□ 高莉娟 傅李琦 吳振華

“把脈”脫貧內(nèi)生動(dòng)力難題及反思

□ 高莉娟 傅李琦 吳振華

學(xué)員參觀木蘭鄉(xiāng)山地雞孵化基地

脫貧攻堅(jiān)，是新時(shí)期中國(guó)特色社會(huì)主義思想的基本方略，是解決發(fā)展不平衡不充分的重要途徑。激發(fā)內(nèi)生動(dòng)力，在自上而下的外在動(dòng)力更加健全完善形勢(shì)下，成為取得決定性勝利的關(guān)鍵因素，是當(dāng)務(wù)之急。換言之，貧困地區(qū)貧困對(duì)象是否真正具備了內(nèi)生發(fā)展動(dòng)力，是實(shí)現(xiàn)扶貧開(kāi)發(fā)目標(biāo)的重要標(biāo)志。習(xí)近平總書記在很多場(chǎng)合就“脫貧要靠?jī)?nèi)生動(dòng)力”“要注重扶貧同扶志、扶智相結(jié)合”等闡述了系列重要觀點(diǎn)。國(guó)務(wù)院扶貧辦在2017年工作要點(diǎn)指出該年突出重點(diǎn)完成工作之一是“激發(fā)貧困群眾內(nèi)生動(dòng)力”，對(duì)于今后兩年解決深度貧困、可持續(xù)發(fā)展具有重要意義。為此，江西行政學(xué)院第2期鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)脫貧攻堅(jiān)專題研討班學(xué)員與本課題組聚焦脫貧內(nèi)生動(dòng)力難題，通過(guò)結(jié)構(gòu)化研討集體進(jìn)行了“會(huì)診”，以期對(duì)進(jìn)一步激發(fā)扶貧攻堅(jiān)的內(nèi)生動(dòng)力，堅(jiān)決打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)貢獻(xiàn)綿薄之力。

學(xué)員參觀小松鎮(zhèn)桐江產(chǎn)業(yè)基地

一、脫貧內(nèi)生動(dòng)力不足的新“病癥”

十八大以來(lái)，貧困地區(qū)造血功能進(jìn)一步強(qiáng)化，干群脫貧積極性進(jìn)一步提升，但扶貧一線的鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)們卻發(fā)現(xiàn)脫貧內(nèi)生動(dòng)力不足這一“舊病”出現(xiàn)了新的“病癥”。針對(duì)激發(fā)脫貧內(nèi)生動(dòng)力方面的困難，鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)們提出了83條意見(jiàn)，涉及10余個(gè)扶貧工作面。新“病癥”主要體現(xiàn)在以下四個(gè)方面。

（一）貧困戶脫貧不積極的“新花樣”

原來(lái)，部分貧困戶存在“等、靠、要”思想；現(xiàn)在，冒出了“求、粘、賴”的新苗頭。

之前，部分貧困戶等政府兜底、靠干部幫扶，要外力濟(jì)貧。現(xiàn)在，一部分貧困戶出現(xiàn)了“言必稱貧，以扶求扶”、“凡事都找?guī)头龈刹俊薄ⅰ耙獞袘械降祝畞?lái)兜底”等“求、粘、賴”的新現(xiàn)象。在極少數(shù)地區(qū)，甚至出現(xiàn)了“求、粘、賴”的“升級(jí)版”，如有的貧困戶對(duì)扶貧干部放言，“不給我東西，我就讓你完成不了脫貧任務(wù)”，甚至“拼窮”、不養(yǎng)老人分戶等現(xiàn)象。

（二）干部扶貧新現(xiàn)“職業(yè)疲勞”

原來(lái)，“干得熟”；現(xiàn)在，少數(shù)干部開(kāi)始感到“干得累”，出現(xiàn)了一定程度的“職業(yè)疲勞”。

以前的扶貧就是扶貧，雖然形式簡(jiǎn)單，但一個(gè)釘子一個(gè)洞，幫扶的對(duì)象能看到錢物，生活水平有所提高；現(xiàn)在的“攻堅(jiān)拔寨”“啃硬骨頭”，需要反復(fù)核對(duì)和動(dòng)態(tài)調(diào)整建檔立卡，“一個(gè)貧困戶的材料比一本書還厚”。有些基層干部直接指出，“扶貧干部的主責(zé)是扶貧，但做的事很多困難很多，沒(méi)有方向，沒(méi)有成就感，干部扶貧主動(dòng)性明顯不足”。

