張帥梁

摘 要：推行農(nóng)業(yè)領(lǐng)域公私合作是實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的有效手段，對(duì)這一措施面臨的諸多制約因素，需要通過(guò)相應(yīng)的法律制度予以化解。村委會(huì)作為合作雙方的代理人容易受熟人社會(huì)影響和利益誘導(dǎo)而損害被代理人利益，因而需要在法律上明確其特別法人的地位及相應(yīng)的權(quán)利和義務(wù)。針對(duì)農(nóng)業(yè)領(lǐng)域公私合作的資金來(lái)源不足、資金供給難以持續(xù)的問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)構(gòu)建長(zhǎng)效投資機(jī)制，包括加大基層政府的財(cái)政支持力度，疏通社會(huì)資本進(jìn)入農(nóng)業(yè)的渠道，鼓勵(lì)農(nóng)民投資農(nóng)業(yè)等。要甄別公共事務(wù)性與商業(yè)經(jīng)營(yíng)性合作項(xiàng)目，分別采用土地征收程序、土地流轉(zhuǎn)程序，注意農(nóng)村土地政策創(chuàng)新與涉農(nóng)法律穩(wěn)定之間的協(xié)調(diào)，以防范農(nóng)業(yè)領(lǐng)域公私合作中的土地供給亂象。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)村振興；公私合作；實(shí)踐困境；法律對(duì)策

中圖分類(lèi)號(hào)：D922.4文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1003-0751（2018）12-0068-04

2017年中央一號(hào)文件將公私合作（PublicPrivatePartnership，以下簡(jiǎn)稱(chēng)PPP）確定為財(cái)政支農(nóng)投入機(jī)制改革的重要措施，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)的《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022年）》也提出積極引導(dǎo)和撬動(dòng)社會(huì)資本投向農(nóng)業(yè)和農(nóng)村。在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域推廣PPP，能夠?yàn)榇龠M(jìn)鄉(xiāng)村發(fā)展、增進(jìn)農(nóng)民福祉匯聚更多力量，提供市場(chǎng)化、社會(huì)化的農(nóng)業(yè)產(chǎn)品和服務(wù)。不過(guò)，實(shí)施農(nóng)業(yè)領(lǐng)域PPP涉及農(nóng)村土地制度完善，農(nóng)業(yè)投資途徑創(chuàng)新，基層政府、社會(huì)投資者與農(nóng)民、村委會(huì)之間的利益關(guān)系等問(wèn)題。解決這些問(wèn)題，需要進(jìn)行相關(guān)法律制度創(chuàng)新和完善。

一、農(nóng)業(yè)領(lǐng)域PPP的立法和實(shí)踐狀況

我國(guó)有關(guān)農(nóng)業(yè)領(lǐng)域PPP的立法主要有三類(lèi)：第一類(lèi)是《招標(biāo)投標(biāo)法》《政府采購(gòu)法》《預(yù)算法》《環(huán)境保護(hù)法》《土地管理法》《農(nóng)村土地承包法》《村民委員會(huì)組織法》等法律中的有關(guān)規(guī)定，這類(lèi)規(guī)定對(duì)農(nóng)業(yè)領(lǐng)域PPP項(xiàng)目的運(yùn)行起到了宏觀指導(dǎo)和某些方面的規(guī)范作用。第二類(lèi)是專(zhuān)門(mén)適用于農(nóng)業(yè)領(lǐng)域PPP的規(guī)范性文件，如《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于創(chuàng)新農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投融資機(jī)制體制的指導(dǎo)意見(jiàn)》《財(cái)政部 農(nóng)業(yè)部關(guān)于深入推進(jìn)農(nóng)業(yè)領(lǐng)域政府和社會(huì)資本合作的實(shí)施意見(jiàn)》。這類(lèi)文件規(guī)定了推進(jìn)農(nóng)業(yè)領(lǐng)域PPP的指導(dǎo)思想、重點(diǎn)領(lǐng)域、項(xiàng)目流程和制度保障，但原則性?xún)?nèi)容較多，約束力不強(qiáng)。第三類(lèi)是國(guó)家發(fā)改委、財(cái)政部作為國(guó)家層面的PPP項(xiàng)目的主管部門(mén)，制定了大量規(guī)范性文件，適用于包括農(nóng)業(yè)領(lǐng)域PPP的所有形式的PPP。上述立法對(duì)實(shí)施農(nóng)業(yè)領(lǐng)域PPP起到了基本規(guī)范作用，同時(shí)存在諸多問(wèn)題。比如，現(xiàn)有關(guān)于農(nóng)業(yè)領(lǐng)域PPP的專(zhuān)門(mén)立法層次較低，存在部門(mén)利益法制化的現(xiàn)象，急需更高層次的統(tǒng)一立法。又如，國(guó)家發(fā)改委制定的有關(guān)文件與財(cái)政部制定的有關(guān)文件在社會(huì)資本的范圍、PPP項(xiàng)目的招標(biāo)方式等方面存在較大不同。立法層面的矛盾勢(shì)必導(dǎo)致實(shí)踐中的亂象。

