文·圖/侯曉梅

2016年10月9日-29日，國家安全生產(chǎn)應(yīng)急救援指揮中心牽頭組織22人培訓(xùn)團(tuán)赴英國，就危險(xiǎn)化學(xué)品應(yīng)急預(yù)案及事故應(yīng)急處置能力建設(shè)進(jìn)行培訓(xùn)學(xué)習(xí)。

2016年10月9日-29日，由國家安全生產(chǎn)應(yīng)急救援指揮中心牽頭組織22人培訓(xùn)團(tuán)赴英國，就危險(xiǎn)化學(xué)品應(yīng)急預(yù)案及事故應(yīng)急處置能力建設(shè)進(jìn)行培訓(xùn)學(xué)習(xí)。通過培訓(xùn)，了解到了英國應(yīng)急管理特別是危險(xiǎn)化學(xué)品應(yīng)急管理的基本情況及特點(diǎn)。

英國安全委員會(huì)

皮埃爾大學(xué)培訓(xùn)現(xiàn)場

英國應(yīng)急管理基本情況

英國自然條件優(yōu)越，少有巨災(zāi)，但近年來洪災(zāi)不斷、恐怖威脅形勢嚴(yán)峻，尤其是生產(chǎn)安全事故依然較多，屬于應(yīng)急管理任務(wù)相對繁重的國家。2004年，英國在總結(jié)以往反應(yīng)式應(yīng)急管理經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，頒布實(shí)施《民事緊急事務(wù)法》，將“提高系統(tǒng)抗災(zāi)能力”擺在突出位置，以事前準(zhǔn)備、主動(dòng)應(yīng)急為核心理念，以風(fēng)險(xiǎn)評估為基礎(chǔ)，以應(yīng)急預(yù)案為統(tǒng)領(lǐng)，以全民應(yīng)急為目標(biāo)，形成了一套極具特色的應(yīng)急管理體系。

樹立了“準(zhǔn)備為先”的應(yīng)急管理工作理念

英國政府將應(yīng)急管理分為預(yù)測、評估、準(zhǔn)備、預(yù)防、處置和恢復(fù)等六個(gè)環(huán)節(jié)，并將事前規(guī)劃、預(yù)防和準(zhǔn)備等工作作為應(yīng)急管理的重中之重，強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)評估、預(yù)測預(yù)警、應(yīng)急機(jī)制準(zhǔn)備、應(yīng)急力量準(zhǔn)備、專業(yè)技能準(zhǔn)備、應(yīng)急設(shè)施裝備準(zhǔn)備和業(yè)務(wù)連續(xù)性準(zhǔn)備等方面的規(guī)劃和落實(shí)，以實(shí)現(xiàn)在危機(jī)發(fā)生時(shí)，遭受盡可能小的損失、盡量減少危機(jī)對社會(huì)正常秩序的沖擊和影響為目標(biāo)。

建立了統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、集中決策的應(yīng)急管理體制

國家層面，首相是應(yīng)急管理的最高行政長官。設(shè)立內(nèi)閣辦公廳緊急應(yīng)變小組，是應(yīng)急管理協(xié)調(diào)和決策的最高機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)制訂應(yīng)急管理的戰(zhàn)略性目標(biāo)，快速形成應(yīng)急決策。國民緊急事務(wù)委員會(huì)由各部大臣和其他官員組成，向內(nèi)閣緊急應(yīng)變小組提供咨詢意見，并負(fù)責(zé)監(jiān)督中央政府部門的應(yīng)對工作。在內(nèi)閣辦公廳設(shè)立國民緊急事務(wù)秘書處作為國家應(yīng)急管理辦事機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)應(yīng)急管理日常工作和緊急情況下協(xié)調(diào)跨部門、跨機(jī)構(gòu)的應(yīng)急管理工作和緊急救援行動(dòng)。