學(xué)員參觀長(zhǎng)樂(lè)就業(yè)扶貧車間

（三）政策隱現(xiàn)“落地難”“落實(shí)難”

原來(lái)，針對(duì)政策是“粗放型”的，有好做法老套路；現(xiàn)在，有時(shí)好政策“偶爾失靈”“落地（實(shí)）難”。

原來(lái)對(duì)貧困戶識(shí)別的要求不夠精準(zhǔn)，政策還能“普適”，現(xiàn)在要求精準(zhǔn)識(shí)別，具體情形千差萬(wàn)別，越到基層越要精準(zhǔn)，更需創(chuàng)造性地運(yùn)用。而扶貧干部們?cè)瓉?lái)壓力不大，存在意識(shí)依賴和政策依賴等，但現(xiàn)在層層壓實(shí)扶貧責(zé)任，針對(duì)基層系統(tǒng)性配套措施還未跟上未健全，如針對(duì)優(yōu)秀的扶貧干部可以優(yōu)先提拔的激勵(lì)政策尚未實(shí)施，從而造成“等政策”“怨政策”等。

（四）脫貧可持續(xù)的預(yù)期“弱化”

原來(lái)，產(chǎn)業(yè)扶貧的困難是“沒(méi)有好的產(chǎn)業(yè)”；現(xiàn)在，新困難是“好的產(chǎn)業(yè)未必支持脫貧”。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)們最希望發(fā)展產(chǎn)業(yè)解決貧困戶就業(yè)和增收，同時(shí)形成穩(wěn)定的收入預(yù)期。之前，引進(jìn)適當(dāng)?shù)漠a(chǎn)業(yè)已經(jīng)很難，但現(xiàn)在，更難的是，不但要引進(jìn)適當(dāng)?shù)漠a(chǎn)業(yè)，更要保障產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)脫貧。目前有一些創(chuàng)新式的嘗試，如一些地方采取貧困戶土地資源入股的方式，一些地方采取招聘貧困戶就給予稅費(fèi)優(yōu)惠政策的方式，但貧困戶作為一個(gè)獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)主體，一旦其勞動(dòng)和資源耗盡，必將無(wú)法繼續(xù)留存于產(chǎn)業(yè)之中。因此，產(chǎn)業(yè)扶貧對(duì)扶貧可持續(xù)的預(yù)期正在不斷“弱化”，相關(guān)的產(chǎn)業(yè)扶貧創(chuàng)新卻未能及時(shí)形成。

二、“把脈”脫貧內(nèi)生動(dòng)力不足

針對(duì)上述病癥，鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)們使用頭腦風(fēng)暴、魚(yú)骨圖、SMART等分析工具，找出了74條“病因”，并針對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)層級(jí)如何激發(fā)脫貧內(nèi)生動(dòng)力提出了54條“方子”。在此歸納成人（干部群眾）、事（扶貧工作）、地（外部環(huán)境）等三個(gè)方面。

（一）既要“扶志”又要“扶智”，更要“扶制”和“扶幟”

扶貧首先是對(duì)人的扶貧，也要靠人來(lái)扶貧，但現(xiàn)在被扶的人和去扶的人都存在著積極性有待提高的情況。對(duì)此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)們認(rèn)為，首先要“扶志”，重點(diǎn)是宣傳脫貧和扶貧的典型，起到示范作用；其次要“扶智”，重點(diǎn)是培訓(xùn)脫貧和扶貧的技能，讓貧困戶學(xué)到“掙錢的方法”，讓扶貧者學(xué)到“扶貧的技術(shù)”；再次還要“扶制”，重點(diǎn)是扶貧的有效方法常態(tài)化和規(guī)范化，讓信息統(tǒng)一到國(guó)家層面的扶貧系統(tǒng)，讓制度成為扶貧者的行動(dòng)指南；最后更要“扶幟”，扶貧紅旗指引的方向應(yīng)該是，使貧困者從“要我富”轉(zhuǎn)變?yōu)椤拔乙弧焙汀拔夷芨弧?，永遠(yuǎn)不是“為扶而扶”，而是“為富而扶”。