2014年以來(lái)，我國(guó)PPP項(xiàng)目整體上呈現(xiàn)蓬勃發(fā)展的勢(shì)頭，但農(nóng)業(yè)領(lǐng)域PPP項(xiàng)目并不多。財(cái)政部發(fā)布的《全國(guó)PPP綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目管理庫(kù)2018年第2期季報(bào)》顯示，截至2018年6月，全國(guó)PPP綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目管理庫(kù)的7749個(gè)項(xiàng)目中，農(nóng)業(yè)領(lǐng)域PPP項(xiàng)目?jī)H有53個(gè)、占0.7%，投資額僅516億元、占0.4%；在3325個(gè)落地項(xiàng)目中，農(nóng)業(yè)領(lǐng)域PPP項(xiàng)目?jī)H有21個(gè)、占0.6%，投資額僅285億元、占04%；在866個(gè)落地示范項(xiàng)目中，農(nóng)業(yè)領(lǐng)域PPP項(xiàng)目?jī)H有5個(gè)、占0.6%。這些數(shù)據(jù)在一定程度上反映了我國(guó)農(nóng)業(yè)領(lǐng)域PPP的發(fā)展?fàn)顩r：項(xiàng)目數(shù)量少，投資不振；項(xiàng)目落地率低，進(jìn)展緩慢；項(xiàng)目邊界不夠清晰，發(fā)展不充分。出現(xiàn)這種局面的原因主要有兩個(gè)方面：其一，較之市政工程、交通運(yùn)輸?shù)阮I(lǐng)域，農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的項(xiàng)目具有收益不穩(wěn)定、周期長(zhǎng)、回報(bào)率低等特性，難以吸引社會(huì)資本。其二，在現(xiàn)有體制機(jī)制下，農(nóng)業(yè)領(lǐng)域PPP的運(yùn)行面臨一些難題，需要通過(guò)完善相關(guān)法律制度予以解決。

二、農(nóng)業(yè)領(lǐng)域PPP運(yùn)行中遇到的突出問(wèn)題

1.主體問(wèn)題

農(nóng)業(yè)領(lǐng)域PPP涉及的主體包括政府、社會(huì)資本方、農(nóng)民和村委會(huì)，其中，村委會(huì)作為集體組織的代言人和基層政府的協(xié)助者，對(duì)項(xiàng)目的啟動(dòng)和運(yùn)行起著重要作用。實(shí)踐中，村委會(huì)擔(dān)任雙重代理人的角色。一方面，村委會(huì)是農(nóng)民的代理人，代表農(nóng)民與基層政府和社會(huì)資本方談判。我國(guó)《村民委員會(huì)組織法》第2條規(guī)定，村委會(huì)是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織。據(jù)此，很多地方的村委會(huì)實(shí)際上代行村集體經(jīng)濟(jì)組織的職能。就農(nóng)業(yè)領(lǐng)域PPP項(xiàng)目而言，村委會(huì)在土地轉(zhuǎn)讓、收益分配、項(xiàng)目資產(chǎn)確權(quán)等方面有較大話語(yǔ)權(quán)。另一方面，村委會(huì)是基層政府和社會(huì)資本方的代理人，代表他們與村民溝通。雖然村委會(huì)只是接受基層政府的指導(dǎo)，但這種指導(dǎo)的權(quán)威性是不言而喻的。村委會(huì)對(duì)鄉(xiāng)村復(fù)雜的關(guān)系和利益有比較深入的了解，農(nóng)村工作經(jīng)驗(yàn)比較豐富。因此，在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域PPP項(xiàng)目中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和社會(huì)資本方一般都委托村委會(huì)溝通協(xié)調(diào)民意及辦理置換土地、建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施、分配租金收益等事務(wù)。這種雙重代理在法律上并不構(gòu)成濫用代理權(quán)。因?yàn)樵谵r(nóng)業(yè)領(lǐng)域PPP項(xiàng)目的基礎(chǔ)合同中，當(dāng)事雙方是基層政府和社會(huì)資本方，農(nóng)民并不是合同當(dāng)事人。另外，根據(jù)我國(guó)《民法總則》第186條的規(guī)定，只要合同雙方事先同意或事后追認(rèn)，村委會(huì)在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域PPP項(xiàng)目中同時(shí)作為農(nóng)民和基層政府、社會(huì)資本方代理人的行為就是有效的。

