村民委員會(huì)中的黨員成員通過黨內(nèi)選舉，兼任村黨支部委員成員。這個(gè)意見對(duì)一部分地區(qū)村民自治工作發(fā)生了積極影響，但因?yàn)橐庖姏]有轉(zhuǎn)變?yōu)榭刹僮鞯姆晌谋?，大部分地區(qū)的農(nóng)村兩委關(guān)系還未能理順。2004年6月，中共中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于健全和完善村務(wù)公開和民主管理的意見》，這個(gè)文件要求各地在抓好村民自治、民主選舉工作的基礎(chǔ)上，下大力氣建立民主決策、民主管理和民主監(jiān)督機(jī)制。文件特別就村民自治工作中一些難點(diǎn)問題的解決提出了意見，其中包括對(duì)健全村級(jí)財(cái)務(wù)管理的規(guī)定，換屆選舉后權(quán)力移交的規(guī)定，以及確立對(duì)村干部評(píng)議制度、責(zé)令辭職制度和依法罷免制度等。文件甚至對(duì)村級(jí)財(cái)務(wù)的收支審批程序也做了規(guī)定。

2002年中央發(fā)布有關(guān)政策以后，山東、廣東和湖南等省采取了類似“兩委合一”的改革辦法，用以解決“兩委”之間的矛盾。據(jù)一些案例調(diào)查，在基層實(shí)際工作中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)常常簡(jiǎn)單地支持黨支部書記兼任村委會(huì)主任，結(jié)果是雖然實(shí)現(xiàn)了“兩委合一”，但很大程度上忽略了村民自治的內(nèi)容?！兑?guī)劃》針對(duì)實(shí)踐中的問題，提出了完善村民自治制度的多種政策舉措，如果能認(rèn)真貫徹這些政策，人們所擔(dān)心的問題將會(huì)得到解決。

《領(lǐng)導(dǎo)文萃》：《規(guī)劃》強(qiáng)調(diào)自治、法治和德治是鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的一項(xiàng)重要內(nèi)容，您又如何看待自治、法治和德治相結(jié)合的問題？他們是一種什么樣的關(guān)系？

黨國英：《規(guī)劃》根據(jù)中共十九大關(guān)于鄉(xiāng)村振興的要求，提出了關(guān)于在鄉(xiāng)村治理中實(shí)現(xiàn)自治、法治和德治相結(jié)合的意見。有觀點(diǎn)認(rèn)為，自治、法治和德治不是并列關(guān)系，也不是同一層次的社會(huì)治理概念。為了說明這種關(guān)系，有必要先對(duì)自治、法治和德治給出扼要的定義。

給自治下一個(gè)定義比較困難。一般來說，自治是指在國家或國家聯(lián)盟這類大尺度的社會(huì)共同體內(nèi)部，某些層級(jí)的較小規(guī)模的社會(huì)共同體所獲得的能充分發(fā)展自己的社會(huì)治理和公共服務(wù)權(quán)能。自治其實(shí)包括兩種形態(tài)，一種是熟人社會(huì)這種小共同體的自治，一種是大尺度共同體在公共服務(wù)方面的分工協(xié)作意義上的自治，即每一級(jí)共同體按照治理效率的要求，獲得適合自己的公共服務(wù)權(quán)能。

法治是指一個(gè)社會(huì)通過民主程序制定社會(huì)行為規(guī)范的治理方式。法治社會(huì)的民主程序通常通過民主選舉產(chǎn)生立法機(jī)構(gòu)，由立法機(jī)構(gòu)按照少數(shù)服從多數(shù)原則通過法律，規(guī)范社會(huì)成員的基本行為。健全的法治社會(huì)會(huì)按照效能原則在不同層級(jí)社會(huì)共同體實(shí)現(xiàn)權(quán)能劃分，形成統(tǒng)分結(jié)合體制，建立合理的自治體系，實(shí)現(xiàn)國家一體與地方分權(quán)有效結(jié)合。通常，不依賴民主制度的社會(huì)也會(huì)有法律，但這種社會(huì)的法律主要為少數(shù)權(quán)力集團(tuán)服務(wù)，不能形成惠及全社會(huì)成員的法律體系，故這種社會(huì)不會(huì)被當(dāng)作法治社會(huì)。

