文/交通運(yùn)輸部規(guī)劃研究院 楊星

旅游公路的轉(zhuǎn)變與發(fā)展

文/交通運(yùn)輸部規(guī)劃研究院 楊星

在“交旅融合、共享發(fā)展”的今天，旅游公路如何更好地適應(yīng)新時(shí)期、新形勢(shì)的發(fā)展要求，更好地發(fā)揮對(duì)全域旅游的基礎(chǔ)支撐作用，更好地滿足對(duì)沿線產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)、景區(qū)發(fā)展、扶貧攻堅(jiān)的帶動(dòng)和促進(jìn)作用，更好地滿足出行者日益增長(zhǎng)的相關(guān)需求，更好地實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，成為建設(shè)者們迫切關(guān)注的問(wèn)題，也成為亟待解決的難題。

高品質(zhì)、多元化、個(gè)性化的出行出游需求對(duì)旅游公路的建設(shè)及服務(wù)品質(zhì)提出了更高要求。

綠色公路、旅游公路與旅游風(fēng)景道

2016年7月以來(lái)，以交通運(yùn)輸部、國(guó)家旅游局為代表的各部委圍繞“交通+旅游”相繼出臺(tái)了多個(gè)文件，里面反復(fù)提到了“綠色公路”“旅游公路”“旅游風(fēng)景道”等概念。綠色公路強(qiáng)調(diào)的是按照系統(tǒng)論和周期成本思想，統(tǒng)籌公路與社會(huì)、環(huán)境等各要素，在公路規(guī)劃、設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)等全過(guò)程，以質(zhì)量?jī)?yōu)良、安全耐久為前提，以控制資源占用、減少能源消耗、降低污染排放、保護(hù)生態(tài)環(huán)境、拓展公路功能、提升服務(wù)水平為具體抓手，全面提升公路工程建設(shè)水平。旅游公路則是旅游與交通功能相結(jié)合的特殊景觀道路，具有交通價(jià)值、景觀價(jià)值、游憩價(jià)值等多重功能。而旅游風(fēng)景道更多是以沿線的資源特征（包括生態(tài)、景觀、游憩、文化、考古等）為依托，經(jīng)過(guò)相應(yīng)的評(píng)定標(biāo)準(zhǔn)形成的一類特殊類型道路。筆者認(rèn)為綠色公路代表了未來(lái)我國(guó)較長(zhǎng)一段時(shí)期公路建設(shè)的主要方向，是今后我國(guó)所有公路在建設(shè)時(shí)均應(yīng)遵循的思路與模式，未來(lái)旅游公路建設(shè)也應(yīng)按照綠色公路所倡導(dǎo)的理念和思路進(jìn)行相關(guān)建設(shè)活動(dòng)。旅游公路與旅游風(fēng)景道二者出發(fā)點(diǎn)不同、關(guān)注的視角也不盡相同，但最終追求的目標(biāo)和導(dǎo)向是一致的?？梢哉f(shuō)，我國(guó)目前的旅游公路是旅游風(fēng)景道的雛形，旅游風(fēng)景道是旅游公路未來(lái)的總體發(fā)展方向。

發(fā)展思路“五個(gè)轉(zhuǎn)變”

筆者認(rèn)為，未來(lái)，我國(guó)旅游公路建設(shè)要堅(jiān)持“一個(gè)中心”“四個(gè)結(jié)合”與“五個(gè)轉(zhuǎn)變”。其中，“一個(gè)中心”指的是以支撐和服務(wù)全域旅游快速發(fā)展為中心；“四個(gè)結(jié)合”即旅游公路的建設(shè)與發(fā)展要與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展新形勢(shì)、行業(yè)發(fā)展新要求、旅游資源開(kāi)發(fā)新路徑，以及出行者日益增長(zhǎng)的新需求相結(jié)合；“五個(gè)轉(zhuǎn)變”即未來(lái)的旅游公路建設(shè)要實(shí)現(xiàn)從單純滿足旅游交通運(yùn)輸功能向綜合考慮沿線資源特質(zhì)轉(zhuǎn)變，從公路單一功能向復(fù)合功能轉(zhuǎn)變，從單一系統(tǒng)向綜合系統(tǒng)轉(zhuǎn)變，從“以車為本”向“車路協(xié)同、以人為本”轉(zhuǎn)變，從“旅游公路”向“公路旅游”轉(zhuǎn)變。

從單純滿足旅游交通運(yùn)輸功能向綜合考慮沿線資源特質(zhì)轉(zhuǎn)變，是指未來(lái)的旅游公路要按照旅游風(fēng)景道的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)及要求，不僅要考慮連接已有的景區(qū)、景點(diǎn)，滿足游客快速通達(dá)景區(qū)的需求，還要統(tǒng)籌考慮道路沿線的旅游資源特質(zhì)，制定相應(yīng)的旅游公路評(píng)定與建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)以資源評(píng)定為導(dǎo)向，兼顧串聯(lián)景區(qū)、景點(diǎn)來(lái)建設(shè)和發(fā)展旅游公路。