（二）既要“輸血”又要“造血”，更要“活血”和“換血”

扶貧需要為貧困戶和貧困地區(qū)“輸血”，更需要想辦法使其自身形成良好的內(nèi)在造血用血循環(huán)機(jī)制。鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)們認(rèn)為，首先要“輸血”，重點(diǎn)是改善基礎(chǔ)設(shè)施（如水、電、路等）條件，讓資源得以內(nèi)外流動(dòng)才能有利脫貧；其次是“造血”，重點(diǎn)是大戶帶動(dòng)和合作社建設(shè)，讓資源結(jié)構(gòu)得到優(yōu)化，推動(dòng)降低貸款門檻，解決資源發(fā)展條件困難；再次是“活血”，重點(diǎn)是簡(jiǎn)政放權(quán)，使政策更趨靈活，基層操作更能因人因戶施策；最后是“換血”，重點(diǎn)是引入外來(lái)公司（如龍頭企業(yè)），形成新的增長(zhǎng)和致富條件。

學(xué)員課后分組研討

（三）既要“移居”又要“宜居”，更要“怡居”和“頤居”

激發(fā)脫貧內(nèi)生動(dòng)力是一篇內(nèi)外結(jié)合的文章。鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)們認(rèn)為，首先要“移居”，改造經(jīng)濟(jì)意義的物質(zhì)環(huán)境，重點(diǎn)是因地制宜實(shí)現(xiàn)搬遷扶貧，更換生產(chǎn)所在環(huán)境；其次是“宜居”，改善社會(huì)意義上的物質(zhì)環(huán)境，重點(diǎn)是推動(dòng)秀美鄉(xiāng)村建設(shè)，改善群眾的居住環(huán)境；再次是“怡居”，改善政治意義的精神環(huán)境，重點(diǎn)是完善村規(guī)民約、崇尚良好家風(fēng)，轉(zhuǎn)換群眾的精神意識(shí)；最后是“頤居”，改善文化意義的精神環(huán)境，重點(diǎn)是堅(jiān)持文藝下鄉(xiāng)，培養(yǎng)群眾的精神修養(yǎng)。

三、思考與討論

只有貧困對(duì)象有了自我生存的勞動(dòng)能力，只有貧困地區(qū)擁有了自身發(fā)展的能力，才可能脫貧致富，才可能可持續(xù)發(fā)展。內(nèi)生動(dòng)力的提出，是相對(duì)于外來(lái)動(dòng)力的局限和內(nèi)生動(dòng)力的優(yōu)勢(shì)而提出的。30多年的扶貧開(kāi)發(fā)模式主要以資源、政策、項(xiàng)目等供給的政府主導(dǎo)型的外力推動(dòng)模式，在發(fā)揮政黨優(yōu)勢(shì)、制度優(yōu)勢(shì)的同時(shí)，也出現(xiàn)部分貧困地區(qū)和貧困戶對(duì)政策、資金等的過(guò)度依賴，甚至是“意識(shí)和思路”的依賴，反向養(yǎng)成“等靠要”現(xiàn)象，貧困地區(qū)和貧困群眾的“內(nèi)源”動(dòng)力反而越來(lái)越弱。正如總書記首次離京到河北阜平縣專題考察扶貧開(kāi)發(fā)工作時(shí)所言，“貧困地區(qū)發(fā)展要靠?jī)?nèi)生動(dòng)力，如果憑空救濟(jì)出一個(gè)新村，簡(jiǎn)單改變村容村貌，內(nèi)在活力不行，勞動(dòng)力不能回流，沒(méi)有經(jīng)濟(jì)上的持續(xù)來(lái)源，這個(gè)地方下一步發(fā)展還是有問(wèn)題。一個(gè)地方必須有產(chǎn)業(yè)，有勞動(dòng)力，內(nèi)外結(jié)合才能發(fā)展?！?習(xí)近平總書記在史上最高規(guī)格的中央扶貧開(kāi)發(fā)會(huì)上強(qiáng)調(diào)“脫貧致富終究要靠貧困群眾用自己的辛勤勞動(dòng)來(lái)實(shí)現(xiàn)”。直接投入資源扶貧濟(jì)困是一方面，但是當(dāng)前政府主導(dǎo)的扶貧只有指向開(kāi)發(fā)貧困地區(qū)和貧困對(duì)象未來(lái)的主體生存能力和主體發(fā)展能力，才能真正打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，才能保障全面建成小康社會(huì)成果的持續(xù)獲得與提升，實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)百年中國(guó)夢(mèng)”。特別是在“四梁八柱頂層設(shè)計(jì)基本形成”的現(xiàn)狀下，“強(qiáng)化基層活力”尤為需要內(nèi)生動(dòng)力的激發(fā)。所以，“內(nèi)源扶貧”，就是要將輸血和造血相結(jié)合，“物質(zhì)脫貧”與“精神脫貧”雙輪驅(qū)動(dòng)，“最大限度調(diào)動(dòng)當(dāng)?shù)厝罕姷姆e極性，變要我發(fā)展為我要發(fā)展。”道理很明白，三個(gè)具體問(wèn)題可進(jìn)一步切磋：