雖然村委會(huì)在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域PPP項(xiàng)目中的代理權(quán)來(lái)源合法，但其代理行為存在較大的風(fēng)險(xiǎn)。農(nóng)業(yè)領(lǐng)域PPP項(xiàng)目運(yùn)行中各方的訴求存在沖突。政府希望完善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施、發(fā)展鄉(xiāng)村公共服務(wù)、促進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)?；F(xiàn)代化發(fā)展、緩解財(cái)政困局；社會(huì)資本方追求投資利益最大化；農(nóng)民期盼獲得土地租金收益、項(xiàng)目分紅和就業(yè)安排。如果三方圍繞財(cái)政補(bǔ)貼、項(xiàng)目成本、利益分配、違約責(zé)任等展開(kāi)博弈，作為代理人的村委會(huì)就很難在各方利益之間尋求平衡點(diǎn)。村委會(huì)既是鄉(xiāng)村熟人社會(huì)的一部分，又受到政府權(quán)威的影響和社會(huì)資本方的利益誘惑，容易在代理活動(dòng)中偏向一方，尤其是有意無(wú)意地忽視農(nóng)民權(quán)益。此外，村委會(huì)及其成員也有利己的沖動(dòng)，其獨(dú)特的紐帶地位為其提供了利益尋租的空間。這一點(diǎn)應(yīng)當(dāng)在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域PPP項(xiàng)目運(yùn)行中予以關(guān)注。

2.資金問(wèn)題

資金來(lái)源不足是制約農(nóng)業(yè)領(lǐng)域PPP發(fā)展的一個(gè)關(guān)鍵因素。實(shí)踐中農(nóng)業(yè)領(lǐng)域PPP項(xiàng)目的資金來(lái)源主要是政府財(cái)政和社會(huì)資本，從目前的情況來(lái)看，這兩個(gè)方面都顯得供給乏力。一方面，沒(méi)有農(nóng)業(yè)稅費(fèi)來(lái)源以后，很多地方基層政府財(cái)政缺少二三產(chǎn)業(yè)支撐，收入不足、債務(wù)增長(zhǎng)，其自身的財(cái)政支出還依靠上級(jí)財(cái)政撥款和轉(zhuǎn)移支付。另一方面，涉農(nóng)項(xiàng)目見(jiàn)效慢、收益低、風(fēng)險(xiǎn)大等特性制約了社會(huì)資本的投資熱情，鼓勵(lì)民企私企投資PPP項(xiàng)目的政策導(dǎo)向?qū)⒈緫?yīng)承擔(dān)更多社會(huì)責(zé)任的國(guó)企置于農(nóng)業(yè)領(lǐng)域PPP項(xiàng)目之外。還有一個(gè)問(wèn)題是，農(nóng)業(yè)領(lǐng)域PPP項(xiàng)目運(yùn)行中的資金供應(yīng)缺乏持續(xù)性。農(nóng)業(yè)領(lǐng)域PPP項(xiàng)目的標(biāo)的多是農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施和農(nóng)村公共服務(wù)，無(wú)論是對(duì)原有基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行改造升級(jí)，對(duì)農(nóng)村服務(wù)資源進(jìn)行內(nèi)部調(diào)整和外部調(diào)配，還是培育新型現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)，都需要相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間、相當(dāng)多的資金，一些實(shí)力不夠雄厚的社會(huì)資本方往往在項(xiàng)目啟動(dòng)后不久就喪失了繼續(xù)投資的能力或動(dòng)力。缺乏后續(xù)資金支持的農(nóng)業(yè)領(lǐng)域PPP項(xiàng)目既浪費(fèi)了資金、土地等資源，也稀釋了基層群眾共享共建、振興鄉(xiāng)村的信心。