旅游交通，尤其是旅游公路，已經(jīng)成為我國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期發(fā)揮旅游供給側(cè)潛能，提升旅游行業(yè)水平和促進(jìn)交通行業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展的最佳著力點(diǎn)。

隨著自駕車、全域旅游、綠色交通時(shí)代的到來(lái)，交通、旅游、扶貧和產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展成為必然。從公路單一功能向復(fù)合功能轉(zhuǎn)變，指的是旅游公路要打破以往“就路言路”的局限思維，實(shí)現(xiàn)從過(guò)去的單一游客運(yùn)輸功能向復(fù)合功能轉(zhuǎn)變，要將旅游公路放在更大范圍的線性空間廊道中去謀劃，將道路本身與其沿線一定范圍內(nèi)的景區(qū)、景點(diǎn)，潛在旅游資源，特色村寨及小鎮(zhèn)，旅游相關(guān)產(chǎn)業(yè)等一同打造和開(kāi)發(fā)，形成以“交通引領(lǐng)、旅游主導(dǎo)、產(chǎn)業(yè)融合、精準(zhǔn)扶貧”為一體的旅游公路路網(wǎng)體系，使旅游公路成為串聯(lián)沿線旅游景區(qū)、景點(diǎn)，特色村寨，文化遺產(chǎn)等的紐帶，成為新時(shí)期優(yōu)化國(guó)土空間布局以及實(shí)現(xiàn)路、景、旅、產(chǎn)一體化發(fā)展的重要抓手。

從單一系統(tǒng)向綜合系統(tǒng)構(gòu)建轉(zhuǎn)變，指的是過(guò)去旅游公路中的出行者多以全線的自駕車行為和局部節(jié)點(diǎn)的短暫休憩、停留為主要活動(dòng)方式。而未來(lái)，旅游交通發(fā)展首先將形成以旅游公路為主，協(xié)同水上游覽、低空飛行、旅游軌道交通為一體，以及不同交通方式之間實(shí)現(xiàn)無(wú)縫換乘的立體型綜合旅游交通運(yùn)輸體系；將形成以自駕車系統(tǒng)、慢行系統(tǒng)（包括自行車道與步行道）、游憩與服務(wù)設(shè)施系統(tǒng)、生態(tài)與景觀系統(tǒng)、交通出行指示與標(biāo)識(shí)引導(dǎo)系統(tǒng)、智慧出行服務(wù)系統(tǒng)、安全與應(yīng)急救援系統(tǒng)等在內(nèi)的旅游公路綜合系統(tǒng)構(gòu)建。

旅游公路的發(fā)展改變了以往公路修建單純?yōu)榇筘涇嚪?wù)的思路，而將更多的視角投向用路者，尤其是出行游客的廣泛需求。因此，筆者還認(rèn)為未來(lái)旅游公路發(fā)展應(yīng)從“以車為本”向“以人為本”轉(zhuǎn)變。未來(lái)的旅游公路建設(shè)將更加注重“以人為本”，更加注重“出行服務(wù)品質(zhì)”，通過(guò)豐富和完善路側(cè)服務(wù)設(shè)施的內(nèi)容及功能，形成旅游公路完善的游憩與服務(wù)設(shè)施系統(tǒng)。

從“旅游公路”向“公路旅游”轉(zhuǎn)變指的是，未來(lái)旅游公路建設(shè)應(yīng)強(qiáng)調(diào)將公路本身作為一種旅游產(chǎn)品去打造，使沿途風(fēng)景、文化資源成為線性旅游目的地，并在沿線形成豐富的旅游產(chǎn)品。因此，我國(guó)未來(lái)的旅游公路發(fā)展要著力構(gòu)建公路旅游產(chǎn)品，形成廣譜性強(qiáng)和豐富度高的旅游產(chǎn)品譜系，引導(dǎo)旅游公路向旅游價(jià)值化方向發(fā)展；在此基礎(chǔ)上，還要努力探索發(fā)展公路交通導(dǎo)向型的旅游業(yè)發(fā)展模式，通過(guò)旅游公路的建設(shè)引導(dǎo)和促進(jìn)旅游資源的開(kāi)發(fā)與保護(hù)。

現(xiàn)階段的建議及對(duì)策

各式各樣的旅游公路不斷被規(guī)劃與實(shí)施，為更好地促進(jìn)旅游公路的健康、可持續(xù)發(fā)展，筆者特提出以下建設(shè)對(duì)策：