第一，人是關(guān)鍵，但關(guān)鍵是缺人，怎么辦？

在扶貧實(shí)踐中，干部和群眾反映最強(qiáng)烈的愿望是，要有一個(gè)脫貧帶頭人。一個(gè)真正好的帶頭人，應(yīng)該兼具“四種人”的特質(zhì)。一是群眾信得過(guò)的人，二是了解本鄉(xiāng)本土民俗鄉(xiāng)情的人，三是有一定經(jīng)濟(jì)或政治影響力的人，四是有足夠的奉獻(xiàn)精神的人。一般看來(lái)，具有以上特質(zhì)的人往往是本村出去在外的經(jīng)濟(jì)、政治能人，因此我們建議，在現(xiàn)行的村委加“第一書記”模式中，是否可以啟動(dòng)“第一書記”回鄉(xiāng)模式？具體操作的關(guān)鍵在于“三個(gè)走”，一是建議省、市、縣三級(jí)選派的“第一書記”優(yōu)先回鄉(xiāng)幫扶，鼓勵(lì)愿意回家鄉(xiāng)的同志優(yōu)先任“第一書記”，單位幫扶跟著“第一書記”走；二是鼓勵(lì)本鄉(xiāng)本村在外的經(jīng)濟(jì)能人和賢達(dá)回鄉(xiāng)任“第一書記”（非黨員可任“第一主任”），對(duì)應(yīng)的“第一書記”幫扶政策跟著走；三是鄉(xiāng)鎮(zhèn)選派的“第一書記”重點(diǎn)留在“包和掛”的村，讓兩種工作的步子一并走。

第二，扶貧需要錢，但總是沒(méi)錢，怎么辦？

扶貧需要錢，在特定地區(qū)，政策傾向可能會(huì)引來(lái)資金傾斜，但大多數(shù)地方卻難有足夠資金配套。市場(chǎng)之所以不愿意向某些貧困地區(qū)投錢，往往是因?yàn)槭袌?chǎng)的價(jià)格機(jī)制要求的。因此，可否因地制宜地配套稅費(fèi)政策，專項(xiàng)打造一批以扶貧為目的的政府和社會(huì)資本合作（PPP）示范項(xiàng)目，使貧困地區(qū)的公共品投資和市場(chǎng)商品開(kāi)發(fā)融合，讓市場(chǎng)發(fā)現(xiàn)投資的空間，推動(dòng)資本流入當(dāng)?shù)卮龠M(jìn)發(fā)展。一旦社會(huì)資本引入并發(fā)展，地區(qū)經(jīng)濟(jì)得以發(fā)展，扶貧資源得以增加。關(guān)鍵是，政府只是讓渡了本來(lái)并未獲得的財(cái)富，形成了新的財(cái)源，提升了新的效率。

