文/交通運輸部規(guī)劃研究院 楊星

旅游公路的轉(zhuǎn)變與發(fā)展

文/交通運輸部規(guī)劃研究院 楊星

在“交旅融合、共享發(fā)展”的今天，旅游公路如何更好地適應新時期、新形勢的發(fā)展要求，更好地發(fā)揮對全域旅游的基礎支撐作用，更好地滿足對沿線產(chǎn)業(yè)開發(fā)、景區(qū)發(fā)展、扶貧攻堅的帶動和促進作用，更好地滿足出行者日益增長的相關(guān)需求，更好地實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，成為建設者們迫切關(guān)注的問題，也成為亟待解決的難題。

高品質(zhì)、多元化、個性化的出行出游需求對旅游公路的建設及服務品質(zhì)提出了更高要求。

綠色公路、旅游公路與旅游風景道

2016年7月以來，以交通運輸部、國家旅游局為代表的各部委圍繞“交通+旅游”相繼出臺了多個文件，里面反復提到了“綠色公路”“旅游公路”“旅游風景道”等概念。綠色公路強調(diào)的是按照系統(tǒng)論和周期成本思想，統(tǒng)籌公路與社會、環(huán)境等各要素，在公路規(guī)劃、設計、建設、運營等全過程，以質(zhì)量優(yōu)良、安全耐久為前提，以控制資源占用、減少能源消耗、降低污染排放、保護生態(tài)環(huán)境、拓展公路功能、提升服務水平為具體抓手，全面提升公路工程建設水平。旅游公路則是旅游與交通功能相結(jié)合的特殊景觀道路，具有交通價值、景觀價值、游憩價值等多重功能。而旅游風景道更多是以沿線的資源特征（包括生態(tài)、景觀、游憩、文化、考古等）為依托，經(jīng)過相應的評定標準形成的一類特殊類型道路。筆者認為綠色公路代表了未來我國較長一段時期公路建設的主要方向，是今后我國所有公路在建設時均應遵循的思路與模式，未來旅游公路建設也應按照綠色公路所倡導的理念和思路進行相關(guān)建設活動。旅游公路與旅游風景道二者出發(fā)點不同、關(guān)注的視角也不盡相同，但最終追求的目標和導向是一致的?？梢哉f，我國目前的旅游公路是旅游風景道的雛形，旅游風景道是旅游公路未來的總體發(fā)展方向。

發(fā)展思路“五個轉(zhuǎn)變”

筆者認為，未來，我國旅游公路建設要堅持“一個中心”“四個結(jié)合”與“五個轉(zhuǎn)變”。其中，“一個中心”指的是以支撐和服務全域旅游快速發(fā)展為中心；“四個結(jié)合”即旅游公路的建設與發(fā)展要與經(jīng)濟社會發(fā)展新形勢、行業(yè)發(fā)展新要求、旅游資源開發(fā)新路徑，以及出行者日益增長的新需求相結(jié)合；“五個轉(zhuǎn)變”即未來的旅游公路建設要實現(xiàn)從單純滿足旅游交通運輸功能向綜合考慮沿線資源特質(zhì)轉(zhuǎn)變，從公路單一功能向復合功能轉(zhuǎn)變，從單一系統(tǒng)向綜合系統(tǒng)轉(zhuǎn)變，從“以車為本”向“車路協(xié)同、以人為本”轉(zhuǎn)變，從“旅游公路”向“公路旅游”轉(zhuǎn)變。

從單純滿足旅游交通運輸功能向綜合考慮沿線資源特質(zhì)轉(zhuǎn)變，是指未來的旅游公路要按照旅游風景道的建設標準及要求，不僅要考慮連接已有的景區(qū)、景點，滿足游客快速通達景區(qū)的需求，還要統(tǒng)籌考慮道路沿線的旅游資源特質(zhì)，制定相應的旅游公路評定與建設標準，實現(xiàn)以資源評定為導向，兼顧串聯(lián)景區(qū)、景點來建設和發(fā)展旅游公路。

旅游交通，尤其是旅游公路，已經(jīng)成為我國經(jīng)濟轉(zhuǎn)型期發(fā)揮旅游供給側(cè)潛能，提升旅游行業(yè)水平和促進交通行業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展的最佳著力點。

隨著自駕車、全域旅游、綠色交通時代的到來，交通、旅游、扶貧和產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展成為必然。從公路單一功能向復合功能轉(zhuǎn)變，指的是旅游公路要打破以往“就路言路”的局限思維，實現(xiàn)從過去的單一游客運輸功能向復合功能轉(zhuǎn)變，要將旅游公路放在更大范圍的線性空間廊道中去謀劃，將道路本身與其沿線一定范圍內(nèi)的景區(qū)、景點，潛在旅游資源，特色村寨及小鎮(zhèn)，旅游相關(guān)產(chǎn)業(yè)等一同打造和開發(fā)，形成以“交通引領(lǐng)、旅游主導、產(chǎn)業(yè)融合、精準扶貧”為一體的旅游公路路網(wǎng)體系，使旅游公路成為串聯(lián)沿線旅游景區(qū)、景點，特色村寨，文化遺產(chǎn)等的紐帶，成為新時期優(yōu)化國土空間布局以及實現(xiàn)路、景、旅、產(chǎn)一體化發(fā)展的重要抓手。