交通與旅游融合發(fā)展已是大勢(shì)所趨，必須盡快建立相應(yīng)的組織與協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，做好頂層設(shè)計(jì)與制度構(gòu)建。由交通運(yùn)輸部牽頭，聯(lián)合國(guó)家旅游局、環(huán)保部、住建部、林業(yè)局、文物局等相關(guān)部門成立旅游交通管理協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，開(kāi)展旅游交通的建設(shè)與管理工作；成立涵蓋各領(lǐng)域的專家委員會(huì)，參照美國(guó)風(fēng)景道的評(píng)選標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)合我國(guó)的具體實(shí)際情況，盡快制定我國(guó)旅游風(fēng)景道的認(rèn)定與評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，加快推進(jìn)國(guó)家旅游風(fēng)景道示范工程。在旅游公路建設(shè)與管理方面，應(yīng)當(dāng)建立以地方人民政府牽頭、交通部門和旅游部門起主導(dǎo)作用的組織架構(gòu)，由地方人民政府負(fù)責(zé)各項(xiàng)工作的統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)與推進(jìn)工作，由交通部門和旅游部門負(fù)責(zé)具體落實(shí)工作，協(xié)同各相關(guān)部門形成合力，共同推進(jìn)旅游公路的順利實(shí)施。

同時(shí)，還需要明確旅游公路建設(shè)模式及標(biāo)準(zhǔn)。未來(lái)，我國(guó)旅游公路要朝著旅游風(fēng)景道的要求去建設(shè)和打造，要以國(guó)家等級(jí)交通線網(wǎng)為基礎(chǔ)，加強(qiáng)沿線生態(tài)資源環(huán)境保護(hù)和風(fēng)情小鎮(zhèn)、特色村寨、汽車營(yíng)地、綠道系統(tǒng)等規(guī)劃建設(shè)，完善游憩與交通服務(wù)設(shè)施，將旅游公路周圍的廊道進(jìn)行整體開(kāi)發(fā)，實(shí)現(xiàn)“交通+旅游+產(chǎn)業(yè)+扶貧+……”的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)對(duì)沿線特色小鎮(zhèn)及特色村寨的保護(hù)與開(kāi)發(fā)帶動(dòng)。各地在推進(jìn)旅游公路的建設(shè)過(guò)程中，要結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，研究和制定不同類型旅游公路的建設(shè)思路、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)及建設(shè)模式。

完善服務(wù)設(shè)施類型及功能當(dāng)務(wù)之急。目前，我國(guó)旅游公路沿線的服務(wù)設(shè)施設(shè)置類型、規(guī)模及內(nèi)容無(wú)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，各地均在不斷的探索與實(shí)踐中。筆者認(rèn)為，未來(lái)旅游公路沿線服務(wù)設(shè)施可分為三類：包括汽車驛站、觀景休憩區(qū)及港灣停車帶。港灣停車帶應(yīng)結(jié)合路側(cè)的場(chǎng)地條件，設(shè)置滿足臨時(shí)停車、公交進(jìn)站以及短暫賞景的需求；觀景休憩區(qū)結(jié)合路側(cè)較大空地，滿足賞景、休憩、停留、拍照、如廁等功能；而汽車驛站則考慮與周圍的景區(qū)、景點(diǎn)相結(jié)合，或與周圍的特色村鎮(zhèn)建設(shè)相結(jié)合，不僅能夠滿足出行者住宿、餐飲、娛樂(lè)、購(gòu)物及應(yīng)急救援、汽車維修等多項(xiàng)服務(wù)，而且能夠帶動(dòng)地方村鎮(zhèn)建設(shè)與旅游業(yè)發(fā)展，真正發(fā)揮以點(diǎn)帶面的輻射效應(yīng)。

雖然我國(guó)旅游公路建設(shè)推進(jìn)時(shí)間較長(zhǎng)，但是在交通設(shè)施與旅游設(shè)施融合發(fā)展方面仍有較大欠缺，如交通標(biāo)志與旅游標(biāo)識(shí)、風(fēng)景道標(biāo)識(shí)有效銜接問(wèn)題，如旅游公路在信息化、智能化建設(shè)以及智慧旅游服務(wù)等方面也有很大的提升空間等。未來(lái)，我國(guó)旅游公路建設(shè)應(yīng)加強(qiáng)旅游公路標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)，構(gòu)建以道路交通標(biāo)志、特色標(biāo)識(shí)系統(tǒng)、文化解說(shuō)系統(tǒng)為一體的旅游公路標(biāo)識(shí)解說(shuō)系統(tǒng)，并結(jié)合道路等級(jí)、景區(qū)分類等做好交通標(biāo)識(shí)的分級(jí)引導(dǎo)系統(tǒng)。同時(shí)，還應(yīng)逐步構(gòu)建完善的道路出行信息收集與發(fā)布系統(tǒng)，建立如Wifi全覆蓋、手機(jī)APP等多種功能在內(nèi)的智慧旅游服務(wù)系統(tǒng)。