地方層面，郡一級地方政府是當(dāng)?shù)赝话l(fā)公共事件的主責(zé)部門，下設(shè)應(yīng)急中心，具體負(fù)責(zé)風(fēng)險(xiǎn)評估、制定預(yù)案、培訓(xùn)演練等工作，警察、消防、醫(yī)護(hù)等部門負(fù)責(zé)參與事故處置，地方政府其他部門及非政府組織予以協(xié)助和支持。同時(shí)，地方層面還設(shè)置應(yīng)急管理論壇，下設(shè)多個(gè)委員會(huì)，委員會(huì)下設(shè)若干工作小組，定期召開會(huì)議研究區(qū)域性的應(yīng)急管理工作。

確立了屬地為主、分級響應(yīng)的應(yīng)急機(jī)制

英國的應(yīng)急管理體系強(qiáng)調(diào)地方為主，政府注意明確界定職能，各層級不越位、不缺位。主要采取分級響應(yīng)的應(yīng)急處置模式，突發(fā)事件處置、突發(fā)事件發(fā)生后的恢復(fù)與重建工作均實(shí)行屬地管理，僅在情況特殊時(shí)上升至國家層面。國家層面應(yīng)對分為三級，與我國基本一致。地方層面，一般由警察部門牽頭，消防救援、醫(yī)療救護(hù)等一類應(yīng)急部門、緊密協(xié)作單位和事發(fā)地政府在第一時(shí)間參與，供水、電力、油氣、交通等部門、應(yīng)急志愿者等廣泛的社會(huì)力量及軍隊(duì)也積極參與。

在地方，每個(gè)應(yīng)急處置部門都建立了“金銀銅”三級應(yīng)急指揮機(jī)制?！敖稹睂蛹壒賳T是戰(zhàn)略層，主要解決“做什么”的問題，重點(diǎn)考慮事件發(fā)生的原因，可能對政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等方面產(chǎn)生的影響，需要采取的措施和手段，以及這些措施和手段是否符合法律規(guī)定，是否會(huì)造成新的人員傷亡，是否會(huì)對環(huán)境和飲用水等產(chǎn)生影響，與媒體的關(guān)系等；“銀”層級官員是戰(zhàn)術(shù)層，主要解決“如何做”的問題，根據(jù)金層級下達(dá)的目標(biāo)和計(jì)劃，對任務(wù)進(jìn)行分配，迅速向“銅”層級下達(dá)執(zhí)行命令，并根據(jù)不同階段的處置任務(wù)和特點(diǎn)，任命相關(guān)部門人員分階段牽頭負(fù)責(zé)；“銅”層級官員是操作層，具體負(fù)責(zé)事件發(fā)生現(xiàn)場有關(guān)處置措施的執(zhí)行，直接管理應(yīng)急資源的使用。根據(jù)事件性質(zhì)大小，可以建立不同的“金銀銅”處置機(jī)制，并通過逐級下達(dá)命令的方式共同構(gòu)成一個(gè)高效的應(yīng)急處置工作系統(tǒng)。

形成了比較完備的應(yīng)急管理法律體系

應(yīng)急管理法律是政府應(yīng)急管理的基石?！睹袷戮o急事務(wù)法》作為英國應(yīng)急管理的最高層級法律，類似于我國的《突發(fā)事件應(yīng)對法》。根據(jù)該法案，英國又修改和重新制定了一批有關(guān)應(yīng)急管理的法律規(guī)范，對各級政府和社會(huì)如何應(yīng)對突發(fā)事件進(jìn)行了具體而詳盡的闡述。目前，英國應(yīng)急管理相關(guān)的法律達(dá)30多部，形成以《民事緊急事務(wù)法》為母法，以《應(yīng)急準(zhǔn)備》《應(yīng)急處置和恢復(fù)》為指導(dǎo)，地方法規(guī)和部門規(guī)章相結(jié)合的較為完備的法律體系。