從單一系統(tǒng)向綜合系統(tǒng)構(gòu)建轉(zhuǎn)變，指的是過去旅游公路中的出行者多以全線的自駕車行為和局部節(jié)點的短暫休憩、停留為主要活動方式。而未來，旅游交通發(fā)展首先將形成以旅游公路為主，協(xié)同水上游覽、低空飛行、旅游軌道交通為一體，以及不同交通方式之間實現(xiàn)無縫換乘的立體型綜合旅游交通運輸體系；將形成以自駕車系統(tǒng)、慢行系統(tǒng)（包括自行車道與步行道）、游憩與服務設施系統(tǒng)、生態(tài)與景觀系統(tǒng)、交通出行指示與標識引導系統(tǒng)、智慧出行服務系統(tǒng)、安全與應急救援系統(tǒng)等在內(nèi)的旅游公路綜合系統(tǒng)構(gòu)建。

旅游公路的發(fā)展改變了以往公路修建單純?yōu)榇筘涇嚪盏乃悸罚鴮⒏嗟囊暯峭断蛴寐氛?，尤其是出行游客的廣泛需求。因此，筆者還認為未來旅游公路發(fā)展應從“以車為本”向“以人為本”轉(zhuǎn)變。未來的旅游公路建設將更加注重“以人為本”，更加注重“出行服務品質(zhì)”，通過豐富和完善路側(cè)服務設施的內(nèi)容及功能，形成旅游公路完善的游憩與服務設施系統(tǒng)。

從“旅游公路”向“公路旅游”轉(zhuǎn)變指的是，未來旅游公路建設應強調(diào)將公路本身作為一種旅游產(chǎn)品去打造，使沿途風景、文化資源成為線性旅游目的地，并在沿線形成豐富的旅游產(chǎn)品。因此，我國未來的旅游公路發(fā)展要著力構(gòu)建公路旅游產(chǎn)品，形成廣譜性強和豐富度高的旅游產(chǎn)品譜系，引導旅游公路向旅游價值化方向發(fā)展；在此基礎上，還要努力探索發(fā)展公路交通導向型的旅游業(yè)發(fā)展模式，通過旅游公路的建設引導和促進旅游資源的開發(fā)與保護。

現(xiàn)階段的建議及對策

各式各樣的旅游公路不斷被規(guī)劃與實施，為更好地促進旅游公路的健康、可持續(xù)發(fā)展，筆者特提出以下建設對策：

交通與旅游融合發(fā)展已是大勢所趨，必須盡快建立相應的組織與協(xié)調(diào)機構(gòu)，做好頂層設計與制度構(gòu)建。由交通運輸部牽頭，聯(lián)合國家旅游局、環(huán)保部、住建部、林業(yè)局、文物局等相關(guān)部門成立旅游交通管理協(xié)調(diào)機構(gòu)，開展旅游交通的建設與管理工作；成立涵蓋各領(lǐng)域的專家委員會，參照美國風景道的評選標準，結(jié)合我國的具體實際情況，盡快制定我國旅游風景道的認定與評估標準，加快推進國家旅游風景道示范工程。在旅游公路建設與管理方面，應當建立以地方人民政府牽頭、交通部門和旅游部門起主導作用的組織架構(gòu)，由地方人民政府負責各項工作的統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)與推進工作，由交通部門和旅游部門負責具體落實工作，協(xié)同各相關(guān)部門形成合力，共同推進旅游公路的順利實施。

同時，還需要明確旅游公路建設模式及標準。未來，我國旅游公路要朝著旅游風景道的要求去建設和打造，要以國家等級交通線網(wǎng)為基礎，加強沿線生態(tài)資源環(huán)境保護和風情小鎮(zhèn)、特色村寨、汽車營地、綠道系統(tǒng)等規(guī)劃建設，完善游憩與交通服務設施，將旅游公路周圍的廊道進行整體開發(fā)，實現(xiàn)“交通+旅游+產(chǎn)業(yè)+扶貧+……”的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展，實現(xiàn)對沿線特色小鎮(zhèn)及特色村寨的保護與開發(fā)帶動。各地在推進旅游公路的建設過程中，要結(jié)合當?shù)貙嶋H情況，研究和制定不同類型旅游公路的建設思路、建設標準及建設模式。