3.土地問(wèn)題

農(nóng)業(yè)領(lǐng)域PPP項(xiàng)目與集體土地有著密切聯(lián)系?！叭龣?quán)分置”改革為農(nóng)村土地有序流轉(zhuǎn)提供了制度支持，也使農(nóng)業(yè)領(lǐng)域PPP項(xiàng)目有了比較寬松的制度環(huán)境。在“三權(quán)分置”改革背景下，農(nóng)業(yè)領(lǐng)域PPP項(xiàng)目的運(yùn)行經(jīng)常遇到一些土地方面的問(wèn)題。其一，土地獲取路徑問(wèn)題。公益性農(nóng)業(yè)PPP項(xiàng)目（提供基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)等）與經(jīng)營(yíng)性農(nóng)業(yè)PPP項(xiàng)目（建設(shè)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)、田園綜合體等）的土地獲取路徑不同：前者所需土地應(yīng)根據(jù)我國(guó)《憲法》《物權(quán)法》《土地管理法》及其實(shí)施條例的有關(guān)規(guī)定，以土地征收的方式獲??；后者是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式由分散到集中的轉(zhuǎn)變，并沒(méi)有改變土地承包經(jīng)營(yíng)作為私人事務(wù)的法律性質(zhì)，因而應(yīng)通過(guò)農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)的平等流轉(zhuǎn)來(lái)實(shí)現(xiàn)。但在實(shí)際操作中，很多地方政府沒(méi)有對(duì)這兩種用地途徑進(jìn)行認(rèn)真區(qū)分，有的統(tǒng)一采取征收方式，有的一概采取流轉(zhuǎn)方式，有的將二者混淆采用，擾亂了正常的農(nóng)村土地管理秩序。其二，土地征收與流轉(zhuǎn)方面的問(wèn)題?，F(xiàn)行立法沒(méi)有明確界定公共利益的標(biāo)準(zhǔn)，關(guān)于征地補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)偏低，這些在一定程度上影響了農(nóng)業(yè)領(lǐng)域PPP項(xiàng)目的實(shí)施。另外，現(xiàn)行立法對(duì)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的法律性質(zhì)和權(quán)能缺乏明確規(guī)定，這不利于農(nóng)業(yè)領(lǐng)域PPP項(xiàng)目順利運(yùn)行。其三，農(nóng)村土地制度改革中的潛在問(wèn)題。農(nóng)業(yè)領(lǐng)域PPP項(xiàng)目通過(guò)招投標(biāo)等形式啟動(dòng)后需要及時(shí)獲取土地，而“三權(quán)分置”改革中土地政策在不斷變化、創(chuàng)新，如何協(xié)調(diào)項(xiàng)目的穩(wěn)定性與法律政策的滯后性之間的矛盾是實(shí)踐中需要認(rèn)真對(duì)待的一個(gè)問(wèn)題。

三、推進(jìn)農(nóng)業(yè)領(lǐng)域PPP的法律對(duì)策

為避免部門(mén)立法產(chǎn)生權(quán)責(zé)之爭(zhēng)，可以考慮提高立法層次，由全國(guó)人大常委會(huì)制定推進(jìn)公私合作的法律。在統(tǒng)一立法的基礎(chǔ)上，由農(nóng)業(yè)農(nóng)村部牽頭，會(huì)同國(guó)務(wù)院有關(guān)部委，制定推進(jìn)農(nóng)業(yè)領(lǐng)域PPP的實(shí)施條例。該條例應(yīng)當(dāng)構(gòu)建具體制度，對(duì)農(nóng)業(yè)領(lǐng)域PPP的運(yùn)行進(jìn)行統(tǒng)一指引和規(guī)范。

1.規(guī)范村委會(huì)的代理行為

一是明確村委會(huì)在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域PPP項(xiàng)目運(yùn)行中的職責(zé)。我國(guó)《民法總則》第101條賦予農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織特別法人的主體地位，并規(guī)定在尚未建立農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的情形下，村委會(huì)可以代行農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的職責(zé)。據(jù)此，村委會(huì)在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域PPP項(xiàng)目中既不能成為社會(huì)資本方的附庸，也不能完全等同于農(nóng)民群體，而要代表農(nóng)民群體的利益與政府和社會(huì)資本方合作。具體而言，村委會(huì)在項(xiàng)目前期主要負(fù)責(zé)與項(xiàng)目落地有關(guān)的談判、準(zhǔn)備工作；在項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)過(guò)程中主要負(fù)責(zé)資源協(xié)調(diào)、履約監(jiān)督等工作；在項(xiàng)目后期主要負(fù)責(zé)資產(chǎn)的清算與受領(lǐng)等工作。