德治主要是指在小型的熟人社會(huì)共同體依靠習(xí)俗和文化傳統(tǒng)等非正式規(guī)則對(duì)共同體成員進(jìn)行行為約束的治理方式。人們?cè)诩彝ズ褪烊松鐣?huì)養(yǎng)成的習(xí)俗及是非判斷也會(huì)對(duì)人們?cè)谑烊松鐣?huì)之外的行為發(fā)生影響。所以，德治不僅對(duì)熟人社會(huì)的治理有積極作用，也對(duì)全社會(huì)的良好風(fēng)尚的形成有重大意義。

從歷史上看，某些時(shí)代的宗法自治共同體可能不依賴全社會(huì)的法治環(huán)境。當(dāng)今時(shí)代的一些部落化社會(huì)也常常出現(xiàn)國家法治不彰、部落共同體領(lǐng)袖高度專權(quán)的情形。從這個(gè)意義上說，小共同體自治并不總是在國家法治格局下存在。當(dāng)法治與自治不相干的時(shí)候，自治通常乏善可陳。這種情形多發(fā)生在工商業(yè)欠發(fā)達(dá)、基礎(chǔ)設(shè)施落后及傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)的社會(huì)。這種條件下的小共同體往往存在人身依附制度，共同體成員無自由可言。

在現(xiàn)代化社會(huì)，法治是社會(huì)治理的基礎(chǔ)性要求，自治要依法推行；自治成為法治的一種權(quán)能優(yōu)化分配狀態(tài)。從這個(gè)意義上說，自治包括在法治中。在鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)比較落后、大量村莊仍比較閉塞的情況下，單強(qiáng)調(diào)村莊自治，不提倡法治，有可能誘導(dǎo)人們夸大鄉(xiāng)村自治權(quán)能的意義，忽視傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)條件下鄉(xiāng)村自治的積弊。

德治也要與法治相匹配。道德約束雖然有全社會(huì)的意義，但保障道德約束真正有效運(yùn)行的羞恥感主要在小尺度的鄉(xiāng)村共同體才有強(qiáng)大作用空間。我國村莊的規(guī)模比較大，特別是行政村單元的人口規(guī)模比較大，多數(shù)并不是一個(gè)熟人社會(huì)。我訪問過一個(gè)廣東山區(qū)村莊，村莊的黨支部書記表示，他所認(rèn)識(shí)的村民不超過全體村民總數(shù)的10%。這種情形在我國農(nóng)村比較普遍。在這樣的格局之下，鄉(xiāng)村治理單靠德治不會(huì)產(chǎn)生好的治理效果。即使在符合熟人社會(huì)典型特征的自然村或村民小組，由于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)專業(yè)化水平不斷提高，村民社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)具有很強(qiáng)的開放性，僅僅靠德治并不能有效約束村民行為使之符合現(xiàn)代社會(huì)的要求。

鄉(xiāng)村治理體系現(xiàn)代化

面臨重大挑戰(zhàn)

《領(lǐng)導(dǎo)文萃》：正如您所介紹，鄉(xiāng)村治理體系現(xiàn)代化是一項(xiàng)戰(zhàn)略任務(wù)，關(guān)鍵是現(xiàn)代化，那么，國內(nèi)發(fā)展現(xiàn)狀中有哪些因素對(duì)于鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)水平的高低產(chǎn)生影響？