建立了基于風(fēng)險(xiǎn)、動(dòng)態(tài)管理的預(yù)案體系

英國在其“集中應(yīng)急”的理念下，預(yù)案體系相對比較簡單，主要包括政府預(yù)案和企業(yè)預(yù)案兩部分，預(yù)案種類都比較少。英國預(yù)案編制的目的均是旨在找到風(fēng)險(xiǎn)并評估、事故預(yù)防措施、建立全員應(yīng)急機(jī)制并持續(xù)改進(jìn)，更側(cè)重于事故預(yù)防和應(yīng)急準(zhǔn)備。政府層面，預(yù)案分為兩種類型，主要是按照可能發(fā)生事故的突發(fā)性劃分為可預(yù)測突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案和不可預(yù)測突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案兩大類。其中，可預(yù)測突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案由政府及相關(guān)部門共同制定；不可預(yù)測突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案只有1個(gè)，主要描述遇到不可預(yù)測的突發(fā)事件時(shí)的指揮、應(yīng)急職責(zé)等通用措施。企業(yè)層面，僅編制1個(gè)預(yù)案，并每3年至少檢驗(yàn)修訂1次。與英國相比，我國的應(yīng)急預(yù)案體系一統(tǒng)各分、條塊結(jié)合，邊界清楚、職責(zé)清晰，但也存在種類繁多、內(nèi)容交叉重復(fù)的問題。

營造了全民應(yīng)急的良好氛圍

《民事緊急事務(wù)法》堅(jiān)持全民應(yīng)急的理念，進(jìn)一步明確了中央政府、地方政府、企業(yè)和團(tuán)體以及公民個(gè)人在應(yīng)急管理中的權(quán)利和義務(wù)，把整個(gè)社會(huì)系統(tǒng)都納入了應(yīng)急管理范圍。以風(fēng)險(xiǎn)評估為例，英國地區(qū)和地方風(fēng)險(xiǎn)恢復(fù)論壇下設(shè)的工作小組，按照相關(guān)規(guī)劃要求制作風(fēng)險(xiǎn)注冊表，及時(shí)向社會(huì)公布，并鼓勵(lì)社會(huì)公眾積極參與評估。在應(yīng)急管理宣傳上，通過印刷品、互聯(lián)網(wǎng)、電視、廣播等各種途徑向社會(huì)傳播各類應(yīng)急管理法律法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)指南等，并強(qiáng)化與社會(huì)公眾和媒體的及時(shí)溝通。英國政府網(wǎng)站專門設(shè)置“應(yīng)急準(zhǔn)備”一欄，提供典型風(fēng)險(xiǎn)、應(yīng)急準(zhǔn)備、企業(yè)應(yīng)急、公眾自救互救等知識供企業(yè)和社會(huì)公眾學(xué)習(xí)、使用。

培訓(xùn)團(tuán)成員現(xiàn)場交流

?；窇?yīng)急預(yù)案與應(yīng)急處置特點(diǎn)

由于危險(xiǎn)化學(xué)品事故較少且事故類型較為集中，英國沒有專門建立危險(xiǎn)化學(xué)品應(yīng)急管理體系，其應(yīng)急管理工作統(tǒng)一納入英國應(yīng)急管理整體格局，并依照英國應(yīng)急管理的法律法規(guī)、響應(yīng)機(jī)制等開展應(yīng)急準(zhǔn)備和應(yīng)急處置工作，僅《重大事故預(yù)防條例》（COMAH）《管控危害健康物品條例》《現(xiàn)場急救規(guī)則條例》等部分法律法規(guī)對危險(xiǎn)化學(xué)品企業(yè)做出具體規(guī)定。特別是COMAH針對生產(chǎn)、存放或使用危險(xiǎn)物品超過一定量的場所的風(fēng)險(xiǎn)評估和管理、應(yīng)急準(zhǔn)備、內(nèi)外部應(yīng)急預(yù)案的編制和測試，以及政府監(jiān)管職責(zé)等內(nèi)容，進(jìn)一步細(xì)化明確。