在建設(shè)旅游公路的過(guò)程中，要貫徹綠色思維及可持續(xù)發(fā)展理念。綠色公路是未來(lái)公路發(fā)展的總體方向，因此，旅游公路在建設(shè)時(shí)一定要有綠色思維，要堅(jiān)持資源節(jié)約集約、循環(huán)利用與生態(tài)環(huán)保理念。如汽車驛站的建設(shè)可充分利用路側(cè)已有的公路服務(wù)設(shè)施、游客中心，以及住宿設(shè)施等進(jìn)行改建或共建，不強(qiáng)求完全新建，不強(qiáng)求完全沿路而建，而要盡可能利用已有資源，做到集約節(jié)約。同時(shí)，在道路慢行系統(tǒng)的打造上，充分利用已有道路設(shè)施，通過(guò)邊溝改造、施劃道路標(biāo)線明確路權(quán)等方式，因地制宜設(shè)置慢行系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)資源的集約節(jié)約。

資金籌措困難、融資渠道單一是目前所有旅游公路建設(shè)面臨的最大難題。首先，應(yīng)充分利用國(guó)家優(yōu)惠政策，借助交旅融合的機(jī)遇，爭(zhēng)取國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行的低利率貸款；其次，建議交通運(yùn)輸部和國(guó)家旅游局設(shè)立專項(xiàng)資金用于支持旅游風(fēng)景道示范工程的建設(shè)；三是充分調(diào)動(dòng)地方政府的積極性，加大地方財(cái)政投入和資金支持；四是積極探索各地成立旅游交通投資集團(tuán)，負(fù)責(zé)項(xiàng)目融資與建設(shè)；五是鼓勵(lì)社會(huì)資本與政府融資平臺(tái)組建項(xiàng)目公司，負(fù)責(zé)項(xiàng)目投資、融資及建設(shè)?？赏ㄟ^(guò)一定的沿線土地開(kāi)發(fā)權(quán)、廣告收益權(quán)、景區(qū)開(kāi)發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)讓、旅游服務(wù)設(shè)施經(jīng)營(yíng)權(quán)等多種途徑吸引社會(huì)資本，運(yùn)用PPP模式推進(jìn)旅游公路建設(shè)。

一些值得關(guān)注的重點(diǎn)

目前，各地的旅游公路建設(shè)過(guò)程中，還普遍存在一些亟待解決的關(guān)鍵問(wèn)題，例如如何緩解假日擁堵問(wèn)題、如何因地制宜設(shè)置慢行系統(tǒng)、如何統(tǒng)籌普通公路服務(wù)區(qū)與旅游公路汽車驛站之間的關(guān)系。

針對(duì)上述問(wèn)題，筆者認(rèn)為，未來(lái)各省在選擇和建設(shè)旅游公路或旅游風(fēng)景道時(shí)，應(yīng)優(yōu)先選擇交通量小、貨車比重小的縣鄉(xiāng)道，減少道路擁堵；另外，還要盡可能在主線外形成不同主題的游覽支線，或循環(huán)線，實(shí)現(xiàn)人流的疏解與分散，緩解旅游公路節(jié)假日擁堵問(wèn)題。

目前，各地掀起了一輪旅游公路路側(cè)建造慢行系統(tǒng)的熱潮，筆者認(rèn)為自行車道和步行道的設(shè)置要因地制宜，結(jié)合沿線的地形、地貌及景觀特征，優(yōu)先推薦形成自行車環(huán)線；其次可考慮在有條件的路段局部設(shè)置，直線型的自行車道可考慮與沿線的公交系統(tǒng)、水上游覽等方式進(jìn)行銜接，盡量避免走回頭路。同樣，步行系統(tǒng)也應(yīng)結(jié)合實(shí)際情況，有選擇性地局部設(shè)置。

對(duì)于本身兼顧交通運(yùn)輸與旅游功能的普通干線公路來(lái)說(shuō)，旅游公路沿線的汽車驛站可以和普通干線公路服務(wù)設(shè)施合并設(shè)置，除了特定的項(xiàng)目需要收費(fèi)外，其他公益性的項(xiàng)目應(yīng)全部免費(fèi)。同時(shí)，一些公路養(yǎng)護(hù)道班也可以和汽車驛站合并設(shè)置，既實(shí)現(xiàn)了資源的集約節(jié)約利用，又滿足了不同用戶的需求和不同功能的實(shí)現(xiàn)，做到了有效結(jié)合與有機(jī)統(tǒng)一。