完善服務設施類型及功能當務之急。目前，我國旅游公路沿線的服務設施設置類型、規(guī)模及內(nèi)容無統(tǒng)一標準，各地均在不斷的探索與實踐中。筆者認為，未來旅游公路沿線服務設施可分為三類：包括汽車驛站、觀景休憩區(qū)及港灣停車帶。港灣停車帶應結(jié)合路側(cè)的場地條件，設置滿足臨時停車、公交進站以及短暫賞景的需求；觀景休憩區(qū)結(jié)合路側(cè)較大空地，滿足賞景、休憩、停留、拍照、如廁等功能；而汽車驛站則考慮與周圍的景區(qū)、景點相結(jié)合，或與周圍的特色村鎮(zhèn)建設相結(jié)合，不僅能夠滿足出行者住宿、餐飲、娛樂、購物及應急救援、汽車維修等多項服務，而且能夠帶動地方村鎮(zhèn)建設與旅游業(yè)發(fā)展，真正發(fā)揮以點帶面的輻射效應。

雖然我國旅游公路建設推進時間較長，但是在交通設施與旅游設施融合發(fā)展方面仍有較大欠缺，如交通標志與旅游標識、風景道標識有效銜接問題，如旅游公路在信息化、智能化建設以及智慧旅游服務等方面也有很大的提升空間等。未來，我國旅游公路建設應加強旅游公路標準體系建設，構(gòu)建以道路交通標志、特色標識系統(tǒng)、文化解說系統(tǒng)為一體的旅游公路標識解說系統(tǒng)，并結(jié)合道路等級、景區(qū)分類等做好交通標識的分級引導系統(tǒng)。同時，還應逐步構(gòu)建完善的道路出行信息收集與發(fā)布系統(tǒng)，建立如Wifi全覆蓋、手機APP等多種功能在內(nèi)的智慧旅游服務系統(tǒng)。

在建設旅游公路的過程中，要貫徹綠色思維及可持續(xù)發(fā)展理念。綠色公路是未來公路發(fā)展的總體方向，因此，旅游公路在建設時一定要有綠色思維，要堅持資源節(jié)約集約、循環(huán)利用與生態(tài)環(huán)保理念。如汽車驛站的建設可充分利用路側(cè)已有的公路服務設施、游客中心，以及住宿設施等進行改建或共建，不強求完全新建，不強求完全沿路而建，而要盡可能利用已有資源，做到集約節(jié)約。同時，在道路慢行系統(tǒng)的打造上，充分利用已有道路設施，通過邊溝改造、施劃道路標線明確路權(quán)等方式，因地制宜設置慢行系統(tǒng)，實現(xiàn)資源的集約節(jié)約。

資金籌措困難、融資渠道單一是目前所有旅游公路建設面臨的最大難題。首先，應充分利用國家優(yōu)惠政策，借助交旅融合的機遇，爭取國家開發(fā)銀行的低利率貸款；其次，建議交通運輸部和國家旅游局設立專項資金用于支持旅游風景道示范工程的建設；三是充分調(diào)動地方政府的積極性，加大地方財政投入和資金支持；四是積極探索各地成立旅游交通投資集團，負責項目融資與建設；五是鼓勵社會資本與政府融資平臺組建項目公司，負責項目投資、融資及建設?？赏ㄟ^一定的沿線土地開發(fā)權(quán)、廣告收益權(quán)、景區(qū)開發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)讓、旅游服務設施經(jīng)營權(quán)等多種途徑吸引社會資本，運用PPP模式推進旅游公路建設。

一些值得關(guān)注的重點

目前，各地的旅游公路建設過程中，還普遍存在一些亟待解決的關(guān)鍵問題，例如如何緩解假日擁堵問題、如何因地制宜設置慢行系統(tǒng)、如何統(tǒng)籌普通公路服務區(qū)與旅游公路汽車驛站之間的關(guān)系。

針對上述問題，筆者認為，未來各省在選擇和建設旅游公路或旅游風景道時，應優(yōu)先選擇交通量小、貨車比重小的縣鄉(xiāng)道，減少道路擁堵；另外，還要盡可能在主線外形成不同主題的游覽支線，或循環(huán)線，實現(xiàn)人流的疏解與分散，緩解旅游公路節(jié)假日擁堵問題。

目前，各地掀起了一輪旅游公路路側(cè)建造慢行系統(tǒng)的熱潮，筆者認為自行車道和步行道的設置要因地制宜，結(jié)合沿線的地形、地貌及景觀特征，優(yōu)先推薦形成自行車環(huán)線；其次可考慮在有條件的路段局部設置，直線型的自行車道可考慮與沿線的公交系統(tǒng)、水上游覽等方式進行銜接，盡量避免走回頭路。同樣，步行系統(tǒng)也應結(jié)合實際情況，有選擇性地局部設置。

對于本身兼顧交通運輸與旅游功能的普通干線公路來說，旅游公路沿線的汽車驛站可以和普通干線公路服務設施合并設置，除了特定的項目需要收費外，其他公益性的項目應全部免費。同時，一些公路養(yǎng)護道班也可以和汽車驛站合并設置，既實現(xiàn)了資源的集約節(jié)約利用，又滿足了不同用戶的需求和不同功能的實現(xiàn)，做到了有效結(jié)合與有機統(tǒng)一。