把應(yīng)急預(yù)案擺在了危險(xiǎn)化學(xué)品企業(yè)應(yīng)急管理的核心位置

一是把事故預(yù)防和應(yīng)急準(zhǔn)備作為應(yīng)急預(yù)案管理的最終目的。多數(shù)英國危險(xiǎn)化學(xué)品企業(yè)把應(yīng)急預(yù)案編制等同于應(yīng)急準(zhǔn)備建設(shè)規(guī)劃，把應(yīng)急預(yù)案培訓(xùn)演練等同于應(yīng)急準(zhǔn)備工作的改進(jìn)和提升，以通過應(yīng)急預(yù)案工作，避免損失和保持有序運(yùn)營。二是把應(yīng)急預(yù)案編制工作作為應(yīng)急管理工作的前提。企業(yè)必須在投產(chǎn)之前根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)評估和事故影響結(jié)果分析，編制應(yīng)急預(yù)案，并在基礎(chǔ)上完善各類應(yīng)急準(zhǔn)備；地方政府根據(jù)所屬企業(yè)上報(bào)的預(yù)案，確定其風(fēng)險(xiǎn)影響范圍，并基于此制定應(yīng)急預(yù)案，同時(shí)明確周邊土地的使用性質(zhì)，統(tǒng)籌做好區(qū)域應(yīng)急規(guī)劃工作。三是應(yīng)急預(yù)案涵蓋了應(yīng)急管理全部內(nèi)容。

應(yīng)急預(yù)案工作細(xì)致深入

一是秉承事故必然發(fā)生的理念開展應(yīng)急預(yù)案編制工作。編制預(yù)案前，充分考慮事故后果對應(yīng)急準(zhǔn)備和應(yīng)急處置工作的影響，確保萬無一失。二是應(yīng)急預(yù)案的具體內(nèi)容考慮相對周全。就安全生產(chǎn)領(lǐng)域而言，我國企業(yè)應(yīng)急預(yù)案側(cè)重于事故應(yīng)急，重點(diǎn)是明確事故處置的責(zé)權(quán)、流程和資源分配問題，而英國的應(yīng)急預(yù)案覆蓋了應(yīng)急管理的全過程。與英國相比，我國企業(yè)應(yīng)急預(yù)案內(nèi)容簡單、便于熟知和掌握，但也存在不夠深入細(xì)致的問題，英國企業(yè)的應(yīng)急預(yù)案往往要考慮周邊單位、作業(yè)時(shí)間、重點(diǎn)人群、疏散集合和現(xiàn)場指揮部位置設(shè)置等針對性很強(qiáng)的內(nèi)容。三是應(yīng)急預(yù)案持續(xù)改進(jìn)比較扎實(shí)。危險(xiǎn)化學(xué)品企業(yè)應(yīng)急預(yù)案的持續(xù)改進(jìn)主要基于實(shí)戰(zhàn)演練，英國既有針對具體應(yīng)急措施的單項(xiàng)演練和針對指揮層級的功能演練，也有覆蓋應(yīng)急處置所有環(huán)節(jié)的政企聯(lián)合綜合演練。同時(shí)，要求發(fā)生事故后必須重新制定應(yīng)急預(yù)案。四是應(yīng)急預(yù)案銜接比較緊密。一方面，英國危險(xiǎn)化學(xué)品應(yīng)急預(yù)案體系采取“自下而上”的編制方法，企業(yè)上報(bào)預(yù)案給地方政府，地方政府對企業(yè)應(yīng)急預(yù)案進(jìn)行審查，并基于此編制相應(yīng)的應(yīng)急預(yù)案。另一方面，地方政府會(huì)根據(jù)企業(yè)上報(bào)的風(fēng)險(xiǎn)評估結(jié)果，制定其影響范圍圖并要求企業(yè)將其作為內(nèi)部預(yù)案的附件。同時(shí)，企業(yè)還根據(jù)政府給定的風(fēng)險(xiǎn)影響范圍，在應(yīng)急預(yù)案中充分考慮事故時(shí)與地方政府、救援指揮部、周邊企業(yè)的溝通協(xié)調(diào)和通信保障等內(nèi)容，確保上下、左右的銜接。

注重應(yīng)急處置能力建設(shè)