黨國英：談到這個(gè)問題首先涉及中國鄉(xiāng)村治理效能的基本判斷，鄉(xiāng)村治理歸根結(jié)底要為增進(jìn)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)效率、提高社會(huì)平等水平和維持農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定服務(wù)。同時(shí)，這三方面本身的發(fā)展又制約鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)代化進(jìn)程。這里我想重點(diǎn)談?wù)勣r(nóng)村經(jīng)濟(jì)效率。當(dāng)然，提高社會(huì)平等水平和維持農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定服務(wù)，也很重要，這里就不展開說了。關(guān)于中國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)效率常常有兩種完全不同的評(píng)估：一是認(rèn)為中國農(nóng)業(yè)仍屬于小農(nóng)經(jīng)濟(jì)，無效率可言；另一是認(rèn)為中國農(nóng)業(yè)已經(jīng)屬于現(xiàn)代農(nóng)業(yè)系統(tǒng)，進(jìn)一步提高效能的空間已經(jīng)不大。這兩種意見均有失偏頗。農(nóng)村土地承包制的推行極大提高了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力，使農(nóng)民實(shí)際收入普遍提高。中國農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)與20世紀(jì)中葉及更早的情形已經(jīng)完全不同。農(nóng)戶平均土地經(jīng)營規(guī)模雖然不高，但實(shí)際上已經(jīng)具有比較高的市場(chǎng)化、專業(yè)化水準(zhǔn)。農(nóng)業(yè)主產(chǎn)區(qū)的很多農(nóng)戶是“地畔農(nóng)民”，較少直接下地勞動(dòng)，田間生產(chǎn)活動(dòng)由專業(yè)農(nóng)業(yè)服務(wù)人員有償完成。當(dāng)前中國農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的主體已經(jīng)不是自給自足的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)。另一方面，也要看到，中國農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)也未實(shí)現(xiàn)高度產(chǎn)業(yè)化，并非是有競(jìng)爭(zhēng)力的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)體。中國糧食主產(chǎn)區(qū)的單位土地面積產(chǎn)出與美國水平差別不大，但成本遠(yuǎn)超美國。

《領(lǐng)導(dǎo)文萃》：您從鄉(xiāng)村治理效能的基本判斷因素談了中國鄉(xiāng)村治理體系現(xiàn)代化所面臨的挑戰(zhàn)，我們談中國的問題往往要涉及特殊性，那么，中國鄉(xiāng)村社會(huì)及其治理有哪些特殊性？