二是嚴(yán)格村委會(huì)的決策流程，防止其陷入利益尋租的泥潭。對(duì)農(nóng)業(yè)領(lǐng)域PPP運(yùn)行中涉及農(nóng)民切身利益的事件，如土地置換與流轉(zhuǎn)、土地征收、項(xiàng)目收益分配、項(xiàng)目資產(chǎn)歸屬等，應(yīng)根據(jù)我國(guó)《村民委員會(huì)組織法》的規(guī)定，由村民會(huì)議討論決定，而不能由村委會(huì)成員擅自決斷。農(nóng)業(yè)領(lǐng)域PPP項(xiàng)目中與財(cái)務(wù)有關(guān)的事項(xiàng)要及時(shí)公開(kāi)，防止村委會(huì)暗箱操作。

三是增強(qiáng)村委會(huì)的代理能力。從已經(jīng)比較成熟的專(zhuān)業(yè)代理（如保付代理、保險(xiǎn)代理、專(zhuān)利代理）的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，代理人只有擁有豐富的專(zhuān)業(yè)知識(shí)和技能，才能辦好委托事項(xiàng)，其代理行為才經(jīng)得起合法性、合規(guī)性審查。農(nóng)業(yè)領(lǐng)域PPP項(xiàng)目涉及大量法律政策、土地估值與資金預(yù)算等方面知識(shí)以及復(fù)雜的操作流程，對(duì)此，村委會(huì)成員往往并不熟悉。因此，一方面要將推行農(nóng)業(yè)領(lǐng)域PPP作為農(nóng)村職業(yè)教育的內(nèi)容，加強(qiáng)對(duì)村委會(huì)成員的相關(guān)知識(shí)培訓(xùn)；另一方面要加快培育農(nóng)業(yè)領(lǐng)域PPP項(xiàng)目中的專(zhuān)業(yè)代理人，彌補(bǔ)村委會(huì)代理能力和專(zhuān)業(yè)技能的不足。

2.健全資金供給機(jī)制

應(yīng)根據(jù)財(cái)政部發(fā)布的《貫徹落實(shí)實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見(jiàn)》，加大上級(jí)政府向下級(jí)政府轉(zhuǎn)移支付的力度，提高基層政府對(duì)農(nóng)業(yè)領(lǐng)域PPP的投資能力。地方政府要根據(jù)我國(guó)《預(yù)算法》的有關(guān)規(guī)定，結(jié)合政府性基金預(yù)算、公共財(cái)政預(yù)算、社會(huì)保障預(yù)算等財(cái)稅政策，提前規(guī)劃好農(nóng)業(yè)領(lǐng)域PPP所需支出在財(cái)政預(yù)算中的比例，保證農(nóng)業(yè)領(lǐng)域PPP項(xiàng)目的財(cái)政撥款及時(shí)足額到位。另外，要暢通國(guó)企進(jìn)入農(nóng)業(yè)的路徑，引導(dǎo)其積極參與農(nóng)業(yè)領(lǐng)域PPP的發(fā)展。在一些農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)類(lèi)PPP項(xiàng)目中，可以引導(dǎo)農(nóng)民將其農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)或其他資源以股份的形式出資。為增強(qiáng)農(nóng)業(yè)領(lǐng)域PPP資金供給的持續(xù)性，應(yīng)當(dāng)要求PPP項(xiàng)目合同中包含履約保證金條款和違約金條款，以增加當(dāng)事人隨意中止合同的違約成本；同時(shí)，參照社會(huì)征信體系，建立農(nóng)業(yè)領(lǐng)域PPP項(xiàng)目運(yùn)行中的守信激勵(lì)對(duì)象和失信懲戒對(duì)象名單制度。