一是高度重視現(xiàn)場指揮部運(yùn)行保障工作。在應(yīng)急預(yù)案中，通常會(huì)明確現(xiàn)場指揮部的設(shè)置地點(diǎn)、通信保障、安全設(shè)備保障、生活保障，以及應(yīng)急物資擺放位置、疏散位置等地圖標(biāo)注和相關(guān)通訊錄等內(nèi)容，并抓好落實(shí)，確?，F(xiàn)場指揮部的高效有序運(yùn)行。二是全面實(shí)施現(xiàn)場控制人制度。指定熟悉現(xiàn)場情況的人員作為事故所在區(qū)域的現(xiàn)場控制人，并賦予其先期處置、綜合協(xié)調(diào)、疏散指揮、信息提供等職責(zé)，確保事故發(fā)生時(shí)的第一時(shí)間應(yīng)急響應(yīng)。三是建立現(xiàn)場急救員制度。COMAH規(guī)定，企業(yè)必須根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)特點(diǎn)配備相應(yīng)的取得從業(yè)資格的現(xiàn)場急救員，并具備現(xiàn)場評估、自我保護(hù)、引導(dǎo)專業(yè)醫(yī)療等能力。在危險(xiǎn)化學(xué)品等高風(fēng)險(xiǎn)行業(yè)，應(yīng)當(dāng)按照員工數(shù)量的1/50配備且不少于1人。同時(shí)還規(guī)定，若企業(yè)因現(xiàn)場急救員不夠或能力不足導(dǎo)致人員死亡，法院可以起訴其誤殺罪。

啟示和借鑒建議

學(xué)習(xí)應(yīng)急管理先進(jìn)理念，開展安全生產(chǎn)應(yīng)急管理頂層設(shè)計(jì)

一是借鑒“提高系統(tǒng)抗災(zāi)能力”理念，將應(yīng)急準(zhǔn)備工作關(guān)口前移，推動(dòng)企業(yè)尤其是危險(xiǎn)化學(xué)品企業(yè)加強(qiáng)應(yīng)急管理工作“三同時(shí)”建設(shè)，并做好應(yīng)急管理工作評估，確保企業(yè)應(yīng)急預(yù)案、應(yīng)急資源、應(yīng)急能力與生產(chǎn)能力、風(fēng)險(xiǎn)結(jié)果相互匹配。二是借鑒“業(yè)務(wù)連續(xù)性”理念，強(qiáng)化應(yīng)急準(zhǔn)備。探索業(yè)務(wù)連續(xù)性能力建設(shè)在地方政府和中央企業(yè)的應(yīng)用，切實(shí)提高安全生產(chǎn)應(yīng)急管理工作的主動(dòng)性、前瞻性。三是借鑒“集中應(yīng)急”理念，強(qiáng)化部門之間的協(xié)調(diào)配合。進(jìn)一步拓展安全生產(chǎn)應(yīng)急救援聯(lián)席會(huì)議的內(nèi)容，推動(dòng)部門之間應(yīng)急工作交流、應(yīng)急信息溝通、聯(lián)合應(yīng)急演練等工作常態(tài)化。

強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)評估在安全生產(chǎn)應(yīng)急管理中的核心作用

一是開展首次全國安全生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)評估工作，并以此為基礎(chǔ)，全面做好國家安全生產(chǎn)應(yīng)急預(yù)案體系、應(yīng)急隊(duì)伍體系、應(yīng)急物資儲(chǔ)備體系和應(yīng)急專家隊(duì)伍規(guī)劃和建設(shè)。二是以風(fēng)險(xiǎn)評估為前提完善應(yīng)急準(zhǔn)備。指導(dǎo)地方政府結(jié)合安全生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)評估工作，立足防巨災(zāi)，針對城市基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)行、化工園區(qū)、化學(xué)品存儲(chǔ)區(qū)等高風(fēng)險(xiǎn)區(qū)域制定應(yīng)急規(guī)劃，落實(shí)人員、職責(zé)和資金，加強(qiáng)機(jī)構(gòu)建設(shè)、健全資源儲(chǔ)備體系，完善各類應(yīng)急準(zhǔn)備。三是以風(fēng)險(xiǎn)評估為基礎(chǔ)，全面開展應(yīng)急預(yù)案優(yōu)化工作。督促指導(dǎo)地方政府及其相關(guān)部門、危險(xiǎn)化學(xué)品等高危行業(yè)企業(yè)立足轄區(qū)、單位安全生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)實(shí)際，從“最壞結(jié)果、最全細(xì)節(jié)”出發(fā)，全面開展預(yù)案評估工作，規(guī)范應(yīng)急響應(yīng)行動(dòng)、確保預(yù)案之間銜接，提高應(yīng)急預(yù)案質(zhì)量。四是以風(fēng)險(xiǎn)等級為導(dǎo)向創(chuàng)新應(yīng)急管理工作方法。借鑒英國《重大事故預(yù)防條例》的相關(guān)規(guī)定，分行業(yè)按照風(fēng)險(xiǎn)等級劃定高危企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，并明確相應(yīng)的應(yīng)急管理工作重點(diǎn)、應(yīng)急準(zhǔn)備基本規(guī)范等內(nèi)容，做到有所側(cè)重、全面推進(jìn)。