黨國英：當(dāng)今世界有各種不同的鄉(xiāng)村社會(huì)類型，如歐美的高度專業(yè)化的鄉(xiāng)村社會(huì)，南亞及非洲的部落型鄉(xiāng)村社會(huì)，拉美的政商精英控制下的莊園制農(nóng)村社會(huì)。后兩種農(nóng)村社會(huì)處于緩慢變化之中。中國鄉(xiāng)村社會(huì)不同于這三種類型，大體有以下特點(diǎn)。第一，村級(jí)“政社合一”。中國在1958年開始推行“政社合一”的人民公社制度，最終于20世紀(jì)80年代解體。此后，我國村一級(jí)的“政社合一”體制長(zhǎng)期未變。第二，在村級(jí)“政社合一”體制中，不論農(nóng)業(yè)用地產(chǎn)權(quán)還是公共土地產(chǎn)權(quán)，都?xì)w集體所有，實(shí)際上是一種“社區(qū)共同共有產(chǎn)權(quán)”。1980年代中國農(nóng)村實(shí)行耕地承包制，土地產(chǎn)權(quán)實(shí)際上在村社與農(nóng)民家庭之間實(shí)現(xiàn)了分割，分割后的權(quán)利配置重心在各地又有所不同，農(nóng)戶的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)強(qiáng)度不高，權(quán)利邊界不清晰。第三，農(nóng)村自主經(jīng)濟(jì)組織不發(fā)達(dá)。中國農(nóng)民的專業(yè)合作社發(fā)展有鮮明的官方推動(dòng)色彩。真正運(yùn)行規(guī)范的合作社數(shù)量很少，有1%就算不錯(cuò)。中國合作社對(duì)農(nóng)村社區(qū)服務(wù)的功能基本沒有。其他現(xiàn)代類型的農(nóng)民自組織系統(tǒng)基本沒發(fā)育。第四，在“政社合一”體制中，農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)的財(cái)務(wù)支出原則上由村社自己承擔(dān)，但實(shí)際上政府支持力度越來越大，只是沒有形成正式的制度安排。取消“三提五統(tǒng)”后，集體經(jīng)營收入、鄉(xiāng)紳捐助、“一事一議”收費(fèi)成為村社支出的主要資金來源，但均未形成穩(wěn)定收入，更未建立好的公共財(cái)政規(guī)范。第五，在“政社合一”體制中，我國有村主任直選這個(gè)制度安排。但是，官方安排了一系列做法，基本確保了村黨支部是主要的公共權(quán)力行使機(jī)構(gòu)，村委會(huì)在多數(shù)情況下受黨支部節(jié)制。這種格局下的民主選舉制度與城市慣行的民主制度并無重要區(qū)別。第六，村委會(huì)設(shè)置的層級(jí)通常與農(nóng)村宗法共同體單位不盡一致，但村民小組設(shè)置層級(jí)與宗法共同體單位有較高的重合性。第七，因?yàn)榇蠖鄶?shù)農(nóng)民在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域沒有實(shí)現(xiàn)充分就業(yè)，其中又有一部分農(nóng)民沒有通過非農(nóng)就業(yè)得到補(bǔ)充收入，使中國農(nóng)村存在貧困現(xiàn)象。按現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)確定的約3000萬“脫貧攻堅(jiān)”服務(wù)對(duì)象，基本是絕對(duì)貧困人口。第八，以農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施為主的農(nóng)村公共設(shè)施存在總量供給不足、結(jié)構(gòu)不均衡的現(xiàn)象。一些農(nóng)村地區(qū)的高等級(jí)鋪裝道路過多，道路使用頻率低，不利于農(nóng)田大面積整合利用。還有一些地區(qū)的村莊，政府提供的文化體育活動(dòng)設(shè)施利用程度低，形成投入浪費(fèi)，但農(nóng)村地區(qū)的教育衛(wèi)生事業(yè)普遍落后。第九，農(nóng)村居住形態(tài)的文明程度低。農(nóng)民多聚合而居，平原地區(qū)尤甚，湖南等省丘陵地區(qū)聚合程度較低。在城市化背景下，宅基地?cái)U(kuò)張與農(nóng)村建房熱導(dǎo)致農(nóng)村出現(xiàn)“空心村”與農(nóng)村房屋數(shù)量增加并存的現(xiàn)象。隨著農(nóng)村路網(wǎng)加密，村莊擴(kuò)張呈現(xiàn)“騎路”景觀，影響農(nóng)村交通順暢。第十，城鄉(xiāng)人口流動(dòng)壁壘由社會(huì)性壁壘逐步轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)濟(jì)性壁壘，總體上流動(dòng)壁壘逐步減弱。國家推動(dòng)城鄉(xiāng)社會(huì)保障管理體制的統(tǒng)一已經(jīng)有實(shí)質(zhì)性進(jìn)步，社會(huì)保障制度不再構(gòu)成人口流動(dòng)的主要障礙。農(nóng)民進(jìn)城后土地權(quán)益繼續(xù)保留的新政策降低了農(nóng)民進(jìn)城的機(jī)會(huì)成本。戶籍限制主要發(fā)生在大型及特大型城市，但這種限制基本不再有針對(duì)農(nóng)民的指向性。大城市房?jī)r(jià)居高不下是阻礙農(nóng)民進(jìn)城的主要壁壘。其他城市公共品因消費(fèi)的非排他性，很難限制進(jìn)城農(nóng)民分享，也在事實(shí)上不會(huì)構(gòu)成進(jìn)城農(nóng)民的財(cái)政負(fù)擔(dān)。城市部分公共品的壟斷高價(jià)是影響農(nóng)民進(jìn)城的重要因素。