第三，扶貧需要權(quán)，基層認(rèn)為扶貧要適當(dāng)放權(quán)，怎么辦？

經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)中總是存在“一放就亂、一亂就收、一收就死”的怪圈，當(dāng)前的政策設(shè)計(jì)已經(jīng)是經(jīng)過(guò)探索后的理想狀態(tài)，但是，政策應(yīng)用于現(xiàn)實(shí)總會(huì)有解釋或解決不到之處。因此，基層扶貧干部大多希望扶貧工作的權(quán)力適度下放，不搞一刀切。利用現(xiàn)有基層黨組織，村民理事會(huì)等基層組織的協(xié)調(diào)作用，形成政策微調(diào)影響力，讓基層的政府組織具有“邊上報(bào)邊微調(diào)”的權(quán)力，使得權(quán)力更好地為群眾謀福利，讓群眾感受到自己是扶貧中的一份子。允許政策微調(diào)其實(shí)是既定事實(shí)，因?yàn)閷?shí)踐中早以存在，但把既定事實(shí)制度化和政策化，就能給鄉(xiāng)鎮(zhèn)等基層打開(kāi)工作的權(quán)力窗口，靈活地做好扶貧問(wèn)題。

學(xué)員課后分組研討

補(bǔ)齊同步建成小康社會(huì)的短板，需要扶“錢”扶“物”扶“今天”，但更需要扶“志”扶“智”扶“明天”?！叭烁F志不能短，扶貧必先扶志”，要長(zhǎng)信心，長(zhǎng)志氣，長(zhǎng)壯志，長(zhǎng)精神。“治貧先治愚”，要長(zhǎng)知識(shí)，長(zhǎng)技術(shù)，長(zhǎng)能力，長(zhǎng)理念?！罢{(diào)動(dòng)扶貧對(duì)象的積極性，提高其發(fā)展能力，發(fā)揮其主體作用”，“群眾參與是基礎(chǔ)”，“要重視廣大基層干部群眾的首創(chuàng)精神，讓他們的心熱起來(lái)、行動(dòng)起來(lái)，靠辛勤勞動(dòng)改變貧困落后面貌。”“要繼續(xù)堅(jiān)持精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧方略，用繡花的功夫?qū)嵤┚珳?zhǔn)扶貧?！蔽镔|(zhì)脫貧攻堅(jiān)克難，精神脫貧更是艱巨而復(fù)雜。扶貧領(lǐng)域供給側(cè)改革還需要精準(zhǔn)的道德脫貧、精準(zhǔn)的文化脫貧和精準(zhǔn)的精神脫貧，來(lái)凝聚心靈力量，尊重和落實(shí)貧困群眾在脫貧致富中的主體地位。2017年5月國(guó)家扶貧辦主任劉永富提出，“改進(jìn)幫扶方式，擴(kuò)大貧困群眾在幫扶項(xiàng)目各個(gè)環(huán)節(jié)的參與度。建立正向激勵(lì)機(jī)制，把一些幫扶政策和貧困群眾參與情況掛鉤，鼓勵(lì)光榮脫貧、勤勞致富。發(fā)揮村規(guī)民約作用，開(kāi)展人居環(huán)境整治，逐步改變陳規(guī)陋習(xí)”。相應(yīng)的主張和舉措，旨在通過(guò)維護(hù)貧困群眾的民主權(quán)利，引導(dǎo)他們充分用好外部資金、技術(shù)、項(xiàng)目、環(huán)境等，組織他們積極參與扶貧規(guī)劃制定、扶貧項(xiàng)目建設(shè)、扶貧項(xiàng)目管理和監(jiān)督的全過(guò)程，“成為農(nóng)民群眾脫貧致富的主心骨，把鄉(xiāng)親們的事情辦好”，“靠辛勤勞動(dòng)改變貧困面貌、過(guò)上幸福的生活”。江西省贛州市扶貧辦最近新出臺(tái)《關(guān)于破除貧困群眾不良思想傾向激發(fā)扶貧對(duì)象脫貧內(nèi)生動(dòng)力的指導(dǎo)意見(jiàn)》，探索提升貧困群眾內(nèi)生動(dòng)力辦法。星星之火，可以燎原，懷著對(duì)“人民利益”的深厚感情，就能繡出花來(lái)做出彩來(lái)。

高莉娟、傅李琦、吳振華，中共江西省委黨校（江西行政學(xué)院）。

余忠陽(yáng)