3.完善相關(guān)土地制度

一是完善征收征用集體土地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。我國(guó)《土地管理法》第47條和《物權(quán)法》第42條規(guī)定的土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)主要依據(jù)被征收土地的原有用途，對(duì)土地被征收后的用途和收益缺乏考慮。為保障農(nóng)業(yè)領(lǐng)域PPP穩(wěn)定發(fā)展，應(yīng)當(dāng)建立征收征用農(nóng)村集體土地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)與被征收土地的市場(chǎng)價(jià)值掛鉤的制度，以兼顧國(guó)家、集體、個(gè)人的土地增值收益分配。

二是強(qiáng)化對(duì)農(nóng)業(yè)領(lǐng)域PPP項(xiàng)目中農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)的規(guī)范和保護(hù)。農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)是一種用益物權(quán)，類(lèi)似于德國(guó)法規(guī)定的次地上權(quán)或下級(jí)地上權(quán)。在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域PPP項(xiàng)目中，農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)的主體由農(nóng)民變?yōu)閷?shí)施PPP項(xiàng)目的公司，這不會(huì)對(duì)農(nóng)地承包權(quán)的實(shí)現(xiàn)構(gòu)成挑戰(zhàn)，因?yàn)檗r(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)的實(shí)現(xiàn)受到農(nóng)民轉(zhuǎn)讓承包權(quán)的約束。農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)與承包權(quán)分離后，經(jīng)營(yíng)權(quán)包括自主生產(chǎn)權(quán)、抵押入股等處分權(quán)、收益權(quán)，項(xiàng)目公司轉(zhuǎn)讓經(jīng)營(yíng)權(quán)的行為應(yīng)受到一定的限制；農(nóng)民對(duì)經(jīng)營(yíng)權(quán)主體享有對(duì)價(jià)請(qǐng)求權(quán)、監(jiān)督權(quán)、到期收回權(quán)。

三是健全農(nóng)業(yè)領(lǐng)域PPP項(xiàng)目的招投標(biāo)程序與農(nóng)地獲取程序之間的銜接機(jī)制。在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域PPP實(shí)踐中，PPP項(xiàng)目落地與獲取土地一般分兩個(gè)階段進(jìn)行，通常在社會(huì)資本方中標(biāo)、PPP項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)公司成立之后再解決土地問(wèn)題。如果土地問(wèn)題得不到及時(shí)解決，PPP項(xiàng)目就無(wú)法順利推進(jìn)。鑒于此，應(yīng)當(dāng)要求農(nóng)業(yè)領(lǐng)域PPP項(xiàng)目發(fā)起人（即基層政府和社會(huì)資本方）在項(xiàng)目識(shí)別和準(zhǔn)備階段向縣級(jí)以上人民政府有關(guān)管理部門(mén)提交土地流轉(zhuǎn)方案，項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)公司在項(xiàng)目采購(gòu)階段或項(xiàng)目執(zhí)行階段的初期向管理機(jī)構(gòu)提交能夠證明其已有效獲取土地的法律文書(shū)。

四、結(jié)語(yǔ)

發(fā)展農(nóng)業(yè)領(lǐng)域PPP是實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的有效手段。農(nóng)業(yè)領(lǐng)域PPP既是宏觀層面農(nóng)村社會(huì)治理理念和治理方式的變革，又是微觀層面農(nóng)業(yè)投融資模式的創(chuàng)新。只有依法消除農(nóng)業(yè)領(lǐng)域PPP發(fā)展面臨的人、錢(qián)、地等方面的制約因素，形成農(nóng)民、政府和社會(huì)資本方利益共贏的格局，才能真正助力農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化和農(nóng)村治理現(xiàn)代化。在相關(guān)法律制度尚不成熟的條件下，要用足用好有關(guān)集體土地制度創(chuàng)新的改革紅利。如黨的十八屆三中全會(huì)提出建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地制度；全國(guó)人大常委會(huì)授權(quán)國(guó)務(wù)院在國(guó)內(nèi)33個(gè)試點(diǎn)縣（市、區(qū)）暫時(shí)調(diào)整實(shí)施有關(guān)法律規(guī)定，包括暫時(shí)停止施行《土地管理法》第63條關(guān)于集體建設(shè)用地使用權(quán)不得出讓的規(guī)定；原國(guó)土資源部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部印發(fā)的《利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房試點(diǎn)方案》規(guī)定，在北京等13個(gè)城市的集體建設(shè)用地上建設(shè)租賃住房不再需要國(guó)有化征收環(huán)節(jié)。農(nóng)業(yè)領(lǐng)域PPP實(shí)踐中要用足用好這些改革紅利，探索新的用地規(guī)則。

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