不斷夯實(shí)應(yīng)急管理基礎(chǔ)

受經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度、工人普遍素質(zhì)等客觀因素影響，我國的應(yīng)急管理工作主要還是以執(zhí)法檢查和督促指導(dǎo)為主，輔以宣傳教育；而英國作為老牌資本主義國家，在安全生產(chǎn)和應(yīng)急管理工作方面有著歷史的積淀，目前應(yīng)急管理工作以應(yīng)急文化建設(shè)為主，輔以執(zhí)法檢查。

為夯實(shí)我國應(yīng)急管理基礎(chǔ)，一是要大力加強(qiáng)應(yīng)急文化建設(shè)在安全社區(qū)建設(shè)中的突出作用，建立全民應(yīng)急的氛圍。二是創(chuàng)新應(yīng)急宣教方式，針對不同人群制作不同的應(yīng)急宣教內(nèi)容，并利用新型媒體等平臺(tái)，更好地普及應(yīng)急知識。三是加快情景構(gòu)建、風(fēng)險(xiǎn)評估、應(yīng)急能力評估、應(yīng)急物資配備、應(yīng)急救援隊(duì)伍建設(shè)等方面的標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)，確保應(yīng)急管理工作有規(guī)可依、有章可循。四是大力培育和規(guī)范應(yīng)急服務(wù)中介機(jī)構(gòu)或民間組織，加強(qiáng)與現(xiàn)有應(yīng)急管理協(xié)會(huì)、學(xué)會(huì)和科研單位的交流合作，真正發(fā)揮社會(huì)力量在應(yīng)急管理工作中的技術(shù)支撐作用。

進(jìn)一步規(guī)范危險(xiǎn)化學(xué)品應(yīng)急處置工作

一是借鑒英國“金銀銅”三級響應(yīng)機(jī)制。設(shè)置總指揮部和現(xiàn)場指揮部，探索分級指揮模式。二是推行現(xiàn)場控制人制度。探索建立班組長作為現(xiàn)場控制人的長效機(jī)制，進(jìn)一步賦予班組長在初期響應(yīng)時(shí)的權(quán)利和義務(wù)，提高企業(yè)的快速反應(yīng)能力。三是提升現(xiàn)場急救能力。在危險(xiǎn)化學(xué)品專職應(yīng)急救援隊(duì)伍建設(shè)中，補(bǔ)充配備專職現(xiàn)場急救人員；探索建立現(xiàn)場急救員機(jī)制，并聯(lián)合衛(wèi)計(jì)委、中國紅十字會(huì)等單位大力開展一線職工現(xiàn)場急救技能培訓(xùn)，提升其自救互救能力。

進(jìn)一步加強(qiáng)國際合作交流

一是進(jìn)一步優(yōu)化應(yīng)急管理出國培訓(xùn)課程設(shè)置，以更直觀、深入地了解掌握國外的典型做法。二是進(jìn)一步加強(qiáng)與國外協(xié)會(huì)組織、科研單位的合作，建立定期交流機(jī)制，進(jìn)一步加強(qiáng)溝通合作。